干部駐村幫扶是精準(zhǔn)扶貧的六大機(jī)制之一，按照相關(guān)文件要求，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)普遍建立駐村工作隊(duì)（組）制度，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)（組），每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)駐村幫扶長期化、制度化。實(shí)踐中，“駐村工作隊(duì)是由定點(diǎn)幫扶單位派駐的駐村幫扶干部、市（縣）駐村工作隊(duì)員、聯(lián)系貧困村的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部以及所在村的大學(xué)生村官和‘三支一扶’有關(guān)人員組成的，進(jìn)駐派駐的村莊指導(dǎo)、幫助、配合村‘兩委’開展精準(zhǔn)脫貧工作的隊(duì)伍。”駐村干部嵌入貧困村之后引發(fā)了扶貧模式的變化，駐村干部的角色以及嵌入式扶貧模式的特征則成為鄉(xiāng)村扶貧研究的重要內(nèi)容。
一、從代理人到工作隊(duì)：精準(zhǔn)扶貧的權(quán)力下放與責(zé)任上移
村干部介于村民和國家之間，他同時(shí)得到村民的擁護(hù)和國家的支持，兼有“村莊利益經(jīng)紀(jì)人”和“國家權(quán)力代理人”的雙重角色。
（一）村干部的“代理人”色彩
在現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，由村民直接選舉產(chǎn)生的村干部是歷朝歷代國家政權(quán)在基層尋找“代理人”思路的延續(xù)。在封建社會(huì)，朝廷對(duì)縣級(jí)以上和鄉(xiāng)村采取了兩種不同的治理模式。縣級(jí)以上的層次，國家建構(gòu)起科層制組織，實(shí)行官僚治理；鄉(xiāng)村和基層社會(huì)，國家采取“皇權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的“鄉(xiāng)村自治”策略。受國家財(cái)稅資源有限和技術(shù)手段落后的約束，古代縣級(jí)政府權(quán)能有限，中央不得不采取與鄉(xiāng)村精英合作的策略，國家承認(rèn)和支持鄉(xiāng)村精英對(duì)村莊的治理實(shí)權(quán)，以此換取鄉(xiāng)村精英對(duì)皇權(quán)的服從和認(rèn)同。鄉(xiāng)村精英要在鄉(xiāng)村中實(shí)施教化，宣傳和弘揚(yáng)國家的主流意識(shí)形態(tài)，同時(shí)還要對(duì)內(nèi)組織村莊公共物品供給，對(duì)外承擔(dān)收取賦稅、提供徭役兵役等義務(wù)。
僅從形式上看，村民自治時(shí)期的村干部與過去的“村正”、“村佐”的職能相差不大，其主要任務(wù)都是征稅、征兵，貫徹執(zhí)行國家的農(nóng)村政策。這也導(dǎo)致了村干部一直在“國家權(quán)力代理人”和“村莊利益經(jīng)紀(jì)人”之間搖擺不定，村莊的“行政化”與“自治化”兩種傾向爭論不休。但與過去不同的是，村干部是村民“普選”產(chǎn)生的，而過去的村長是由家族、房頭內(nèi)部“推選”產(chǎn)生。經(jīng)過革命運(yùn)動(dòng)和市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，建立在血緣、宗族、禮俗等基礎(chǔ)之上的舊鄉(xiāng)村精英被淘汰出局，代之而起的是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的新鄉(xiāng)村精英，當(dāng)前村干部的主體是具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)關(guān)系等某一方面或某幾個(gè)方面優(yōu)勢的“能人”，他們能帶領(lǐng)村民脫貧致富，能顯著改變村莊面貌，這些也被看成是評(píng)價(jià)能人村官“政績”的核心指標(biāo)。隨著國家權(quán)力向鄉(xiāng)村的滲透和控制，村干部身上的“國家權(quán)力代理人”色彩越來越濃，直接影響了村民自治的效果。
（二）駐村干部的“工作隊(duì)”性質(zhì)
駐村干部是中國共產(chǎn)黨特有的“工作隊(duì)”思路的延續(xù)。據(jù)考證，“工作隊(duì)”的原型意義特指軍隊(duì)，1949年2月8日，毛澤東在給二野和三野的回電中指示“軍隊(duì)不但是一個(gè)戰(zhàn)斗隊(duì)，而且主要地是一個(gè)工作隊(duì)。”由此可以看出，中共的“工作隊(duì)”最早是由軍隊(duì)轉(zhuǎn)化而來，這也形成了工作隊(duì)組織紀(jì)律性強(qiáng)、執(zhí)行效率高、戰(zhàn)斗意志頑強(qiáng)等特點(diǎn)。土地改革時(shí)期，“工作隊(duì)”的來源和性質(zhì)發(fā)生了變化，以華北的“土改工作隊(duì)”為例，工作隊(duì)的隊(duì)員大致有三種來源：一是各級(jí)黨、政、軍、群機(jī)構(gòu)的脫產(chǎn)干部，二是已完成土改村莊的基層干部和積極分子，三是事業(yè)單位、民主團(tuán)體中的知識(shí)分子。