一年前的那場網絡拍賣，瀏陽大瑤鎮金色搖籃幼兒園園長劉潤香記憶猶新。
標的是瀏陽市大瑤鎮南陽村一塊3.18畝的建設用地，她在電腦上驗證身份、提出報價，然后交付定金、等待公示。
一項歷史紀錄，在這平淡的過程中誕生了。這是湖南首宗直接入市的集體經營性建設用地。截至2017年底，瀏陽一年內共有10宗集體經營性建設用地入市，總價款5893萬元。
定原則
入市收益村集體和農民拿大頭
26年前，幾十公里外的瀏陽市圭齋路上，也誕生過一項相似的湖南紀錄。50多畝國有建設用地向社會公開拍賣，史稱“三湘第一鑼”。一年后，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》發布，允許“土地使用權有償有限期出讓”。自此，國有建設用地出讓制蔓延全國，日后催生了著名的“土地財政”。
“土地財政”推動了中國城市化和工業化，但也推高了房價、惡化了國民收入分配、引發了征地拆遷矛盾。此時，人們想起還有一類土地——集體經營性建設用地。
這類地，主要是鄉鎮企業用地。2013年國土資源部摸底顯示，全國范圍內約4200萬畝，約占全國集體建設用地的13.3%。
在這類地上搞開發不會占用農田，還能增加土地供應，抑制地價上漲。地的所有權屬于農民集體組織，入市所得收益自然歸農民，也增加了鄉村財富。
近些年“允許集體經營性建設用地入市”的呼聲越來越高。但相關改革探索卻一波三折，直到2015年，才以土地制度改革試點的形式開啟新篇章。
瀏陽是試點地區之一。2016年9月啟動試點，2017年初首宗土地公開競拍。3.18畝土地成交價90萬元，扣除成本，凈收益62萬元。政府按成交價款的20%，收取土地增值收益調解金18萬元。剩余44萬元，歸南陽村集體和相關農戶。
政府憑什么從中抽成呢？華中科技大學鄉村治理研究中心研究員夏柱智解釋，“周邊有完善的基礎設施，這塊地才值錢?；A設施由政府耗資投建，它分享部分土地增值收益，合情合理?！?/p>
夏柱智梳理過各個試點區的政府分成比例，根據地段和土地用途各不相同。最高的達到48%，如浙江德清鄉鎮規劃區內的商服用地；最少的是零，如上海松江區的工業用地。
破難題
“調整入市”偷師“增減掛鉤”
伍建平是瀏陽星辰商業有限責任公司總經理。2015年，他醞釀投建一個家居產業園。
家居企業納稅少，進不了當地的高新技術開發區。恰逢改革試點期間，伍建平把目光投向集體經營性建設用地。
他需要三四百畝的連片土地。但可供出讓的集體經營性建設用地最多不過幾十畝，且分布零散，很難滿足大項目的需求，這是各試點區普遍存在的難題。
那么，能不能把這些零碎地塊“集中”起來？
主導改革試點的瀏陽國土部門提出了“調整入市”的想法。大意是先將多塊零散的集體經營性建設用地復墾為耕地或林地。然后，在某個合適的地段，把相應數量的農用地開發為建設用地。增多少就減多少，耕地和建設用地總量都沒有改變。
這個辦法，倒也能找到政策依據。它與國務院在2008年出臺的“增減掛鉤”制度，內涵一致。
“增減掛鉤”，允許“減”宅基地（恢復為耕地或林地），然后異地“增”相應面積建設用地。既然如此，瀏陽的新辦法能否把宅基地也納入進來？在瀏陽農村，也有大量閑置的宅基地。
在參考了其他地區經驗、征求了上級部門意見后，瀏陽國土部門覺得可行。
“這套辦法本質上是建設開發權的轉讓。既然上市企業的股權可以權證化——股票，建設開發權也可以。”瀏陽市國土局不動產交易中心主任李剛說，“依據這個思路，我們設計了‘建設權證’和相應交易機制?！?/p>
新收獲
土地入股一年收益漲十多倍
王自力是瀏陽市永安鎮督正村人。早年間，他在家門口的宅基地上建了個小家居廠。
永安家居產業發達，像王自力一樣房前屋后建廠的不在少數。因為達不到安全環保要求，小廠主們常年和執法隊打游擊。如今，他們有了新的選擇：遷廠。騰出來的土地變成了“建設權證”。
王自力的小廠占地2.9畝。他已經拆掉了廠房，準備植樹造林。完工通過驗收后，他能獲得2.9畝的林地類“建設權證”。
