干部駐村幫扶是精準扶貧的六大機制之一，按照相關文件要求，各省、自治區、直轄市應普遍建立駐村工作隊（組）制度，確保每個貧困村都有駐村工作隊（組），每個貧困戶都有幫扶責任人，實現駐村幫扶長期化、制度化。實踐中，“駐村工作隊是由定點幫扶單位派駐的駐村幫扶干部、市（縣）駐村工作隊員、聯系貧困村的鄉（鎮）干部以及所在村的大學生村官和‘三支一扶’有關人員組成的，進駐派駐的村莊指導、幫助、配合村‘兩委’開展精準脫貧工作的隊伍。”駐村干部嵌入貧困村之后引發了扶貧模式的變化，駐村干部的角色以及嵌入式扶貧模式的特征則成為鄉村扶貧研究的重要內容。
一、從代理人到工作隊：精準扶貧的權力下放與責任上移
村干部介于村民和國家之間，他同時得到村民的擁護和國家的支持，兼有“村莊利益經紀人”和“國家權力代理人”的雙重角色。
（一）村干部的“代理人”色彩
在現行“鄉政村治”的治理格局下，由村民直接選舉產生的村干部是歷朝歷代國家政權在基層尋找“代理人”思路的延續。在封建社會，朝廷對縣級以上和鄉村采取了兩種不同的治理模式。縣級以上的層次，國家建構起科層制組織，實行官僚治理；鄉村和基層社會，國家采取“皇權不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”的“鄉村自治”策略。受國家財稅資源有限和技術手段落后的約束，古代縣級政府權能有限，中央不得不采取與鄉村精英合作的策略，國家承認和支持鄉村精英對村莊的治理實權，以此換取鄉村精英對皇權的服從和認同。鄉村精英要在鄉村中實施教化，宣傳和弘揚國家的主流意識形態，同時還要對內組織村莊公共物品供給，對外承擔收取賦稅、提供徭役兵役等義務。
僅從形式上看，村民自治時期的村干部與過去的“村正”、“村佐”的職能相差不大，其主要任務都是征稅、征兵，貫徹執行國家的農村政策。這也導致了村干部一直在“國家權力代理人”和“村莊利益經紀人”之間搖擺不定，村莊的“行政化”與“自治化”兩種傾向爭論不休。但與過去不同的是，村干部是村民“普選”產生的，而過去的村長是由家族、房頭內部“推選”產生。經過革命運動和市場經濟的洗禮，建立在血緣、宗族、禮俗等基礎之上的舊鄉村精英被淘汰出局，代之而起的是政治、經濟、文化等方面的新鄉村精英，當前村干部的主體是具有政治、經濟、文化、社會關系等某一方面或某幾個方面優勢的“能人”，他們能帶領村民脫貧致富，能顯著改變村莊面貌，這些也被看成是評價能人村官“政績”的核心指標。隨著國家權力向鄉村的滲透和控制，村干部身上的“國家權力代理人”色彩越來越濃，直接影響了村民自治的效果。
（二）駐村干部的“工作隊”性質
駐村干部是中國共產黨特有的“工作隊”思路的延續。據考證，“工作隊”的原型意義特指軍隊，1949年2月8日，毛澤東在給二野和三野的回電中指示“軍隊不但是一個戰斗隊，而且主要地是一個工作隊。”由此可以看出，中共的“工作隊”最早是由軍隊轉化而來，這也形成了工作隊組織紀律性強、執行效率高、戰斗意志頑強等特點。土地改革時期，“工作隊”的來源和性質發生了變化，以華北的“土改工作隊”為例，工作隊的隊員大致有三種來源：一是各級黨、政、軍、群機構的脫產干部，二是已完成土改村莊的基層干部和積極分子，三是事業單位、民主團體中的知識分子。土改工作隊的主要任務是發動農民群眾進行土地改革，這是一種具有一定完成時限的“專項任務”而不是長期或綜合性的任務。從此以后，工作隊身上的“軍事性”色彩逐漸淡化，演變為一種完成專項任務的“有組織的集體”。改革開放后，工作隊在保留原型含義的基礎上，開始向組織建設、經濟發展、綜合治理等領域擴展。進入21世紀以來，中共曾經向廣大農村派駐過社教工作隊、黨建工作隊、“三個代表”工作隊、先進性教育工作隊、村建工作隊、依法治村工作隊、綜合治理工作隊、減負工作隊、扶貧工作隊、溫飽工程工作隊、小康工作隊等等各種各樣的工作隊。由此，“工作隊”成為中共農村工作的一種有效形式，是當代中國農村工作的特殊組織及其形式。
