一、稅費(fèi)改革后的農(nóng)村和農(nóng)場社區(qū)公共服務(wù)籌資制度
鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)供給，是滿足鄉(xiāng)村人口基本生活需求和維持基層社會穩(wěn)定的必要條件。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)容日益豐富，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也逐漸提高。特別是社區(qū)公共服務(wù)籌資制度，亦隨著社會經(jīng)濟(jì)組織方式的變革和國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型而變化。2003年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，標(biāo)志著鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)籌資制度的又一次轉(zhuǎn)變：從政府直接向農(nóng)民籌集資金，轉(zhuǎn)變?yōu)檎蛉鐣I集資金，然后經(jīng)由行政系統(tǒng)自上而下地分配到鄉(xiāng)村社區(qū)。幾乎與稅費(fèi)改革同步，中央政府自2003年始，密集投資于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的發(fā)展。
我們課題組在2014-2017年間的調(diào)查中注意到，政府分配到行政村的資源主要有兩類：第一，村委會辦公經(jīng)費(fèi)和干部工資。一方面，村級組織具有國家政權(quán)向基層社會延伸的功能；另一方面，它也是社區(qū)管理者和公共服務(wù)供給的組織者。第二，用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)戶生活條件的專項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施投資。這其中，安全飲水設(shè)施、環(huán)境整治和道路改造等村莊基礎(chǔ)設(shè)施投資，都與保障社區(qū)成員的生存與發(fā)展的基本需求直接相關(guān)。政府主管部門對項(xiàng)目資金的分配帶有一定程度的彈性，故而村委會干部的公關(guān)能力，對于村莊獲得項(xiàng)目的早晚和資源的多寡至關(guān)重要。如果村莊管理經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)缺口，村委會往往用集體資產(chǎn)收入予以彌補(bǔ)。倘若在國家專項(xiàng)投資之余，村莊還有公共設(shè)施投資需求，村委會通常便啟動“一事一議”決策程序，根據(jù)村民代表大會通過的決議向住戶籌集資金。
在此間的公共資源分配中，農(nóng)場社區(qū)常常被遺漏或是得不到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊同等的財(cái)政支持力度。國有農(nóng)場作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，很難像城市企業(yè)那樣，在地理空間和社會聯(lián)系上與員工的生活社區(qū)相分離。雖然，農(nóng)場與農(nóng)村社區(qū)同為國家的鄉(xiāng)村治理單元，由于它還留存企業(yè)身份，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊的行政隸屬關(guān)系也不同，難以對接政府系列特別是屬地政府的行政管理體系，以至在政府行政系統(tǒng)分配公共資源的流程中處于邊緣地位。與此相關(guān)，農(nóng)場的社會管理和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)缺口遠(yuǎn)大于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。其管理機(jī)構(gòu)為了彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，一是向農(nóng)墾行政主管部門和屬地政府爭取同等政策待遇和項(xiàng)目投資；二是向經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)工收取地租；三是創(chuàng)造非農(nóng)資產(chǎn)收入來源；四是舉債；五是降低公共服務(wù)供給水平。
二、籌資困難導(dǎo)致部分農(nóng)場社區(qū)的基本公共服務(wù)供給不足
為了觀察鄉(xiāng)村社區(qū)可支配財(cái)力與其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平的關(guān)系，我們對財(cái)力強(qiáng)弱不同的農(nóng)場和村莊加以分組，著重對不同組別的農(nóng)工家庭和農(nóng)戶的自來水普及率，做兩兩對照分析。所需數(shù)據(jù)來自本課題組的農(nóng)場管理層問卷和農(nóng)工家庭問卷，以及2016年農(nóng)業(yè)部全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的村級報(bào)表。在可支配財(cái)力較強(qiáng)的農(nóng)場組，受訪農(nóng)工家庭當(dāng)中的自來水普及率達(dá)92.5%；在可支配財(cái)力較弱的農(nóng)場組，這個(gè)比率約為52.8%。對描述統(tǒng)計(jì)的非參數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果表明，兩個(gè)農(nóng)場組在自來水普及率上存在顯著差異。與此相對照，在財(cái)務(wù)盈余村一組，農(nóng)戶的自來水普及率為79.5%；在財(cái)務(wù)赤字村一組，這個(gè)比率為71.7%。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，兩個(gè)村莊組別的自來水普及率在統(tǒng)計(jì)上無顯著差異。
在我們的分析中，飲水安全被視為人類基本生存和發(fā)展條件的代表性變量。上述統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果意味著，如果要保障所有居民都能獲得基本的生存和發(fā)展條件，那就必須使得創(chuàng)造這些條件的基本公共服務(wù)供給，不再取決于社區(qū)財(cái)力。進(jìn)一步講，若要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，還需國家對社區(qū)提供底線財(cái)政保障。