土改工作隊(duì)的主要任務(wù)是發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾進(jìn)行土地改革，這是一種具有一定完成時(shí)限的“專項(xiàng)任務(wù)”而不是長期或綜合性的任務(wù)。從此以后，工作隊(duì)身上的“軍事性”色彩逐漸淡化，演變?yōu)橐环N完成專項(xiàng)任務(wù)的“有組織的集體”。改革開放后，工作隊(duì)在保留原型含義的基礎(chǔ)上，開始向組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜合治理等領(lǐng)域擴(kuò)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中共曾經(jīng)向廣大農(nóng)村派駐過社教工作隊(duì)、黨建工作隊(duì)、“三個(gè)代表”工作隊(duì)、先進(jìn)性教育工作隊(duì)、村建工作隊(duì)、依法治村工作隊(duì)、綜合治理工作隊(duì)、減負(fù)工作隊(duì)、扶貧工作隊(duì)、溫飽工程工作隊(duì)、小康工作隊(duì)等等各種各樣的工作隊(duì)。由此，“工作隊(duì)”成為中共農(nóng)村工作的一種有效形式，是當(dāng)代中國農(nóng)村工作的特殊組織及其形式。
扶貧工作隊(duì)始于20世紀(jì)90年代中期，迄今已有20多年的歷史了。從組建形式來看，扶貧工作隊(duì)始于工作隊(duì)組建的“黨、政—政（黨、事、企）”模式，主要針對(duì)農(nóng)村貧困問題，且兼顧農(nóng)村組織建設(shè)工作。這種模式的工作隊(duì)人數(shù)通常在3-4人之間，成員來源非常廣泛。以2005年河北省的扶貧工作隊(duì)為例，隊(duì)員來自省內(nèi)135個(gè)省直機(jī)關(guān)單位、101個(gè)企事業(yè)單位、54所大專院校、30個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。扶貧工作隊(duì)的工作任務(wù)通常是綜合性的，既針對(duì)貧困問題，也針對(duì)基層黨組織建設(shè)問題，以及承擔(dān)政策宣講、村莊治理等其他任務(wù)。從新中國成立以來農(nóng)村工作的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，除了正式、直接的行政領(lǐng)導(dǎo)和政策指導(dǎo)外，離不開特定時(shí)期的具體負(fù)責(zé)某項(xiàng)任務(wù)的工作隊(duì)。工作隊(duì)的出現(xiàn)意味著基層行政體制的權(quán)力效應(yīng)不健全，派遣工作隊(duì)雖然不是農(nóng)村治理體制的正常工作方式，但它對(duì)當(dāng)代中國農(nóng)村的發(fā)展起到了重要的矯正和促進(jìn)作用。駐村干部從人員組成、職能分工、紀(jì)律要求等方面都符合“工作隊(duì)”的特征，被派駐到貧困村從事扶貧、黨建等專項(xiàng)工作的駐村干部被要求與村民們“同吃同住同勞動(dòng)”或者“與村民打成一片”，不僅從行為上支援村莊建設(shè)，而且要從思想上引領(lǐng)村莊發(fā)展和村民致富。從這個(gè)角度講，駐村干部就是新時(shí)代駐村從事精準(zhǔn)扶貧、村莊治理等任務(wù)的“扶貧工作隊(duì)”。
（三）精準(zhǔn)扶貧過程中的權(quán)力下放與責(zé)任上移
扶貧工作隊(duì)一旦組建并派駐到村莊，就形成了“黨組織——派出（工作隊(duì)的）單位——工作隊(duì)隊(duì)長（第一書記）——工作隊(duì)隊(duì)員”的關(guān)系鏈條。派出機(jī)構(gòu)是工作隊(duì)隊(duì)長和隊(duì)員的直接管理主體，兩者之間形成了密切的利益關(guān)聯(lián)和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。這就決定了扶貧工作隊(duì)以點(diǎn)帶面、上下聯(lián)動(dòng)的工作特點(diǎn)。“上”意味著駐村干部要直接對(duì)黨中央和各級(jí)政府的路線方針政策負(fù)責(zé)，“下”說明派出單位要直接領(lǐng)導(dǎo)和全力支持本單位工作人員深入農(nóng)村開展工作，而各個(gè)工作隊(duì)必須直接針對(duì)村莊和村民面對(duì)面地開展扶貧工作，以工作隊(duì)或派出單位自身的努力（“點(diǎn)”）帶動(dòng)更多的人和更多的單位（“面”）共同參與和合作完成精準(zhǔn)扶貧工作。