扶貧工作隊始于20世紀90年代中期，迄今已有20多年的歷史了。從組建形式來看，扶貧工作隊始于工作隊組建的“黨、政—政（黨、事、企）”模式，主要針對農村貧困問題，且兼顧農村組織建設工作。這種模式的工作隊人數通常在3-4人之間，成員來源非常廣泛。以2005年河北省的扶貧工作隊為例，隊員來自省內135個省直機關單位、101個企事業單位、54所大專院校、30個經濟強縣。扶貧工作隊的工作任務通常是綜合性的，既針對貧困問題，也針對基層黨組織建設問題，以及承擔政策宣講、村莊治理等其他任務。從新中國成立以來農村工作的歷史經驗來看，除了正式、直接的行政領導和政策指導外，離不開特定時期的具體負責某項任務的工作隊。工作隊的出現意味著基層行政體制的權力效應不健全，派遣工作隊雖然不是農村治理體制的正常工作方式，但它對當代中國農村的發展起到了重要的矯正和促進作用。駐村干部從人員組成、職能分工、紀律要求等方面都符合“工作隊”的特征，被派駐到貧困村從事扶貧、黨建等專項工作的駐村干部被要求與村民們“同吃同住同勞動”或者“與村民打成一片”，不僅從行為上支援村莊建設，而且要從思想上引領村莊發展和村民致富。從這個角度講，駐村干部就是新時代駐村從事精準扶貧、村莊治理等任務的“扶貧工作隊”。
（三）精準扶貧過程中的權力下放與責任上移
扶貧工作隊一旦組建并派駐到村莊，就形成了“黨組織——派出（工作隊的）單位——工作隊隊長（第一書記）——工作隊隊員”的關系鏈條。派出機構是工作隊隊長和隊員的直接管理主體，兩者之間形成了密切的利益關聯和責任共擔機制。這就決定了扶貧工作隊以點帶面、上下聯動的工作特點。“上”意味著駐村干部要直接對黨中央和各級政府的路線方針政策負責，“下”說明派出單位要直接領導和全力支持本單位工作人員深入農村開展工作，而各個工作隊必須直接針對村莊和村民面對面地開展扶貧工作，以工作隊或派出單位自身的努力（“點”）帶動更多的人和更多的單位（“面”）共同參與和合作完成精準扶貧工作。
在駐村干部中有一類特殊的干部群體，即第一書記。根據中組部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧辦聯合發布的《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記的通知》精神，第一書記在鄉鎮黨委領導和指導下，緊緊依靠村黨組織，帶領村“兩委”成員開展工作。第一書記的主要職責是加強基層組織建設、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平等。也就是說，與過去常規的工作隊“干完即撤”、不動搖原有村干部治理權力迥然不同，第一書記是派駐村莊事實上的一把手，“帶領村‘兩委’成員開展工作”意味著他在一定時期內“接管”了村莊的治理權力，以第一書記為隊長的扶貧工作隊擁有比過去任何工作隊都要更大的權力。過去的工作隊一般只負責某個專項工作，而且要指導、協助和依靠村干部才能開展工作，扶貧工作隊除了承擔扶貧等專項工作還，還要將扶貧與扶志、扶智相結合，全方面謀劃和實施村莊建設與治理的各項任務。事實證明，駐村干部在抓黨建、抓扶貧、抓發展方面取得了顯著成效，有力地改變了一些貧困村“軟、散、亂、窮”的面貌。