為了測定這一“底線”，可以從聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中篩選基本公共服務(wù)內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的國情設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這方面的范例，是水利部和衛(wèi)生部著眼于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，分別制定國家《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》和《農(nóng)村實(shí)施〈生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)〉準(zhǔn)則》，并據(jù)此組織落實(shí)農(nóng)村安全飲水工程規(guī)劃。原則上，設(shè)置鄉(xiāng)村社區(qū)底線財(cái)政保障標(biāo)準(zhǔn)也需因地制宜，與既定的基本公共服務(wù)事項(xiàng)及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金設(shè)計(jì)，即體現(xiàn)了這樣的原則。中央財(cái)政按全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)下?lián)芙?jīng)費(fèi)；地方政府根據(jù)本地財(cái)力自主決策，是否提高標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整幅度的大小，并為此籌集相應(yīng)的匹配資金。參照這一案例，特定社區(qū)若要提供非基本的公共設(shè)施和服務(wù)，理應(yīng)取決于社區(qū)成員的支付意愿而非“長官意志”。
三、排除農(nóng)場社區(qū)公共服務(wù)籌資中的行政性制度障礙
農(nóng)場社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源分配中的邊緣化，來自行政性的制度障礙。排除這些障礙的關(guān)鍵，在于分離國有土地的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，確立家庭農(nóng)場經(jīng)營體制，實(shí)事求是地改換農(nóng)場的單位身份并調(diào)整其行政隸屬關(guān)系。
除了負(fù)有屯墾戍邊、穩(wěn)定社會和維護(hù)國家統(tǒng)一使命的農(nóng)場，例如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其他那些采取“大農(nóng)場套小農(nóng)場”方式而實(shí)質(zhì)上以家庭經(jīng)營為支撐的國有農(nóng)場，在社會經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)供給方面，早已與農(nóng)村社區(qū)趨同。所不同的，主要是農(nóng)場的土地為國有，農(nóng)村的土地為集體所有。然而在統(tǒng)一的土地租賃市場上，即土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，不同所有權(quán)的土地只是被作為生產(chǎn)要素而同等對待。既如此，在農(nóng)場的“政企分開”或“社企分開”改革中，又有什么必要繼續(xù)為經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)工保留一套凌駕其上的生產(chǎn)經(jīng)營班子呢？回顧農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中人民公社的“政社分離”過程便可知，國有農(nóng)場原有的管理機(jī)構(gòu)完全可以不再作為企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，而是轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織，同時(shí)作為國家土地所有權(quán)的代表，行使對土地資源的管理。家庭農(nóng)場所需的生產(chǎn)性服務(wù)，由國有農(nóng)場已有的專業(yè)服務(wù)隊(duì)、合作社及其他市場組織提供。
以往一些省屬農(nóng)場并非沒有實(shí)施過類似的行政改革，但在政府分配公共資源的過程中，多數(shù)歷經(jīng)行政改革的農(nóng)場依然未能改變其邊緣地位。原因首先在于，省級政府與民政部協(xié)調(diào)不到位，一些農(nóng)場即使得到屬地政府授予的相當(dāng)于縣政府或鎮(zhèn)政府的行政許可和行政執(zhí)法權(quán)，也未獲得民政部門下達(dá)的行政代碼。這一點(diǎn)之所以重要，是因?yàn)橹醒牒褪〖壵聯(lián)芙?jīng)費(fèi)及下達(dá)投資項(xiàng)目，是通過行政單位的代碼來管理的。沒有行政代碼的單位，意味著尚未與國家行政管理體系相對接。那么，在政府行政系統(tǒng)自上而下地分配公共資源時(shí)，就難免被遺漏；在上級政府對下級的資源使用效果加以層層考核時(shí)，也難免被忽視。這些因素，無疑會進(jìn)一步弱化農(nóng)場的談判地位。
其次，最初的農(nóng)場多為縣（團(tuán)）級建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍為科級。目前的農(nóng)場領(lǐng)導(dǎo)名義上不再保留行政級別，但在農(nóng)場歸屬地方政府管轄的情況下，屬地政府與農(nóng)場之間常有干部交流。無論是交流的哪一方，都不希望農(nóng)場的行政級別“降格”。可以說，這也是農(nóng)場行政改革不徹底的原因之一。
再其次，由于農(nóng)場具有國企身份，職工便隨之擁有參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的資格。鑒于企業(yè)職工養(yǎng)老金的給付標(biāo)準(zhǔn)高出農(nóng)民養(yǎng)老金許多，盡管農(nóng)場及其職工已經(jīng)遭遇繳費(fèi)困難，仍愿保留現(xiàn)有的參保資格。
最后，農(nóng)場職工尤其是退休老職工，以及他們的家庭成員，對農(nóng)場和農(nóng)墾系統(tǒng)的光榮歷史傳統(tǒng)具有高度的認(rèn)同感，因而不希望農(nóng)場變農(nóng)村。加之農(nóng)民的社會地位至今低于其他職業(yè)群體，農(nóng)場職工也不愿在職業(yè)身份上向農(nóng)民靠近。
可是，若不轉(zhuǎn)換農(nóng)場的單位身份，農(nóng)場社區(qū)及人口就很難順理成章地融入當(dāng)前的屬地社會經(jīng)濟(jì)治理系統(tǒng)，也就總得面臨公共資源分配渠道不暢的難題。其結(jié)果，必然是繼續(xù)妨礙鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。以上所述有礙農(nóng)場行政改革到位的因素，多屬技術(shù)性難點(diǎn)。有些可以通過中央職能部門與省級政府的協(xié)調(diào)予以排除，有些將會隨著時(shí)間的推移而自行消解。眼下的關(guān)鍵在于，由國家最高決策層促使中央相關(guān)部委與省級政府會商，就深化農(nóng)場行政改革達(dá)成共識并制定實(shí)施方案。在改革到位之前的過渡時(shí)期，還需中央職能部門在下達(dá)惠農(nóng)文件時(shí)特別提示，政策對象包括國有農(nóng)場。否則在中共十九大之后新增的民生項(xiàng)目投資中，農(nóng)場很可能又一次被忽略。
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