在駐村干部中有一類特殊的干部群體，即第一書記。根據(jù)中組部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記的通知》精神，第一書記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，緊緊依靠村黨組織，帶領(lǐng)村“兩委”成員開展工作。第一書記的主要職責(zé)是加強(qiáng)基層組織建設(shè)、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平等。也就是說，與過去常規(guī)的工作隊(duì)“干完即撤”、不動(dòng)搖原有村干部治理權(quán)力迥然不同，第一書記是派駐村莊事實(shí)上的一把手，“帶領(lǐng)村‘兩委’成員開展工作”意味著他在一定時(shí)期內(nèi)“接管”了村莊的治理權(quán)力，以第一書記為隊(duì)長的扶貧工作隊(duì)擁有比過去任何工作隊(duì)都要更大的權(quán)力。過去的工作隊(duì)一般只負(fù)責(zé)某個(gè)專項(xiàng)工作，而且要指導(dǎo)、協(xié)助和依靠村干部才能開展工作，扶貧工作隊(duì)除了承擔(dān)扶貧等專項(xiàng)工作還，還要將扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，全方面謀劃和實(shí)施村莊建設(shè)與治理的各項(xiàng)任務(wù)。事實(shí)證明，駐村干部在抓黨建、抓扶貧、抓發(fā)展方面取得了顯著成效，有力地改變了一些貧困村“軟、散、亂、窮”的面貌。
但與駐村干部權(quán)力擴(kuò)張形成對(duì)比的是，駐村干部的責(zé)任并沒有得到明確。事實(shí)上，隨著干部駐村制度的深入實(shí)施，扶貧責(zé)任逐步上移到縣市級(jí)干部乃至更高級(jí)別的干部身上。根據(jù)相關(guān)文件精神，貧困縣的干部考核由主要考核GDP向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。“第一書記參加派出單位年度考核……考核結(jié)果作為評(píng)選先進(jìn)、提拔使用、晉升職級(jí)的重要依據(jù)，對(duì)任職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的在同等條件下優(yōu)先使用。對(duì)工作不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)的給予批評(píng)教育，造成不良后果的及時(shí)調(diào)整和處理。”由此可以看出，作為“嵌入型村干部”，第一書記幫扶工作的考核和激勵(lì)完全是由派出單位負(fù)責(zé)完成的。理論上講，對(duì)第一書記工作業(yè)績最有發(fā)言權(quán)的是村民，他們是直接的受益人，但在現(xiàn)實(shí)中，村民作為第一書記的服務(wù)對(duì)象，對(duì)于幫扶工作和第一書記的考核激勵(lì)，都沒有發(fā)言權(quán)。在派出機(jī)構(gòu)看來，第一書記的幫扶不僅是個(gè)人行為，而且代表了派出單位的榮耀，第一書記通常是帶著項(xiàng)目、資金、物資、人脈、優(yōu)惠政策等外部資源下鄉(xiāng)的，并且得到了派出單位的大力支持。“幫扶村是否脫貧致富，考核的主體責(zé)任是派出單位的黨委。”這種自我考核的做法不符合“自己不能當(dāng)自己的裁判”這一考評(píng)原則，但卻在現(xiàn)實(shí)中司空見慣并為大家所接受。
根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的規(guī)定，扶貧工作的管理體制是“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”，工作機(jī)制是“片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶”，工作責(zé)任制是“實(shí)行黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制”。換言之，貧困地區(qū)的縣級(jí)以上的各級(jí)“黨政一把手”要承擔(dān)最主要、最直接的扶貧責(zé)任，而作為“操盤手”的駐村干部卻無須承擔(dān)主要的扶貧責(zé)任。根據(jù)《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)中西部22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府的扶貧開發(fā)工作成效進(jìn)行每年一次的年度考核，考核內(nèi)容包括減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金使用情況等。對(duì)年度減貧成效顯著的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)，“對(duì)出現(xiàn)本辦法第七條所列問題的，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)省級(jí)黨委、政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，提出限期整改要求；情節(jié)嚴(yán)重、造成不良影響的，實(shí)行責(zé)任追究。考核結(jié)果作為對(duì)省級(jí)黨委、政府主要責(zé)任人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。