但與駐村干部權力擴張形成對比的是，駐村干部的責任并沒有得到明確。事實上，隨著干部駐村制度的深入實施，扶貧責任逐步上移到縣市級干部乃至更高級別的干部身上。根據相關文件精神，貧困縣的干部考核由主要考核GDP向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。“第一書記參加派出單位年度考核……考核結果作為評選先進、提拔使用、晉升職級的重要依據，對任職期間表現優秀的在同等條件下優先使用。對工作不認真、不負責的給予批評教育，造成不良后果的及時調整和處理。”由此可以看出，作為“嵌入型村干部”，第一書記幫扶工作的考核和激勵完全是由派出單位負責完成的。理論上講，對第一書記工作業績最有發言權的是村民，他們是直接的受益人，但在現實中，村民作為第一書記的服務對象，對于幫扶工作和第一書記的考核激勵，都沒有發言權。在派出機構看來，第一書記的幫扶不僅是個人行為，而且代表了派出單位的榮耀，第一書記通常是帶著項目、資金、物資、人脈、優惠政策等外部資源下鄉的，并且得到了派出單位的大力支持。“幫扶村是否脫貧致富，考核的主體責任是派出單位的黨委。”這種自我考核的做法不符合“自己不能當自己的裁判”這一考評原則，但卻在現實中司空見慣并為大家所接受。
根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的規定，扶貧工作的管理體制是“中央統籌、省負總責、縣抓落實”，工作機制是“片為重點、工作到村、扶貧到戶”，工作責任制是“實行黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制”。換言之，貧困地區的縣級以上的各級“黨政一把手”要承擔最主要、最直接的扶貧責任，而作為“操盤手”的駐村干部卻無須承擔主要的扶貧責任。根據《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，由國務院扶貧開發領導小組對中西部22個省（自治區、直轄市）黨委和政府的扶貧開發工作成效進行每年一次的年度考核，考核內容包括減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金使用情況等。對年度減貧成效顯著的省份給予獎勵，“對出現本辦法第七條所列問題的，由國務院扶貧開發領導小組對省級黨委、政府主要負責人進行約談，提出限期整改要求；情節嚴重、造成不良影響的，實行責任追究。考核結果作為對省級黨委、政府主要責任人和領導班子綜合考核評價的重要依據”。
二、從外源到內源：精準脫貧的動力結構轉換
脫貧的動力結構可以粗略分為主要依靠外部援助的外源式脫貧和主要依靠貧困村、貧困戶自身努力的內源式脫貧。這兩種脫貧方式有時也成為“輸血式扶貧”和“造血式扶貧”，兩種脫貧方式各有其優缺點。
（一）外源式脫貧難以解決“返貧”問題
回顧新中國成立以來的扶貧歷程，我們可以清晰地看到，2013年以前的扶貧工作，始終沒有脫離“外力助推脫貧”的思路，也即尋找反貧困的外源性動力。1949-1978年，我國在農村實行的扶貧政策主要是建立“五保戶”制度，保障農村特困人口的基本生活。1978-2000年，國務院貧困地區經濟開發領導小組成立，這是我國第一個專職化的扶貧機構。這一時期，政府出臺了貧困標準和劃分貧困縣，安排扶貧轉向資金，為貧困對象的農業生產活動提供貸款支持，加快建設基礎設施，帶動貧困地區經濟發展。這就是“開發式扶貧”。2001年6月13日，國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，提出以村作為識別貧困地區的單位，重點劃分了15萬個貧困村，采取整村推進式扶貧開發計劃。2007年，國家建立起農村最低生活保障制度，政府通過“低保”承擔保障貧困戶基本生活的兜底責任。這一時期，政府認識到以“最低生活保障制度”、“五保戶供養制度”、“臨時救助/捐贈制度”為主要內容的“輸血式扶貧”僅能為貧困村和貧困人口提供外源性脫貧動力，無法解決貧困人口“因病返貧”、“因教返貧”等“返貧”問題，于是提出要“充分發揮貧困地區廣大干部群眾的積極性、創造性，自強不息，不等不靠，苦干實干，主要依靠自身的力量改變貧窮落后面貌。”尋找和培育脫貧的內源性動力成為當務之急，產業脫貧成為新的政策選項。
