【摘要】鄉村社區協商作為基層協商民主重要的單元，成為不改變現有的政治體制框架下鄉村社會改革的發展走向。從政策理論中找尋鄉村社區協商的主體間關系結構依據，在此基礎上構建行政村社區協商組織模式、跨行政村社區協商組織模式、自然村與村民小組協商組織模式三種鄉村社區協商的組織模式。這三種組織結構構建了多元共治共建共享的開放性基層協商體系。
【關鍵詞】鄉村社區協商；主體；組織模式；共治共建共享
十九大首次提到“鄉村振興戰略”，并將其作為決勝全面建成小康社會的重要抓手之一?！班l村振興戰略”是一個全面振興的綜合概念，既包括經濟、政治、文化、生態等的振興，也包括治理體系的創新。如何有效實現鄉村治理體系的現代化，為“鄉村振興戰略”提供軸心動力，則有賴于鄉村社區協商民主的建設。
鄉村社區協商民主，是以鄉村社區這一社會單元為基礎，圍繞群眾關心的、涉及群眾切身利益的公共服務供給等重大事項，各主體（即鄉鎮的黨政機構、村級自治組織、社區社會組織、包括村民個人等其他利益相關方）基于通過廣泛參與，借助多樣化的協商載體，尋找群眾意見和要求的最大公約數，最終達成共識以消除彼此之間分歧的一種有效的民主治理形式。通過鄉村社區協商，社區治理中的多元權力主體居于良性的互動狀態，形成鄉村善治。本文則以政策文本為視點，采用案例分析法，構建了鄉村社區協商的三種主體間關系結構以及對應的三種組織模式，為“鄉村振興”戰略助力。
一、政策與理論：鄉村社區協商的主體間關系結構依據
（一）政策文本中的協商觀點梳理
早在中共十三大時，黨就提出了關于基層協商民主概念的初步思考，“社會協商”應在國家、地方和基層三個不同的層次上展開，基層協商民主已納入執政黨的一個構思中[1]。自十八大開始，基層協商民主的政策依據逐漸夯實。黨的十八大報告指出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”；十八屆三中全會提到“要開展形式多樣的基層協商民主，推進基層協商制度化”；習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話指出：“要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”；十八屆四中全會進一步強調“加強社會主義協商民主制度建設，推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系”；2015年7月，《關于加強城鄉社區協商的意見》中，將城鄉社區協商與基層民主自治緊密地結合起來，為我國基層協商民主，尤其是鄉村社區協商的突破性發展創造了新的窗口。
（二）理論文獻視點中的協商維度概覽
協商民主是20世紀90年代以來西方政治學興起的一種民主理論，有學者根據西方理論界的解釋，將協商民主界定為組織形式上、決策模式上、治理方式上三種不同形式的協商民主[2]，這是一種較為寬泛與原始的分類，一定程度上也為后續的研究提供了個分類標準。
例如根據社區協商的性質，王立標等[3]將近年來城鄉社區積極推進的各具特色的民主協商分為議事類民主協商、決策類民主協商、管理類民主協商、監督類民主協商四類，四種民主協商類型各有側重，分別從議題確定階段、決策階段、監督階段以及所體現價值理念來進行劃分；胡永保等[4]指出當前農村基層協商治理的實踐形態主要包括決策性協商治理、聽證性協商治理、咨詢性協商治理、協調性協商治理、評議性協商治理五種實踐形態，這是從協商治理形式與機制的角度進行的類別劃分。
