“今年一號文件主題突出‘農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展’，并按優(yōu)先發(fā)展的方針部署了八個方面的工作，這是扭轉中國現(xiàn)代化進程中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后局面、讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展追趕上國家現(xiàn)代化步伐采取的重大舉措，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的根本保障”
隨著進入21世紀以來第16個指導三農(nóng)工作的中央一號文件于2月19日晚間公布，今年三農(nóng)改革路線圖已經(jīng)框定。
在這份文件題為《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（下稱《意見》）中，包括了決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給及拓寬農(nóng)民增收渠道等八個部分。
在國內(nèi)外環(huán)境的不斷變化中，這一系列與鄉(xiāng)村振興及糧食安全等重點領域有關的內(nèi)容既包括硬任務，亦提出了新要求。
“今年的文件主題突出‘農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展’這一主題，并按優(yōu)先發(fā)展的方針部署了八個方面的工作，這是扭轉我國現(xiàn)代化進程中農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后局面、讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展追趕上國家現(xiàn)代化步伐采取的重大舉措，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的根本保障。只有做到‘四個優(yōu)先’，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展才能迎頭趕上。”國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶對《財經(jīng)》記者解析稱。
硬任務與優(yōu)先性
因距離中國全面建成小康社會時間節(jié)點只有最后兩年，2019年和2020年中國在“三農(nóng)”領域有不少必須完成的硬任務，《意見》對此進行了細化，并為確保任務完成而落實了相關政策。
所謂“硬任務”，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村存在的短板，主要是脫貧攻堅、農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務（如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等）、保障國家糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)民人均收入比2010年翻一番等。
葉興慶認為，這些硬任務之所以被認為是“硬”，主要體現(xiàn)在三個方面：一是“不可或缺性”，脫貧攻堅、改善農(nóng)村人居環(huán)境、保障糧食安全等是全面小康不可或缺的重要方面；二是“緊迫性”，只剩下兩年時間；三是“艱巨性”。這些問題解決起來需要付出真金白銀，需要真刀真槍地推進。
在保障國家糧食安全方面，葉興慶指出：實施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略，既是當前形勢下的重要考慮，也是一項長期舉措。因從當前看，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是實現(xiàn)“六穩(wěn)”的迫切需要。從長遠看，也是保障我國現(xiàn)代化進程順利推進的需要。既要通過深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，以提高健康、可持續(xù)、有競爭力的產(chǎn)能；又要放眼世界，積極利用國外農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)產(chǎn)品市場。
在脫貧攻堅方面，國家統(tǒng)計局2月15日發(fā)布的全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查則顯示：按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標準測算，2018年末，全國農(nóng)村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人；貧困發(fā)生率1.7%，比上年下降1.4個百分點。
“到2020年時如果仍有數(shù)量龐大的人口生活水平處在標準線以下，既會影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也會影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度。”葉興慶稱，“在兩年內(nèi)完成一系列硬任務必須要有攻堅戰(zhàn)的打法。國家要大幅度增加對這些方面的投入；農(nóng)民的積極性必須調(diào)動起來，激發(fā)其內(nèi)生動力；另外，發(fā)達地區(qū)、有條件的企業(yè)，也都有必要充分發(fā)揮作用。”
據(jù)了解，在2018年11月時，財政部為進一步提高地方預算完整性，加快支出進度，幫助地方提前謀劃和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，已提前下達了全國28個省區(qū)市2019年中央財政專項扶貧資金預算909.78億元（約占2018年中央財政專項扶貧資金1060.95億元的86%）。其中安排資金120億元，繼續(xù)重點支持西藏、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等深度貧困地區(qū)，并將資金分解到具體區(qū)、州。
今年的《意見》亦有與之相關的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策安排。“去年（2018）的中央一號文件對堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出了原則要求。今年的中央一號文件對落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針進行了更加細化實化的部署安排，把落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展同政績考核聯(lián)系到一起，進一步壓實責任，確保做到能落實、見實效、可考核。”中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在接受《人民日報》采訪時稱。
多位三農(nóng)領域的專家均對《財經(jīng)》記者表示：堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展，可以被認為是中國發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。在現(xiàn)代化的前半場，農(nóng)業(yè)農(nóng)村落在了后面；在現(xiàn)代化的后半場，農(nóng)業(yè)農(nóng)村只有發(fā)展得更快，才能與全國同步進入全面小康社會，同步邁向現(xiàn)代化。
“現(xiàn)代化前半程的農(nóng)業(yè)發(fā)展有高速增長、增產(chǎn)導向、增長動力（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率）轉換、市場隔絕四個特征，進入后半程后，將面臨產(chǎn)能透支、成本倒掛、保護有限等突出問題，農(nóng)業(yè)政策必須從增產(chǎn)導向轉向競爭力導向，從重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到重農(nóng)業(yè)生態(tài)，從勞動力單向外流到雙向流動，從重土地的保障功能到重要素功能。”葉興慶稱。