（二）內源式精準脫貧的新思維
2011年12月，中共中央、國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，做出“我國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段”的判斷，要求“更加注重增強扶貧對象自我發展能力。”這意味著扶貧工作指導思想發生了變化，從過去以外源幫扶為主轉向在堅持外源幫助的同時注重培育內源性脫貧動力為主。“堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。”“充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富。”
2013年，習近平總書記首次提出了“精準扶貧”的思想，改變了過去大水漫灌的普惠式扶貧思路和扶貧方式，改為精準滴灌、“真扶貧，扶真貧”，更加重視扶貧政策的精準度。按照習近平總書記的指示，精準扶貧首先要解決好“扶持誰”的問題，要在搞清楚真正的貧困人口、貧困程度、貧困原因的基礎上因戶施策、因人施策。其次要解決好“誰來扶”的問題，中央、省級政府、市縣政府分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。再次要解決好“怎么扶”的問題，實施“發展生產脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”的“五個一批”工程。最后要解決好精準脫貧的動力及效果問題。“通過稅收優惠、貼息支持、財政獎補及過橋貸款、融資擔保、風險補償等機制，鼓勵金融機構創新金融扶貧產品和服務，引導資金、土地、人才、技術、管理等各種要素向貧困地區聚集，動員全社會力量形成扶貧脫貧的強大活力。”這些外源性的要素嵌入貧困地區之后，還要“重視發揮廣大基層干部群眾的首創精神，讓他們的心熱起來、行動起來，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌。”也即實現扶貧外源性要素嵌入之后的內源化，轉化為鞏固精準脫貧效果的長效機制。習近平強調，精準脫貧“要設定時間表，實現有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。要留出緩沖期，在一定時間內實行摘帽不摘政策。要實行嚴格評估，按照摘帽標準驗收。要實行逐戶銷號，做到脫貧到人，脫沒脫貧要同群眾一起算賬，要群眾認賬。”這就對駐村干部的選派工作提出了更高的要求，不僅要求駐村干部是“一懂兩愛”的農村急需人才，而且要求將駐村干部的能力特長與貧困村的實際進行精準匹配，確保“選對正確的人，配置在最需要的地區，安排在最能發揮其作用的崗位”。
三、從配角到主角：駐村干部的角色獲致
國家選派駐村干部，在授予他們特定權力的同時，也賦予了駐村干部各種各樣的角色。但政策文本設計的駐村干部理想角色和扶貧操作中駐村干部承擔的實際角色并不完全一致。或者說，駐村干部實際承擔的角色比政策預設的角色更加復雜。