從協商內容看，鄉村社區協商民主的議題主要是圍繞村民關切的民生問題展開，但不僅僅止于村民，另一方面也對鄉政的權力進行監督與約束，因此，就協商內容而言，涵蓋了多個行為主體：有基層黨組織（包括鄉鎮黨委與村黨支部）、鄉鎮政府、農村自治組織、市場利益相關者、村民群體等利益相關方。由于各個權力主體在鄉村社區協商這一政治場域中所處的位置與擁有資源的差異，導致彼此分工不同，進而引致相互之間的互動模式與關系結構的差異。從協商機制上看，程序性制度對于協商工作的開展也較為重要。鄉村社區協商民主中的程序設計對公共權力主體進行了規范與約束，要求鄉鎮的黨政機關按既定的規則程序辦事，使協商制度化、規范化，同樣與主體密不可分。因此，如何形成鄉村社區協商的建設模式，關鍵在于建設主體的行動，也就是建設主體間關系。據此本文不妨大膽提出，協商的主體間關系對于拓展協商的深度和廣度研究而言意義重大。
因此，如十八屆三中全會提出那樣，加強黨委領導，發揮政府主導，鼓勵與支持社會各方面參與，實現多元主體間的良性互動，形成多中心、多元化和自治的治理結構。而協商治理，尤其是基層協商治理正符合黨中央與理論界關于我國治理走向的共同期盼。
二、框架與內容：鄉村社區協商的三種組織模式
上文對鄉村社區協商的主體間關系結構依據進行了論證。事實上，在鄉村的治理實踐中，已經積累了不少經驗。將這些經驗進行歸納總結，并進行剖析，詳細論證其合理性，構建了鄉村社區協商的三種主體間關系結構，形成豐富的組織實踐模式。
（一）三種組織模式
1.行政村社區協商組織模式。自“鄉政村治”確立以來，鄉村社會形成了以“鄉政”和“村治”為主的權力圈層格局，代表國家權力的“鄉政”圈層與代表社會自主自治權力的“村治”圈層彼此之間交迭互動，影響鄉村治理協商結構。行政村是建立在集體資源及共同需求基礎上的利益共同體，是現階段農村的基本單位。村民委員會在行政村的設立成了一個通例，由此衍生出了行政村社區協商組織模式，這是一種較為典型的協商組織模式。這種協商組織模式形成鄉“鎮黨委（鄉鎮政府）→村黨組織（村民委員會）→相關利益方→村民”這樣一個完整的層級式的鏈條。在這種層級式鏈條下，行政村社區協商的主體權力邊界結構是種直接指導關系，也就是類似一種“全通式”的關系，彼此之間相互影響，保持溝通聯系。首先，就整個鄉村的公共事務協商而言，以鄉鎮黨委為主的“鄉政”發揮著領導和溝通協調作用，指導村黨組織、村民委員會等就鄉村的公共服務事宜進行商討；具體到村級組織的相關事務上，由村黨組織、村民委員會牽頭組織利益相關方，包括農村的各類社會組織及市場利益主體等。整個協商過程中，各協商主體就涉及村民切身利益的事項進行協商，形成以鄉鎮黨委（鄉鎮政府）為領導核心、村黨組織（村民委員會）等為輔協、以廣大村民參與為基礎、利益相關方為補充動力的協商結構。
以浙江省余姚市泗門鎮謝為例，該鎮在行政村試點的協商議事會，吸納了利益相關方的參與，緩解了村級治理體系“外部供給少、內部缺乏基本程序”的問題[5]。協商議事會的程序是上下聯動的體現：一方面，從最初的“議事五步法”到隨后漸漸完善的“陽光村務八步法”，規范村民議事協商程序的同時將涉及村民切身利益的重大問題納入決策范圍，是“自上而下”對村務運行的流程再造；另一方面，由與群眾聯系緊密的基層黨員向村級黨組織表達意見，形成“自下而上”的黨員提案制[6]。經過數年的實踐發展，在鄉鎮黨委的直接指導與村黨委的配合下，該鎮運用協商來解決村務等的能力大大提高，形成由若干黨員代表、村民代表和其他群體代表組成的協商組織網絡，密切了與群眾的緊密度。