二、從外源到內(nèi)源：精準(zhǔn)脫貧的動(dòng)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換
脫貧的動(dòng)力結(jié)構(gòu)可以粗略分為主要依靠外部援助的外源式脫貧和主要依靠貧困村、貧困戶自身努力的內(nèi)源式脫貧。這兩種脫貧方式有時(shí)也成為“輸血式扶貧”和“造血式扶貧”，兩種脫貧方式各有其優(yōu)缺點(diǎn)。
（一）外源式脫貧難以解決“返貧”問題
回顧新中國成立以來的扶貧歷程，我們可以清晰地看到，2013年以前的扶貧工作，始終沒有脫離“外力助推脫貧”的思路，也即尋找反貧困的外源性動(dòng)力。1949-1978年，我國在農(nóng)村實(shí)行的扶貧政策主要是建立“五保戶”制度，保障農(nóng)村特困人口的基本生活。1978-2000年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這是我國第一個(gè)專職化的扶貧機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期，政府出臺(tái)了貧困標(biāo)準(zhǔn)和劃分貧困縣，安排扶貧轉(zhuǎn)向資金，為貧困對(duì)象的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)提供貸款支持，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就是“開發(fā)式扶貧”。2001年6月13日，國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，提出以村作為識(shí)別貧困地區(qū)的單位，重點(diǎn)劃分了15萬個(gè)貧困村，采取整村推進(jìn)式扶貧開發(fā)計(jì)劃。2007年，國家建立起農(nóng)村最低生活保障制度，政府通過“低保”承擔(dān)保障貧困戶基本生活的兜底責(zé)任。這一時(shí)期，政府認(rèn)識(shí)到以“最低生活保障制度”、“五保戶供養(yǎng)制度”、“臨時(shí)救助/捐贈(zèng)制度”為主要內(nèi)容的“輸血式扶貧”僅能為貧困村和貧困人口提供外源性脫貧動(dòng)力，無法解決貧困人口“因病返貧”、“因教返貧”等“返貧”問題，于是提出要“充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾的積極性、創(chuàng)造性，自強(qiáng)不息，不等不靠，苦干實(shí)干，主要依靠自身的力量改變貧窮落后面貌。”尋找和培育脫貧的內(nèi)源性動(dòng)力成為當(dāng)務(wù)之急，產(chǎn)業(yè)脫貧成為新的政策選項(xiàng)。
（二）內(nèi)源式精準(zhǔn)脫貧的新思維
2011年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，做出“我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”的判斷，要求“更加注重增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展能力。”這意味著扶貧工作指導(dǎo)思想發(fā)生了變化，從過去以外源幫扶為主轉(zhuǎn)向在堅(jiān)持外源幫助的同時(shí)注重培育內(nèi)源性脫貧動(dòng)力為主。“堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過自身努力擺脫貧困；把社會(huì)保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會(huì)保障體系。”“充分發(fā)揮貧困地區(qū)、扶貧對(duì)象的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，尊重扶貧對(duì)象的主體地位，提高其自我管理水平和發(fā)展能力，立足自身實(shí)現(xiàn)脫貧致富。”
2013年，習(xí)近平總書記首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的思想，改變了過去大水漫灌的普惠式扶貧思路和扶貧方式，改為精準(zhǔn)滴灌、“真扶貧，扶真貧”，更加重視扶貧政策的精準(zhǔn)度。按照習(xí)近平總書記的指示，精準(zhǔn)扶貧首先要解決好“扶持誰”的問題，要在搞清楚真正的貧困人口、貧困程度、貧困原因的基礎(chǔ)上因戶施策、因人施策。其次要解決好“誰來扶”的問題，中央、省級(jí)政府、市縣政府分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。再次要解決好“怎么扶”的問題，實(shí)施“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批”的“五個(gè)一批”工程。最后要解決好精準(zhǔn)脫貧的動(dòng)力及效果問題。