首先，政策設計中駐村干部的“理想角色”與政策執行中駐村干部的“實際角色”。海南省駐村工作隊的職責主要有：“（一）宣傳……方針政策，幫助進駐村落實好各項扶貧政策和措施。（二）……開展思想教育宣傳，積極做好貧困群眾的思想轉化工作……。（三）配合村“兩委”抓好貧困村、貧困戶建檔立卡和精準識別、精準幫扶、精準退出工作，……協調落實單位定點幫扶及幫扶責任人包戶對接工作。（四）……幫助制定村級脫貧發展規劃和年度實施計劃以及‘因村施策、一戶一策’的脫貧措施……（五）……幫助協調解決貧困戶住房、就學、就醫等實際困難……監督村“兩委”管好用好各類扶貧資金。（六）在鄉（鎮）黨委領導下抓好村“兩委”班子建設……抓好扶貧與基層黨建雙推進工作。（七）及時總結貧困村、組、貧困戶精準扶貧、精準脫貧的好經驗、好做法……（八）認真抓好幫扶責任人幫扶工作的管理。（九）配合村“兩委”完成上級交辦的其他工作任務。”由此可以看出，在海南省精準扶貧的政策設計文本中，駐村干部主要扮演了監督者和協調者兩種角色。
監督者，是指通過干部駐村，對貧困村的扶貧物資分配和使用狀況進行監督；協調者，即通過駐村干部的走訪和駐村，排查貧困的多方面發生原因，協調政府、市場、社會組織、村委會等多個治理主體的行為，“要進一步解放思想，開拓思路，深化改革，創新機制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，更加廣泛、更為有效地動員社會力量，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局，在全國范圍內整合配置扶貧開發資源，形成扶貧開發合力。”在實際操作中，駐村干部除了監督者與協調者這兩個角色外，還扮演者引導者和協助者這兩個更加重要的角色。所謂引導者，即引導貧困村、貧困戶的公共產品需求與企業、社會組織的公共產品供給之間進行精準“對接”。所謂協助者，即駐村干部利用自己的職權和人際關系優勢，協助鄉鎮政府以及縣政府扶貧辦，共同管理好參與本縣精準扶貧的多元主體合作治理網絡。
其次，配角與主角的角色轉換。歷史地看，無論是封建社會的“皇權不下縣”，還是改革開放后的“村民自治”，“村官”都是鄉村社會的實際掌權者。不管“村官”采取什么名稱，也不管他是“營利型經紀”還是“保護型經紀”，在國家行政權與鄉村自治權的博弈中，村官都能夠憑借信息優勢和村民的支持而占據主動。
在“第一書記”這種特殊類型的嵌入型村官產生之前，國家下派到農村的各種“工作隊”必須依靠村干部才能有效開展工作。所謂“強龍難壓地頭蛇”，嵌入型村官始終是“外來客”，他們在村莊中的威望、對村情的熟悉程度、權力合法性來源等方面都比不上村干部。工作隊只有擺正自己“配角”的位置，得到村干部這個“主角”的支持，才能有效開展工作。
隨著第一書記嵌入貧困村，嵌入型村官和村干部之間的“配角”、“主角”位置發生了逆轉。理論上講，當第一書記“接管”了派駐村莊的黨權和自治權以后，他就在一定時期內成為村“兩委”新的領導核心，村干部必須服從和服務于第一書記的領導，不折不扣地完成第一書記布置的各項工作任務和目標。實踐操作中，第一書記大都是帶著項目、資金、政策、人脈等各類資源“下鄉”的，掌握了資源分配大權的第一書記也就在實際上掌握了扶貧工作的領導權以及其他村莊建設和治理事務的主導權，加上有派出單位的鼎力支持和上級黨委組織人事部門的“撐腰”，第一書記在村莊中威望和話語權至少不比村干部這些“地頭蛇”們低，如果第一書記辦事公道、能力突出，獲得村民們的認可和支持也并非難事。當第一書記全面掌控村莊治理實權時，他就取代村干部成為精準扶貧的“主角”，村干部們淪為“配角”。村干部只有緊跟第一書記的步伐，按照“配角”的分工，全面配合第一書記做好村莊治理各項工作，才能體現自己的價值，避免被邊緣化，并在第一書記退出村莊之后繼續占有一席之地，為最后的“復位”打下堅實的基礎。
研究發現，嵌入型村干部對村民自治、精準扶貧、基層黨建等有較為顯著的推動作用，同時存在定位難、激勵機制模糊、他治與村民自治的邏輯沖突等問題。在村莊空心化的背景下，問題的關鍵已經不是以第一書記為代表的外來精英要不要嵌入村莊治理，而是如何在嵌入型村干部與村民自治之間尋求新的平衡，其中的角色轉換、權力再平衡、責任分擔等問題尤其需要妥善加以解決。