對此，中國將“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就要做到在干部配備上優(yōu)先考慮、在要素配置上優(yōu)先滿足、在資金投入上優(yōu)先保障、在公共服務上優(yōu)先安排……政府具有決定權的公共資源分配，必須切實向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜……必須轉變政績觀、調(diào)整指揮棒，推動各級地方黨委政府把注意力和興奮點轉向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。”《意見》稱。
具體而言，在“人、財、物”方面，《意見》提出中國要完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。例如，調(diào)整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍；完善玉米和大豆生產(chǎn)者補貼政策；推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點；擴大農(nóng)業(yè)大災保險試點和“保險+期貨”試點等。
在打通金融服務“三農(nóng)”各個環(huán)節(jié)方面，《意見》也提出要建立縣域銀行業(yè)金融機構服務“三農(nóng)”的激勵約束機制；推動農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社逐步回歸本源；鼓勵銀行業(yè)金融機構加大對鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅中長期信貸支持力度等。
此外，韓長賦在前述采訪中還透露稱：地方政府債券資金要安排一定比例用于支持農(nóng)村人居環(huán)境整治、村莊基礎設施建設等重點領域。
農(nóng)地改革深化新方向
另一項被各方高度關注的“三農(nóng)”硬任務，是已經(jīng)進入改革深水區(qū)且作為新一輪農(nóng)村改革關鍵點之一的農(nóng)村“三塊”土地制度改革，因其既關系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展，也關系到農(nóng)民進城及工商資本下鄉(xiāng)，還關系到農(nóng)村金融等各個方面。
在建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度方面，韓長賦近日曾公開表示：下一步要總結改革試點經(jīng)驗，完善法律法規(guī)，推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，加快集體建設用地確權登記頒證，建立土地增值收益分配機制，賦予集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押擔保權能，明確集體經(jīng)營性建設用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施。
在農(nóng)村其他兩種土地方面，《意見》則指出：保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩(wěn)過渡。完善落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權的法律法規(guī)和政策體系；加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設計。
某相關主管部門的一位相關研究人員對《財經(jīng)》記者指出，2019年具體將可能包括以下幾個方面的重點項目：按期完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革；做好農(nóng)村承包地確權登記頒證收尾工作；穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地改革。
事實上，農(nóng)村承包地確權登記頒證工作到2018年底時已基本完成，但作為“收尾”工作，有些地方的權證尚未發(fā)放完畢，還有一些其他的遺留問題等。
另外，在2018年12月29日時，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改農(nóng)村土地承包法的決定。在落實承包地“三權分置”方面，新修改的農(nóng)村土地承包法包括一系列內(nèi)容，其中既明確了承包方承包土地后享有土地承包經(jīng)營權，亦對保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權的規(guī)定也作出了重大修改。
“這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實行‘三權分置’的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的合法權益，同時也更有利于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任對此表示。
如此一來，“承包地三權分置改革已經(jīng)取得了明顯成效，接下來被寄予厚望的就是近兩年才開始加速的農(nóng)村宅基地三權分置改革了。”前述研究人員稱。
作為強化鄉(xiāng)村振興制度供給的改革舉措之一，宅基地改革在近兩年內(nèi)不斷出現(xiàn)新突破，并逐步仿照承包地“三權分置”改革的經(jīng)驗，探索其獨特的所有權、資格權與使用權的“三權分置”新路：
2015年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；2016年9月，原中央全面深化改革領導小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區(qū)）；2017年11月，原中央全面深化改革領導小組又決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區(qū)）；2018年12月，全國人大常委會審議關于再次延長授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定期限的決定草案，擬將農(nóng)村土地制度三項改革試點法律調(diào)整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。
有一部分學者認為宅基地改革應繼續(xù)加速，應“拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉為城市居住用地，應該賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承。”“允許農(nóng)村進城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時允許城市人下鄉(xiāng)購買他們宅基地使用權。
但在現(xiàn)實中，因中國目前僅在山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等有限地區(qū)對相關領域進行過探索，亦仍存在“范圍比較窄，時間比較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經(jīng)驗，且各有關方面對宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質(zhì)和邊界認識還不一致”等問題，行政主管部門對此的態(tài)度仍較為審慎。
綜合各方信息，宅基地的“三權分置”改革在2019年的重點任務或?qū)ㄒ韵路矫妫喝骈_展農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證；豐富試點內(nèi)容，探索適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權有效途徑；結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法；另外，各方亦有可能抓緊制定加強農(nóng)村宅基地管理指導意見，研究起草農(nóng)村宅基地使用條例，開展閑置宅基地復墾試點等。
整體而言，農(nóng)村宅基地改革將繼續(xù)秉持“穩(wěn)慎推進”的思路。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《財經(jīng)》
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