“通過稅收優(yōu)惠、貼息支持、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)及過橋貸款、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)資金、土地、人才、技術(shù)、管理等各種要素向貧困地區(qū)聚集，動(dòng)員全社會(huì)力量形成扶貧脫貧的強(qiáng)大活力。”這些外源性的要素嵌入貧困地區(qū)之后，還要“重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，讓他們的心熱起來、行動(dòng)起來，靠辛勤勞動(dòng)改變貧困落后面貌。”也即實(shí)現(xiàn)扶貧外源性要素嵌入之后的內(nèi)源化，轉(zhuǎn)化為鞏固精準(zhǔn)脫貧效果的長效機(jī)制。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，精準(zhǔn)脫貧“要設(shè)定時(shí)間表，實(shí)現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。要留出緩沖期，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)行摘帽不摘政策。要實(shí)行嚴(yán)格評(píng)估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收。要實(shí)行逐戶銷號(hào)，做到脫貧到人，脫沒脫貧要同群眾一起算賬，要群眾認(rèn)賬。”這就對(duì)駐村干部的選派工作提出了更高的要求，不僅要求駐村干部是“一懂兩愛”的農(nóng)村急需人才，而且要求將駐村干部的能力特長與貧困村的實(shí)際進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，確保“選對(duì)正確的人，配置在最需要的地區(qū)，安排在最能發(fā)揮其作用的崗位”。
三、從配角到主角：駐村干部的角色獲致
國家選派駐村干部，在授予他們特定權(quán)力的同時(shí)，也賦予了駐村干部各種各樣的角色。但政策文本設(shè)計(jì)的駐村干部理想角色和扶貧操作中駐村干部承擔(dān)的實(shí)際角色并不完全一致。或者說，駐村干部實(shí)際承擔(dān)的角色比政策預(yù)設(shè)的角色更加復(fù)雜。
首先，政策設(shè)計(jì)中駐村干部的“理想角色”與政策執(zhí)行中駐村干部的“實(shí)際角色”。海南省駐村工作隊(duì)的職責(zé)主要有：“（一）宣傳……方針政策，幫助進(jìn)駐村落實(shí)好各項(xiàng)扶貧政策和措施。（二）……開展思想教育宣傳，積極做好貧困群眾的思想轉(zhuǎn)化工作……。（三）配合村“兩委”抓好貧困村、貧困戶建檔立卡和精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出工作，……協(xié)調(diào)落實(shí)單位定點(diǎn)幫扶及幫扶責(zé)任人包戶對(duì)接工作。（四）……幫助制定村級(jí)脫貧發(fā)展規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃以及‘因村施策、一戶一策’的脫貧措施……（五）……幫助協(xié)調(diào)解決貧困戶住房、就學(xué)、就醫(yī)等實(shí)際困難……監(jiān)督村“兩委”管好用好各類扶貧資金。（六）在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委領(lǐng)導(dǎo)下抓好村“兩委”班子建設(shè)……抓好扶貧與基層黨建雙推進(jìn)工作。（七）及時(shí)總結(jié)貧困村、組、貧困戶精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的好經(jīng)驗(yàn)、好做法……（八）認(rèn)真抓好幫扶責(zé)任人幫扶工作的管理。（九）配合村“兩委”完成上級(jí)交辦的其他工作任務(wù)。”由此可以看出，在海南省精準(zhǔn)扶貧的政策設(shè)計(jì)文本中，駐村干部主要扮演了監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者兩種角色。
監(jiān)督者，是指通過干部駐村，對(duì)貧困村的扶貧物資分配和使用狀況進(jìn)行監(jiān)督；協(xié)調(diào)者，即通過駐村干部的走訪和駐村，排查貧困的多方面發(fā)生原因，協(xié)調(diào)政府、市場、社會(huì)組織、村委會(huì)等多個(gè)治理主體的行為，“要進(jìn)一步解放思想，開拓思路，深化改革，創(chuàng)新機(jī)制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局，在全國范圍內(nèi)整合配置扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力。”在實(shí)際操作中，駐村干部除了監(jiān)督者與協(xié)調(diào)者這兩個(gè)角色外，還扮演者引導(dǎo)者和協(xié)助者這兩個(gè)更加重要的角色。所謂引導(dǎo)者，即引導(dǎo)貧困村、貧困戶的公共產(chǎn)品需求與企業(yè)、社會(huì)組織的公共產(chǎn)品供給之間進(jìn)行精準(zhǔn)“對(duì)接”。所謂協(xié)助者，即駐村干部利用自己的職權(quán)和人際關(guān)系優(yōu)勢，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及縣政府扶貧辦，共同管理好參與本縣精準(zhǔn)扶貧的多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)。