四、從懸浮到嵌入：扶貧工作的模式創新
從新中國成立到現在，扶貧工作已經開展了60多年的時間，成就斐然，問題也不少。在每一個歷史階段，扶貧工作面對的對象、工作的重點、可利用的資源，乃至扶貧的主導思維和具體模式，都是不相同的，帶有鮮明的時代烙印。
（一）扶貧工作的“第三波”
回顧1949年以來新中國的扶貧工作歷史，我們發現，中國的減貧是一波一波地推進的，每一波針對的貧困群體都不一樣，扶貧政策的著力點也各不相同。
第一波解決的是農村貧困人口。從1949-1978年，我國實行“以農補工、以鄉補城”的政策，農民陷入普遍貧困狀態。1978年改革開放后，農民獲得了經營自主權，絕大部分農民通過務農或務工收入，依靠自己的力量擺脫了貧困。這一時期政策的著力點是放權和調整分配關系，允許農民自主經營，“繳足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的。”
第二波解決的是陷入區域性貧困的農民。由于我國各地的生產環境、資源稟賦和就業機會存在顯著差異，一些居住在“老少邊窮”地區的農民陷入區域性貧困。這一時期扶貧政策的著力點是開展大規模的基礎設施建設，改善貧困地區的交通、教育和生活條件，同時實行特殊的優惠政策。
第三波需要解決的是前兩波脫貧后剩下的具有很強個體特征的貧困人口。這部分人缺乏政策照顧、自身發展能力差、狀態極不穩定，容易“返貧”，是扶貧工作中難啃的“硬骨頭”。這一時期政策的著力點是精準扶貧精準脫貧，由于是舉全黨全國全社會之力共同參與扶貧，我們可用于扶貧的資金、資源投入總量上是足夠的，難的是如何將充足的扶貧資源真正應用到急需幫扶的真正的貧困戶身上，以及如何避免扶貧中的形式主義。“扶真貧、真扶貧”不是一句空話，而是駐村干部必須完成的工作任務。貧困摘帽以后，還要考慮如何防止“返貧”的問題。正因為第三波扶貧對象的特殊性以及減貧的長期性、艱巨性，我們不能采取與過去一樣的扶貧做法，而必須創新工作方式和扶貧思維，建立健全嵌入式扶貧的新模式。
（二）嵌入式扶貧的特征
嵌入式扶貧的嵌入主要指兩方面的嵌入：一是外部資源通過市場和社會機制嵌入貧困村，并內源化為貧困村、貧困戶精準脫貧的新動力。隨著產業資本“下鄉”和社會志愿力量的介入，貧困村公共物品的外部供給主體從上級政府撥款的單一主體轉變為上級政府、市場主體和社會公眾的多主體聯合供給。因此，我們應該積極探索貧困村公共產品供給的市場化、社會化。充分發揮市場在貧困村公共產品供給中的積極作用，鼓勵和引導各類企業與貧困村開展“村企共建”活動，通過產業帶村、項目興村、招工幫村、資金扶村等形式，帶強一批產業，帶動一批項目，帶活一批市場，帶建一批基礎設施。充分調動各方面社會資源參與扶貧，鼓勵、動員黨政機關、企事業單位和社會各界愛心人士捐款捐物資助貧困地區發展社會事業，激發社會慈善力量在貧困村公共產品供給中發揮更大更積極的作用。
二是駐村干部通過政治機制嵌入貧困村，并“喧賓奪主”，掌控了反貧困工作的主導權。過去的扶貧開發政策，主要是通過貧困村原有的村干部來實施的，貧困人口的認定和識別、扶貧物資的發放、脫貧效果的評估，都要村干部親歷親為。由于缺乏有效的監督，村干部就有可能利用職務便利為自己及親朋好友謀取不正當利益，克扣貪占扶貧物資和款項。這種政府依靠村干部扶貧，無法一竿子插到底的做法可以稱之為“懸浮式扶貧”。隨著扶貧工作的主導權從村干部轉移到駐村干部手中，扶貧模式也從懸浮式向嵌入式轉變。在精準扶貧的制度框架下，駐村干部的全程參與甚至是主導扶貧工作，村干部只有積極配合駐村干部的工作，才可能在精準扶貧政策實施過程中發揮影響力。當然，駐村干部是通過上級的統一安排“嵌入”到貧困村的，他們駐村的時間通常在1年左右，期滿就得流動到其他貧困村，或者回到原單位，調換其他同事繼續駐村扶貧。這種短期駐村、期滿即走的扶貧模式，筆者稱之為“嵌入式”扶貧新模式。它有以下三個特點：