2.跨行政村社區協商組織模式。近年，一些地區開始大規模撤除與重組村莊，“大村莊制”模式盛行，村組織的管理幅度與邊界也相應地擴張，涉及到兩個以上行政村、社區等公共產品供給與分配的重要事項，單靠某一村無法展開協商。這時就需要由鄉鎮黨委（鄉鎮政府）為主的“鄉政”牽頭組織轄區內的多個村黨組織、村居委會及利益相關者開展協商，形成跨行政村社區協商組織模式。這種組織模式不是鄉鎮與單個村級組織之間就公共事務而進行的一對一式直接指導下的協商，而是鄉鎮與多個行政村之間一對多式的協商。“鄉政”對多個行政村（社區）等提出的跨村議題進行統籌規范，各行政村的村黨組織是跨村事項開展的核心，發揮著上聯鄉鎮黨委、橫聯村居委會與其他利益相關方、下聯村民群眾的作用，實現橫向上多個行政村之間、縱向上政府與自治主體間的協同，形成“聯合治事、跨村理事、協商辦事”的自治機制。
以成都市溫江區永昌鎮為例，永昌鎮探索了跨村聯合議事會這樣一種新型協商議政的平臺，這個自治平臺解決了很多影響“鄉村振興”中較為棘手的事情。在永盛鎮的牽頭下，5個村（社區）在村黨組織、村委會等的領導下選出議事會代表（議事會代表不僅有村民，更包括一些行業性組織等的成員）一起召開會議，一些盈利性組織進行集資，最后成功獲得資金支持開展公共服務[7]。跨村聯合議事會是村民自治的一種新載體，“把單個村（社區）無法獨立解決的問題通過決策聯議、資金聯用、項目聯建、效果聯監的方式予以解決?！盵8] 實現了村民的聯動式參與，發揮了互惠性網絡的重要作用。借由跨區聯合議事，單個村（社區）無法獨立解決的問題通過“聯”和“議”得到了巧妙的化解，提高了鄉村社區的公共服務共建能力和共享水平，將“共商共建共管共享”理念拓深到鄉村領域。
隨著社會結構形態的巨變，主體多元、協作互動日益成為現階段社會結構形態的應有之義。在這種價值理念的引領下，基層組織治理的地理空間不再局限于原有的行政轄區邊界內，而是根據治理需求不斷進行調整，形成區域化的治理空間。因此，突破行政區域的藩籬界限而形成跨區域的互動協調，日益成為鄉村社區協商的主要模式之一[9]。
3.自然村與村民小組協商組織模式。隨著村民自治的深入發展，以行政村為單位實施的鄉村治理漸漸陷入困境，表現在一些地區“合村并組”后行政村管轄多個自然村，服務半徑較大，致使行政村與村民間存在些許的組織斷層，阻礙了村民自治的縱深推進。并且壓力型體制下村委會行政運行痕跡較強，村級組織自治能力較弱，有成為“第六微型政府”的趨勢。這就需要將村民自治重心下移，在不改變鄉鎮對行政村指導架構下實現以自然村、村民小組為主的協商（這里所指的行政村與自然村的關系是一般意義上一個行政村下含多個自然村的情況，不包括極個別的一個自然村劃分為一個以上行政村的情況），也就是自然村與村民小組協商組織模式。
這種組織模式構成了“鄉鎮黨委（鄉鎮政府）→行政村黨組織（村民委員會）→多個自然村、村民小組的黨組織→村民”的多層級式鏈條，鄉鎮黨委（政府）指導行政村黨組織就與居民切身利益相關的事項進行協商，自然村、村民小組黨組織在接受行政村黨組織指導的同時聯系居民，征集意見。這種多層級式鏈條下，協商主體權力邊界結構是種間接指導關系，鄉鎮黨委（鄉鎮政府）仍然發揮著統領全局的作用，行政村的黨組織、村委會對其轄區內的事項也依然要履行公共服務職能。但與前兩種組織模式有所不同的是，自治的層級透過行政村下延到自然村、村民小組，因此，就“鄉政”與自然村、村民小組而言，形成間接指導關系，而行政村由于直接與自然村、村民小組對接，仍是直接指導關系。這種組織模式使自治層級突破村委會得以進行多層次拓延，實現了在原有組織構架下的優化。因此，有學者將這種在行政村以下的自治稱為“村民自治的3.0版”[10]。