其次，配角與主角的角色轉(zhuǎn)換。歷史地看，無論是封建社會(huì)的“皇權(quán)不下縣”，還是改革開放后的“村民自治”，“村官”都是鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際掌權(quán)者。不管“村官”采取什么名稱，也不管他是“營利型經(jīng)紀(jì)”還是“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，在國家行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)的博弈中，村官都能夠憑借信息優(yōu)勢和村民的支持而占據(jù)主動(dòng)。
在“第一書記”這種特殊類型的嵌入型村官產(chǎn)生之前，國家下派到農(nóng)村的各種“工作隊(duì)”必須依靠村干部才能有效開展工作。所謂“強(qiáng)龍難壓地頭蛇”，嵌入型村官始終是“外來客”，他們?cè)诖迩f中的威望、對(duì)村情的熟悉程度、權(quán)力合法性來源等方面都比不上村干部。工作隊(duì)只有擺正自己“配角”的位置，得到村干部這個(gè)“主角”的支持，才能有效開展工作。
隨著第一書記嵌入貧困村，嵌入型村官和村干部之間的“配角”、“主角”位置發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。理論上講，當(dāng)?shù)谝粫洝敖庸堋绷伺神v村莊的黨權(quán)和自治權(quán)以后，他就在一定時(shí)期內(nèi)成為村“兩委”新的領(lǐng)導(dǎo)核心，村干部必須服從和服務(wù)于第一書記的領(lǐng)導(dǎo)，不折不扣地完成第一書記布置的各項(xiàng)工作任務(wù)和目標(biāo)。實(shí)踐操作中，第一書記大都是帶著項(xiàng)目、資金、政策、人脈等各類資源“下鄉(xiāng)”的，掌握了資源分配大權(quán)的第一書記也就在實(shí)際上掌握了扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及其他村莊建設(shè)和治理事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，加上有派出單位的鼎力支持和上級(jí)黨委組織人事部門的“撐腰”，第一書記在村莊中威望和話語權(quán)至少不比村干部這些“地頭蛇”們低，如果第一書記辦事公道、能力突出，獲得村民們的認(rèn)可和支持也并非難事。當(dāng)?shù)谝粫浫嬲瓶卮迩f治理實(shí)權(quán)時(shí)，他就取代村干部成為精準(zhǔn)扶貧的“主角”，村干部們淪為“配角”。村干部只有緊跟第一書記的步伐，按照“配角”的分工，全面配合第一書記做好村莊治理各項(xiàng)工作，才能體現(xiàn)自己的價(jià)值，避免被邊緣化，并在第一書記退出村莊之后繼續(xù)占有一席之地，為最后的“復(fù)位”打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
研究發(fā)現(xiàn)，嵌入型村干部對(duì)村民自治、精準(zhǔn)扶貧、基層黨建等有較為顯著的推動(dòng)作用，同時(shí)存在定位難、激勵(lì)機(jī)制模糊、他治與村民自治的邏輯沖突等問題。在村莊空心化的背景下，問題的關(guān)鍵已經(jīng)不是以第一書記為代表的外來精英要不要嵌入村莊治理，而是如何在嵌入型村干部與村民自治之間尋求新的平衡，其中的角色轉(zhuǎn)換、權(quán)力再平衡、責(zé)任分擔(dān)等問題尤其需要妥善加以解決。
四、從懸浮到嵌入：扶貧工作的模式創(chuàng)新
從新中國成立到現(xiàn)在，扶貧工作已經(jīng)開展了60多年的時(shí)間，成就斐然，問題也不少。在每一個(gè)歷史階段，扶貧工作面對(duì)的對(duì)象、工作的重點(diǎn)、可利用的資源，乃至扶貧的主導(dǎo)思維和具體模式，都是不相同的，帶有鮮明的時(shí)代烙印。
（一）扶貧工作的“第三波”
回顧1949年以來新中國的扶貧工作歷史，我們發(fā)現(xiàn)，中國的減貧是一波一波地推進(jìn)的，每一波針對(duì)的貧困群體都不一樣，扶貧政策的著力點(diǎn)也各不相同。
第一波解決的是農(nóng)村貧困人口。從1949-1978年，我國實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)補(bǔ)城”的政策，農(nóng)民陷入普遍貧困狀態(tài)。1978年改革開放后，農(nóng)民獲得了經(jīng)營自主權(quán)，絕大部分農(nóng)民通過務(wù)農(nóng)或務(wù)工收入，依靠自己的力量擺脫了貧困。這一時(shí)期政策的著力點(diǎn)是放權(quán)和調(diào)整分配關(guān)系，允許農(nóng)民自主經(jīng)營，“繳足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的。”