第一，“臨時性扶貧”。從整體上看，聯手幫扶單位需要每年派出駐村干部到貧困村駐點，此項工作會一直持續到2020年全國基本消滅貧困為止。就駐村干部個體而言，他駐村的目的主要是服務村民、收獲政績、積累晉升資本等。駐村扶貧不是他的主要的、長期的工作，而是次要的、臨時性的工作。無論干的好和壞，駐村期滿后他都要換個地點或者換回原來的工作。
第二，“任期化傾向”。按照中央的統一部署，到2020年全國將基本消滅貧困，精準扶貧工作也就剩下了3年左右的“壽命”。筆者擔心的是，越是壓力型的任務，越是要求在短期內完成的任務，“虎頭蛇尾”或者留下“后遺癥”的可能性就越大。受駐村干部“任期”的限制，精準扶貧工作在實踐中表現出明顯的任期化傾向。在任的駐村干部急于在任期內干出引人矚目的政績，輪換的駐村干部在上任后又喜歡按自己的想法行事，很少考慮扶貧項目的持續發展。如何克服扶貧項目的任期化傾向，保持規劃的穩定性和項目的持久落實，是擺在政界學界面前的難題。
第三，“合作化扶貧”。新中國成立以來60多年的扶貧實踐證明，僅靠政府很難徹底消滅貧困，而必須調動社會、企業、個人等多方面主體參與扶貧的積極性。但多主體參與扶貧到底是形成扶貧合力還是幫倒忙，則需要我們創新扶貧開發的管理機制，提升扶貧的精準度。村莊黨支部是貧困村本土能人、駐村干部、上級有關部門、下鄉資本和社會慈善團體等各方面扶貧力量形成工作合力的關鍵節點，黨支部建設的好壞，直接決定了各方力量是“合作扶貧”還是“幫倒忙”，決定了貧困村公共產品供給體制是多中心協調運行還是繼續“碎片化”。從這個意義上講，第一書記制度的貫徹實施，有助于提升貧困村黨支部的戰斗力，使得以貧困村黨支部為主導的多中心治理體制運轉更加流暢與有效。
五、余論：在嵌入與脫嵌之間
嵌入式扶貧在不破壞村民自治格局的前提下，通過外部嵌入方式引導資金、產業、人才等各類資源進入貧困村，并與貧困戶的脫貧需求精準對接，較好地實現了“工業反哺農業，城市反哺鄉村”，初步解決了很多貧困村普遍存在的“自治失靈”問題，優化了所駐村莊的治理結構。問題在于，當精準脫貧任務完成后，駐村干部應該如何有序退出？實踐中，根據扶貧的績效，駐村干部的退出主要有“召回”、“延期”、“升遷”三種形式。但是在一些地區，扶貧“悖論”也隨之產生：干得好的要調走（升官，另有任用），干得不好的也要調走（召回），剩下的都是干的不好也不壞的。
扶貧“悖論”的出現與嵌入式扶貧的邏輯一脈相承。嵌入式扶貧的臨時性特征，注定了駐村干部無論時間長短，扶貧任務完成后也都是要“撤回”的，并且這種撤回與扶貧業績不存在顯著的正相關關系，而是一種“人到終點車到站”后必然會發生的事情。由于嵌入式扶貧的任期化特征，注定了駐村干部只能在“任期內”才能在村莊中發揮作用，“任期屆滿”或者“升遷”之后，他都要交出權力、脫離村莊。從這個角度講，嵌入式扶貧最需要解決的是“第一書記離村之后的接班人”問題。第一書記的接班人應該從村“兩委”成員而不是駐村隊員中選拔培養，只有教會了村干部如何念好精準扶貧精準脫貧的“真經”，以第一書記為代表的駐村干部們才能最終修成精準扶貧精準脫貧的“正果”。
作者簡介：孔德斌（1977-），男（漢），江蘇泰興人，管理學博士，華東政法大學法學在站博士后，揚州大學商學院公共管理系副教授，碩士生導師，主要從事城鄉社區治理研究。
中國鄉村發現網轉自：《理論與改革》2018年第2期
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