一年前的那場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)拍賣，瀏陽(yáng)大瑤鎮(zhèn)金色搖籃幼兒園園長(zhǎng)劉潤(rùn)香記憶猶新。
標(biāo)的是瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)南陽(yáng)村一塊3.18畝的建設(shè)用地，她在電腦上驗(yàn)證身份、提出報(bào)價(jià)，然后交付定金、等待公示。
一項(xiàng)歷史紀(jì)錄，在這平淡的過程中誕生了。這是湖南首宗直接入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。截至2017年底，瀏陽(yáng)一年內(nèi)共有10宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，總價(jià)款5893萬元。
定原則
入市收益村集體和農(nóng)民拿大頭
26年前，幾十公里外的瀏陽(yáng)市圭齋路上，也誕生過一項(xiàng)相似的湖南紀(jì)錄。50多畝國(guó)有建設(shè)用地向社會(huì)公開拍賣，史稱“三湘第一鑼”。一年后，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》發(fā)布，允許“土地使用權(quán)有償有限期出讓”。自此，國(guó)有建設(shè)用地出讓制蔓延全國(guó)，日后催生了著名的“土地財(cái)政”。
“土地財(cái)政”推動(dòng)了中國(guó)城市化和工業(yè)化，但也推高了房?jī)r(jià)、惡化了國(guó)民收入分配、引發(fā)了征地拆遷矛盾。此時(shí)，人們想起還有一類土地——集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。
這類地，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。2013年國(guó)土資源部摸底顯示，全國(guó)范圍內(nèi)約4200萬畝，約占全國(guó)集體建設(shè)用地的13.3%。
在這類地上搞開發(fā)不會(huì)占用農(nóng)田，還能增加土地供應(yīng)，抑制地價(jià)上漲。地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體組織，入市所得收益自然歸農(nóng)民，也增加了鄉(xiāng)村財(cái)富。
近些年“允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”的呼聲越來越高。但相關(guān)改革探索卻一波三折，直到2015年，才以土地制度改革試點(diǎn)的形式開啟新篇章。
瀏陽(yáng)是試點(diǎn)地區(qū)之一。2016年9月啟動(dòng)試點(diǎn)，2017年初首宗土地公開競(jìng)拍。3.18畝土地成交價(jià)90萬元，扣除成本，凈收益62萬元。政府按成交價(jià)款的20%，收取土地增值收益調(diào)解金18萬元。剩余44萬元，歸南陽(yáng)村集體和相關(guān)農(nóng)戶。
政府憑什么從中抽成呢？華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員夏柱智解釋，“周邊有完善的基礎(chǔ)設(shè)施，這塊地才值錢。基礎(chǔ)設(shè)施由政府耗資投建，它分享部分土地增值收益，合情合理。”
夏柱智梳理過各個(gè)試點(diǎn)區(qū)的政府分成比例，根據(jù)地段和土地用途各不相同。最高的達(dá)到48%，如浙江德清鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的商服用地；最少的是零，如上海松江區(qū)的工業(yè)用地。
破難題
“調(diào)整入市”偷師“增減掛鉤”
伍建平是瀏陽(yáng)星辰商業(yè)有限責(zé)任公司總經(jīng)理。2015年，他醞釀投建一個(gè)家居產(chǎn)業(yè)園。
家居企業(yè)納稅少，進(jìn)不了當(dāng)?shù)氐母咝录夹g(shù)開發(fā)區(qū)。恰逢改革試點(diǎn)期間，伍建平把目光投向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。
他需要三四百畝的連片土地。但可供出讓的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地最多不過幾十畝，且分布零散，很難滿足大項(xiàng)目的需求，這是各試點(diǎn)區(qū)普遍存在的難題。
那么，能不能把這些零碎地塊“集中”起來？