以廣西貴港為例，該地區在自然屯（自然村）、村民小組探索推行“一組兩會”協商自治制度，其基本架構是以自然屯、村民小組為基本單元，相關公共服務事項由黨小組提議，經戶主會議決議、理事會執行[11]。這一制度創新使村民自治實踐不斷下沉，在自然村和村民小組層面更具活力，而不是將民主權利在自然村和村民小組進行遏制。黨的工作覆蓋面由鄉鎮到行政村再到自然村、村民小組，協商層次上更具滲透性，實現了組織結構層面的無縫隙式服務，緩解了一些自然村長久以來被忽視而變成“真空地帶”的尷尬，成為“鄉村振興戰略”下加強農村基層黨組織建設的必要舉措。
三種模式特色各異，但基本旨義一致，整合了鄉村的治理資源，通過良好的制度設計堅持了“協商于決策之前和決策之中”的原則，充分拓展了鄉村社區協商民主領域和空間，統籌了黨委、政府、自治組織、利益相關方、群眾，構建了多元共治共建共享的開放性基層協商體系。
（二）鄉村社區協商組織模式的進一步闡釋
以上三種組織模式不斷改善鄉鎮黨委、村黨支部與村委會之間的大三角關系，形成較為完整的層級結構。這種整體性既能自上而下地將鄉鎮的公共資源下移至行政村再至自然村，又能自下而上地將最基層的利益聚合，彌補了原先行政化治理下中間層的缺失，使得鄉村協商網絡變得較為均衡，擴展了自治的生長空間，提升了鄉村治理的效度。
1.多元協商主體的協同發力。在鄉村社區協商框架下，基層黨組織領導各種社會力量，對協商民主發展持包容態度；鄉鎮政府強化其服務導向，轉變發展理念，以合作的姿態與社會力量進行協商；自治組織與一些利益相關方正確處理與上級權力機構間的關系；村民實行有效的政治參與[12]。由此搭建了符合不同利益需求的服務平臺，各多元主體間實現合作共治，及時協調利益，贏取了更多鄉村社區協商發展的動力要素。具體來看：
（1）“現代民主完全是建立在政黨之上的；民主原則應用的越徹底，政黨就越重要”。因此，政黨對于基層民主協商有著重要的作用[13]。堅持黨的領導，將其貫穿于鄉村社區協商的各個環節，確保協商正確的發展方向。正如“大海航行靠舵手”“舵手的方向決定了航行的方向”，在鄉村社區協商中，黨組織的核心領導作用是鄉村社區協商工作開展的“舵手”，引導村黨組織、村居委會及利益相關方沿著集體共識的方向航行，引領群眾與各方力量廣泛參與協商實踐。
（2）對于鄉鎮政府而言，鄉鎮政府更多的是要配合鄉鎮黨委的領導作用，并且改變過去管理服務中垂直式的單向領導，變為上下之間的多方互動溝通，使得鄉村協商民主回歸低位，形成鄉鎮政府與村民之間的沖突協調機制。村民各種合理的利益訴求可以傳遞給鄉鎮政府，被理解與尊重，同樣地，鄉鎮政府的一些考慮也可以被村民所理解與尊重。
（3）“鄉政村治”格局的確立使得鄉村社會出現了一個“結構洞”，村級自治組織是政府與社會間的一個組織，這一特殊立場對村級組織合理開展協商提出了極大的挑戰。因此，村級組織要在鄉鎮黨委正確方向的領導下，在合法的范圍內自我組織和管理區域內的公共事務。
（4）鄉村社區協商不僅需要“舵手”，也需要廣大村民的“劃槳”。就村民參與而言，“民主的單位越小，公民參與的可能性越大，公民把政府決策權力移交給代表的必要性就越小”[14]。這是民主協商的內在本質性規定，也是村民作為主體固有權力的重要實現形式。據此，在鄉村社區內，村民對社區公共事務的直接參與有其必要性。
鄉村社區協商民主的核心在于各主體間的關系，因此要厘清黨政機關及其派出結構等權力主體這一“上位”，與自治組織等“中位”間的職能邊界，確保協商主體邊界是清晰的，不以擴張權力和侵蝕自治權為行為準則，實現政黨治理與自治制度的有效銜接和良性互動，這樣才能確保多元主體間的協同發力。這也正是落實“鄉村振興戰略”所內隱的重要遵循。