第二波解決的是陷入?yún)^(qū)域性貧困的農(nóng)民。由于我國各地的生產(chǎn)環(huán)境、資源稟賦和就業(yè)機(jī)會(huì)存在顯著差異，一些居住在“老少邊窮”地區(qū)的農(nóng)民陷入?yún)^(qū)域性貧困。這一時(shí)期扶貧政策的著力點(diǎn)是開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)的交通、教育和生活條件，同時(shí)實(shí)行特殊的優(yōu)惠政策。
第三波需要解決的是前兩波脫貧后剩下的具有很強(qiáng)個(gè)體特征的貧困人口。這部分人缺乏政策照顧、自身發(fā)展能力差、狀態(tài)極不穩(wěn)定，容易“返貧”，是扶貧工作中難啃的“硬骨頭”。這一時(shí)期政策的著力點(diǎn)是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，由于是舉全黨全國全社會(huì)之力共同參與扶貧，我們可用于扶貧的資金、資源投入總量上是足夠的，難的是如何將充足的扶貧資源真正應(yīng)用到急需幫扶的真正的貧困戶身上，以及如何避免扶貧中的形式主義。“扶真貧、真扶貧”不是一句空話，而是駐村干部必須完成的工作任務(wù)。貧困摘帽以后，還要考慮如何防止“返貧”的問題。正因?yàn)榈谌ǚ鲐殞?duì)象的特殊性以及減貧的長期性、艱巨性，我們不能采取與過去一樣的扶貧做法，而必須創(chuàng)新工作方式和扶貧思維，建立健全嵌入式扶貧的新模式。
（二）嵌入式扶貧的特征
嵌入式扶貧的嵌入主要指兩方面的嵌入：一是外部資源通過市場和社會(huì)機(jī)制嵌入貧困村，并內(nèi)源化為貧困村、貧困戶精準(zhǔn)脫貧的新動(dòng)力。隨著產(chǎn)業(yè)資本“下鄉(xiāng)”和社會(huì)志愿力量的介入，貧困村公共物品的外部供給主體從上級(jí)政府撥款的單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)政府、市場主體和社會(huì)公眾的多主體聯(lián)合供給。因此，我們應(yīng)該積極探索貧困村公共產(chǎn)品供給的市場化、社會(huì)化。充分發(fā)揮市場在貧困村公共產(chǎn)品供給中的積極作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類企業(yè)與貧困村開展“村企共建”活動(dòng)，通過產(chǎn)業(yè)帶村、項(xiàng)目興村、招工幫村、資金扶村等形式，帶強(qiáng)一批產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)一批項(xiàng)目，帶活一批市場，帶建一批基礎(chǔ)設(shè)施。充分調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)資源參與扶貧，鼓勵(lì)、動(dòng)員黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)各界愛心人士捐款捐物資助貧困地區(qū)發(fā)展社會(huì)事業(yè)，激發(fā)社會(huì)慈善力量在貧困村公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮更大更積極的作用。
二是駐村干部通過政治機(jī)制嵌入貧困村，并“喧賓奪主”，掌控了反貧困工作的主導(dǎo)權(quán)。過去的扶貧開發(fā)政策，主要是通過貧困村原有的村干部來實(shí)施的，貧困人口的認(rèn)定和識(shí)別、扶貧物資的發(fā)放、脫貧效果的評(píng)估，都要村干部親歷親為。由于缺乏有效的監(jiān)督，村干部就有可能利用職務(wù)便利為自己及親朋好友謀取不正當(dāng)利益，克扣貪占扶貧物資和款項(xiàng)。這種政府依靠村干部扶貧，無法一竿子插到底的做法可以稱之為“懸浮式扶貧”。隨著扶貧工作的主導(dǎo)權(quán)從村干部轉(zhuǎn)移到駐村干部手中，扶貧模式也從懸浮式向嵌入式轉(zhuǎn)變。在精準(zhǔn)扶貧的制度框架下，駐村干部的全程參與甚至是主導(dǎo)扶貧工作，村干部只有積極配合駐村干部的工作，才可能在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中發(fā)揮影響力。當(dāng)然，駐村干部是通過上級(jí)的統(tǒng)一安排“嵌入”到貧困村的，他們駐村的時(shí)間通常在1年左右，期滿就得流動(dòng)到其他貧困村，或者回到原單位，調(diào)換其他同事繼續(xù)駐村扶貧。這種短期駐村、期滿即走的扶貧模式，筆者稱之為“嵌入式”扶貧新模式。它有以下三個(gè)特點(diǎn)：
第一，“臨時(shí)性扶貧”。從整體上看，聯(lián)手幫扶單位需要每年派出駐村干部到貧困村駐點(diǎn)，此項(xiàng)工作會(huì)一直持續(xù)到2020年全國基本消滅貧困為止。就駐村干部個(gè)體而言，他駐村的目的主要是服務(wù)村民、收獲政績、積累晉升資本等。駐村扶貧不是他的主要的、長期的工作，而是次要的、臨時(shí)性的工作。無論干的好和壞，駐村期滿后他都要換個(gè)地點(diǎn)或者換回原來的工作。