主導(dǎo)改革試點(diǎn)的瀏陽(yáng)國(guó)土部門提出了“調(diào)整入市”的想法。大意是先將多塊零散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地或林地。然后，在某個(gè)合適的地段，把相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)用地開發(fā)為建設(shè)用地。增多少就減多少，耕地和建設(shè)用地總量都沒有改變。
這個(gè)辦法，倒也能找到政策依據(jù)。它與國(guó)務(wù)院在2008年出臺(tái)的“增減掛鉤”制度，內(nèi)涵一致。
“增減掛鉤”，允許“減”宅基地（恢復(fù)為耕地或林地），然后異地“增”相應(yīng)面積建設(shè)用地。既然如此，瀏陽(yáng)的新辦法能否把宅基地也納入進(jìn)來？在瀏陽(yáng)農(nóng)村，也有大量閑置的宅基地。
在參考了其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)、征求了上級(jí)部門意見后，瀏陽(yáng)國(guó)土部門覺得可行。
“這套辦法本質(zhì)上是建設(shè)開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。既然上市企業(yè)的股權(quán)可以權(quán)證化——股票，建設(shè)開發(fā)權(quán)也可以。”瀏陽(yáng)市國(guó)土局不動(dòng)產(chǎn)交易中心主任李剛說，“依據(jù)這個(gè)思路，我們?cè)O(shè)計(jì)了‘建設(shè)權(quán)證’和相應(yīng)交易機(jī)制。”
新收獲
土地入股一年收益漲十多倍
王自力是瀏陽(yáng)市永安鎮(zhèn)督正村人。早年間，他在家門口的宅基地上建了個(gè)小家居廠。
永安家居產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，像王自力一樣房前屋后建廠的不在少數(shù)。因?yàn)檫_(dá)不到安全環(huán)保要求，小廠主們常年和執(zhí)法隊(duì)打游擊。如今，他們有了新的選擇：遷廠。騰出來的土地變成了“建設(shè)權(quán)證”。
王自力的小廠占地2.9畝。他已經(jīng)拆掉了廠房，準(zhǔn)備植樹造林。完工通過驗(yàn)收后，他能獲得2.9畝的林地類“建設(shè)權(quán)證”。
瀏陽(yáng)的一家政府平臺(tái)公司統(tǒng)一收購(gòu)“建設(shè)權(quán)證”，林地類每畝1.6萬元。王自力的2.9畝能賣4.6萬元，扣除拆廠造林的施工成本，凈賺2.8萬元。如果他是把廠區(qū)復(fù)墾為水田，賺頭更大。一畝水田類“建設(shè)權(quán)證”能賣近10萬元。
政府平臺(tái)公司收購(gòu)“建設(shè)權(quán)證”后，再統(tǒng)一對(duì)外拍賣。眼下，伍建平是這個(gè)市場(chǎng)上的最大買家。他已經(jīng)吃進(jìn)了140畝林地類“建設(shè)權(quán)證”，還準(zhǔn)備再入手214畝。
拿到354畝林地類“建設(shè)權(quán)證”后，伍建平可以在瀏陽(yáng)全市農(nóng)村范圍內(nèi)找354畝林地，開發(fā)建設(shè)家居產(chǎn)業(yè)園。如果他拿的是旱地類“建設(shè)權(quán)證”，則可以找旱地進(jìn)行開發(fā)。但開發(fā)有兩個(gè)前提：符合相關(guān)部門政策要求；土地所有者同意。
伍建平看中了永安鎮(zhèn)西湖潭村的一大片荒山林地。這里交通便利，西湖潭村民也很有興趣合作。
村集體和星辰商業(yè)有限公司達(dá)成協(xié)議，以354畝土地入股產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，占股10%。“我們算了賬，每畝地每年能分紅約8000塊錢。354畝，一年就是283萬。”西湖潭村村委會(huì)副主任王和勝說，“第一年分紅的60%已經(jīng)打到村集體賬上了。”
此前，這些地大多租給別人搞園林種植。按當(dāng)下行情，一畝租金也不過五六百塊。按伍建平的提議，相當(dāng)于地租一下子翻了十多倍。
分析
農(nóng)地入市關(guān)鍵限制不解除無法與國(guó)有土地出讓抗衡
像永安家居產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目一樣的“調(diào)整入市”案例，在其他土地制度改革試點(diǎn)區(qū)也不少見。2017年8月國(guó)土資源部下發(fā)的通報(bào)顯示，當(dāng)時(shí)全國(guó)已有540宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，近三成屬于調(diào)整入市。