2.三級協商機制的載體托舉。十八大上提出要完善協商民主制度和工作機制，十八屆三中全會上確立治理體系和治理能力現代化，這是鄉村社區協商治理中的行動自覺。在管理型政府向服務型政府轉變中，一個關鍵的表現因子就是提高公共服務的能力水平。不管是制定出符合公共利益的政策，還是通過落實實事保障群眾生活權利，亦或是通過某些制度讓群眾參與其中，這些都需要一個有效的協商機制加以調解。在協商機制上，上到鄉鎮黨委（政府）層面，中到村級組織的黨支部、村居委會、村（居）民小組，下到村民形成三級互動協商機制，包含了村民議事制、民主聽證會、民主懇談會等具體的實踐機制，推動了鄉村社區公共事務中黨政領導下的多方協商共治。協商機制不僅是鄉村治理現代化的內在需要，更是治理體系現代化的有效載體。協商機制一方面搭建了多種社會資源匯聚的平臺，讓多元協商主體的合理價值訴求及其實踐能得到落實，另一方面，以參與主體平等的對話機制、征得共識的認可機制等讓更多的協商內容向縱深拓展，為鄉村治理提供了載體托舉。
協商民主在理論層面上契合了現代國家治理的制度化要求。協商的民主制度和工作機制，即程序性的制度建設在協商工作開展中是不可或缺的，因此各地實踐開展中都十分注重協商制度的構建。通過一系列協商機制，縱向拓展了鄉村社區協商的范圍，橫向擴展了其對話機制，用制度化的方式提升了村民解決矛盾的能力。不注重程序和方法易使得鄉村社區協商民主流于空談，使得利益共同體無法處在一個公平的程序環境中而確保協商民主的發展。上述三種模式在實際推廣中的具體案例，也都從實踐層面表明協商程序的重要作用?？梢哉f規范的協商程序、健全的協商機制和穩定的協商架構等的定型確保了協商的常態化。通過協商機制而形成的民意被或多或少地納入了決策，同時，民意表達與聚合并不是公民向公共機構輸入決策信息的單向度的過程，而是公共機構與公民就決策意見進行雙向交流的過程，使村民養成了理性協商的習慣，達成利益共享。
三、小結
鄉村社區協商民主成為我國城鄉社區發展的“生力軍”，為激活鄉村社區治理開辟了新路徑，這是完善鄉村治理體系的應有之義。通過協商，鄉村社會治理主體由過去的鄉鎮政府與村委會“合流”而轉向部分功能性分離，行政管理體制由鄉鎮權力機構領導的單一管理模式向鄉黨委領導、村級權力主體負責、相關利益方協同、鄉民參與的新型管理體制轉變，逐漸打破了行政權力對于鄉村社區公共事務的壟斷，鄉村被賦予的社會資源日益充彌。多元主體合力共治形成共建共享的鄉村社會治理格局，各治理主體共擔責任、共享成果，力求實現利益最大化，在互動的結構關系中將共享理念落實到鄉村社區。這種管理模式搭建了符合不同利益需求的服務平臺，各多元主體間共建、共創、共治、共享，實現合作共贏，循著“治理有效”的要求為“鄉村振興戰略”贏取了更多內驅動力。
以上三種組織模式較為全面地總結了鄉村社區協商中的實踐類型，以此推廣，加強鄉村社區協商民主建設，始終堅持和完善黨組織領導、自治組織負責、多方利益群體參與的治理格局。要在鄉鎮黨委政府等的充分重視與引領下有序開展，不管是協商議題的提出還是整個協商過程的程序等環節，鄉鎮黨委始終要掌握主動權，尊重人民主體地位，保障人民權益，以此培育公共精神，夯實鄉村社區這一共同體中的社會信任基礎，真正實現村民對于美好生活的向往。為協商有序開展提供支持，便于協商共識轉化為決策成果，彰顯協商功效。
（作者簡介：張云婷，1993—，女，山西晉城人，碩士研究生，研究方向：當代中國社會治理研究。）
中國鄉村發現網轉自：新疆農墾經濟雜志（微信公眾號）2018-06-08
(掃一掃，更多精彩內容！)