瀏陽的一家政府平臺公司統一收購“建設權證”，林地類每畝1.6萬元。王自力的2.9畝能賣4.6萬元，扣除拆廠造林的施工成本，凈賺2.8萬元。如果他是把廠區復墾為水田，賺頭更大。一畝水田類“建設權證”能賣近10萬元。
政府平臺公司收購“建設權證”后，再統一對外拍賣。眼下，伍建平是這個市場上的最大買家。他已經吃進了140畝林地類“建設權證”，還準備再入手214畝。
拿到354畝林地類“建設權證”后，伍建平可以在瀏陽全市農村范圍內找354畝林地，開發建設家居產業園。如果他拿的是旱地類“建設權證”，則可以找旱地進行開發。但開發有兩個前提：符合相關部門政策要求；土地所有者同意。
伍建平看中了永安鎮西湖潭村的一大片荒山林地。這里交通便利，西湖潭村民也很有興趣合作。
村集體和星辰商業有限公司達成協議，以354畝土地入股產業園項目，占股10%?！拔覀兯懔速~，每畝地每年能分紅約8000塊錢。354畝，一年就是283萬?！蔽骱洞宕逦瘯敝魅瓮鹾蛣僬f，“第一年分紅的60%已經打到村集體賬上了?！?/p>
此前，這些地大多租給別人搞園林種植。按當下行情，一畝租金也不過五六百塊。按伍建平的提議，相當于地租一下子翻了十多倍。
分析
農地入市關鍵限制不解除無法與國有土地出讓抗衡
像永安家居產業園項目一樣的“調整入市”案例，在其他土地制度改革試點區也不少見。2017年8月國土資源部下發的通報顯示，當時全國已有540宗集體經營性建設用地入市，近三成屬于調整入市。
540宗地，總價款81億元。其中佛山南海區所做的貢獻最大。但從數據來看，集體經營性建設用地仍無法挑戰國有建設用地的市場地位。僅佛山南海區，2016年國有建設用地出讓總價款就達到238億元。
瀏陽的情況也支持這個判斷。截至2017年底，10宗集體經營性建設用地入市總價5893萬元，相當于2016年瀏陽國有建設用地出讓金的1.7%。
不過，集體經營性建設用地入市還是新事物。隨著一些障礙的清除，入市土地數量會不斷增加。到那時，它是否會和國有建設用地形成競爭，沖擊地方政府賴以為生的“土地財政”？
“看似有競爭，實則不然。因為政府出讓工業用地的目的不是賺錢，而是引入企業以創造稅收和就業。有些地方政府還會通過前期稅費減免獎補的方式吸引企業，等于‘零地價’甚至倒貼?！币幻^察人士說，“如果集體經營性建設用地入市能解決企業用地問題，政府反而高興。”
真正讓政府賺大錢的，是出讓用于房地產開發的商業住宅用地。2010年《中國國土資源公報》顯示，這類土地的平均出讓價格是工業用地的六七倍。西南政法大學教授孫鵬發現，在一些房地產發達地區，這類土地的出讓金和政府規費收入，占當地建設性預算的80%。
上述540宗集體經營性建設用地，入市后流向房地產行業的只有30宗，占比不到6%。“和各試點區用于房地產開發的國有建設用地比起來，它更是個微小的數字，遠談不上沖擊‘土地財政’。”上述觀察人士說。
在全國土地制度改革試點啟動前，很多地方都進行過集體經營性建設用地入市的探索。孫鵬發現，它們基本上都達成了默契：不允許入市土地用于房地產項目，有的甚至明令禁止。
“搞改革試點的村集體，自然想突破這個限制，誰都知道開發房地產最賺錢。”上述觀察人士說，“但試點啟動后，突破數量依然很有限。這只能說明，早前的默契很大程度上延續下來了?！?/p>
集體經營性建設用地入市改革的一個指導思想，是和國有建設用地“同權”。從這個角度看，允許前者進入房地產領域并無不當。
“但那樣一來，會對房地產市場造成巨大沖擊。海量‘小產權房’是不是可以轉正了？光這個問題就夠讓主政者頭疼?！鄙鲜鲇^察人士說，“所以，要不要放開這個限制，眼下還是見仁見智?！?/p>
中國鄉村發現網轉自：《瀟湘晨報》2018年1月14日
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