540宗地，總價(jià)款81億元。其中佛山南海區(qū)所做的貢獻(xiàn)最大。但從數(shù)據(jù)來看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地仍無法挑戰(zhàn)國(guó)有建設(shè)用地的市場(chǎng)地位。僅佛山南海區(qū)，2016年國(guó)有建設(shè)用地出讓總價(jià)款就達(dá)到238億元。
瀏陽(yáng)的情況也支持這個(gè)判斷。截至2017年底，10宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市總價(jià)5893萬元，相當(dāng)于2016年瀏陽(yáng)國(guó)有建設(shè)用地出讓金的1.7%。
不過，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還是新事物。隨著一些障礙的清除，入市土地?cái)?shù)量會(huì)不斷增加。到那時(shí)，它是否會(huì)和國(guó)有建設(shè)用地形成競(jìng)爭(zhēng)，沖擊地方政府賴以為生的“土地財(cái)政”？
“看似有競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)則不然。因?yàn)檎鲎尮I(yè)用地的目的不是賺錢，而是引入企業(yè)以創(chuàng)造稅收和就業(yè)。有些地方政府還會(huì)通過前期稅費(fèi)減免獎(jiǎng)補(bǔ)的方式吸引企業(yè)，等于‘零地價(jià)’甚至倒貼。”一名觀察人士說，“如果集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市能解決企業(yè)用地問題，政府反而高興。”
真正讓政府賺大錢的，是出讓用于房地產(chǎn)開發(fā)的商業(yè)住宅用地。2010年《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，這類土地的平均出讓價(jià)格是工業(yè)用地的六七倍。西南政法大學(xué)教授孫鵬發(fā)現(xiàn)，在一些房地產(chǎn)發(fā)達(dá)地區(qū)，這類土地的出讓金和政府規(guī)費(fèi)收入，占當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)性預(yù)算的80%。
上述540宗集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，入市后流向房地產(chǎn)行業(yè)的只有30宗，占比不到6%。“和各試點(diǎn)區(qū)用于房地產(chǎn)開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地比起來，它更是個(gè)微小的數(shù)字，遠(yuǎn)談不上沖擊‘土地財(cái)政’。”上述觀察人士說。
在全國(guó)土地制度改革試點(diǎn)啟動(dòng)前，很多地方都進(jìn)行過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索。孫鵬發(fā)現(xiàn)，它們基本上都達(dá)成了默契：不允許入市土地用于房地產(chǎn)項(xiàng)目，有的甚至明令禁止。
“搞改革試點(diǎn)的村集體，自然想突破這個(gè)限制，誰(shuí)都知道開發(fā)房地產(chǎn)最賺錢。”上述觀察人士說，“但試點(diǎn)啟動(dòng)后，突破數(shù)量依然很有限。這只能說明，早前的默契很大程度上延續(xù)下來了。”
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的一個(gè)指導(dǎo)思想，是和國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)”。從這個(gè)角度看，允許前者進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域并無不當(dāng)。
“但那樣一來，會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成巨大沖擊。海量‘小產(chǎn)權(quán)房’是不是可以轉(zhuǎn)正了？光這個(gè)問題就夠讓主政者頭疼。”上述觀察人士說，“所以，要不要放開這個(gè)限制，眼下還是見仁見智。”
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《瀟湘晨報(bào)》2018年1月14日
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