第二，“任期化傾向”。按照中央的統(tǒng)一部署，到2020年全國將基本消滅貧困，精準(zhǔn)扶貧工作也就剩下了3年左右的“壽命”。筆者擔(dān)心的是，越是壓力型的任務(wù)，越是要求在短期內(nèi)完成的任務(wù)，“虎頭蛇尾”或者留下“后遺癥”的可能性就越大。受駐村干部“任期”的限制，精準(zhǔn)扶貧工作在實(shí)踐中表現(xiàn)出明顯的任期化傾向。在任的駐村干部急于在任期內(nèi)干出引人矚目的政績，輪換的駐村干部在上任后又喜歡按自己的想法行事，很少考慮扶貧項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展。如何克服扶貧項(xiàng)目的任期化傾向，保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和項(xiàng)目的持久落實(shí)，是擺在政界學(xué)界面前的難題。
第三，“合作化扶貧”。新中國成立以來60多年的扶貧實(shí)踐證明，僅靠政府很難徹底消滅貧困，而必須調(diào)動(dòng)社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等多方面主體參與扶貧的積極性。但多主體參與扶貧到底是形成扶貧合力還是幫倒忙，則需要我們創(chuàng)新扶貧開發(fā)的管理機(jī)制，提升扶貧的精準(zhǔn)度。村莊黨支部是貧困村本土能人、駐村干部、上級(jí)有關(guān)部門、下鄉(xiāng)資本和社會(huì)慈善團(tuán)體等各方面扶貧力量形成工作合力的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，黨支部建設(shè)的好壞，直接決定了各方力量是“合作扶貧”還是“幫倒忙”，決定了貧困村公共產(chǎn)品供給體制是多中心協(xié)調(diào)運(yùn)行還是繼續(xù)“碎片化”。從這個(gè)意義上講，第一書記制度的貫徹實(shí)施，有助于提升貧困村黨支部的戰(zhàn)斗力，使得以貧困村黨支部為主導(dǎo)的多中心治理體制運(yùn)轉(zhuǎn)更加流暢與有效。
五、余論：在嵌入與脫嵌之間
嵌入式扶貧在不破壞村民自治格局的前提下，通過外部嵌入方式引導(dǎo)資金、產(chǎn)業(yè)、人才等各類資源進(jìn)入貧困村，并與貧困戶的脫貧需求精準(zhǔn)對(duì)接，較好地實(shí)現(xiàn)了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村”，初步解決了很多貧困村普遍存在的“自治失靈”問題，優(yōu)化了所駐村莊的治理結(jié)構(gòu)。問題在于，當(dāng)精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成后，駐村干部應(yīng)該如何有序退出？實(shí)踐中，根據(jù)扶貧的績效，駐村干部的退出主要有“召回”、“延期”、“升遷”三種形式。但是在一些地區(qū)，扶貧“悖論”也隨之產(chǎn)生：干得好的要調(diào)走（升官，另有任用），干得不好的也要調(diào)走（召回），剩下的都是干的不好也不壞的。
扶貧“悖論”的出現(xiàn)與嵌入式扶貧的邏輯一脈相承。嵌入式扶貧的臨時(shí)性特征，注定了駐村干部無論時(shí)間長短，扶貧任務(wù)完成后也都是要“撤回”的，并且這種撤回與扶貧業(yè)績不存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而是一種“人到終點(diǎn)車到站”后必然會(huì)發(fā)生的事情。由于嵌入式扶貧的任期化特征，注定了駐村干部只能在“任期內(nèi)”才能在村莊中發(fā)揮作用，“任期屆滿”或者“升遷”之后，他都要交出權(quán)力、脫離村莊。從這個(gè)角度講，嵌入式扶貧最需要解決的是“第一書記離村之后的接班人”問題。第一書記的接班人應(yīng)該從村“兩委”成員而不是駐村隊(duì)員中選拔培養(yǎng)，只有教會(huì)了村干部如何念好精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的“真經(jīng)”，以第一書記為代表的駐村干部們才能最終修成精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的“正果”。
作者簡介：孔德斌（1977-），男（漢），江蘇泰興人，管理學(xué)博士，華東政法大學(xué)法學(xué)在站博士后，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院公共管理系副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事城鄉(xiāng)社區(qū)治理研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論與改革》2018年第2期
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