9月1日，國務院新修訂的《土地管理法實施條例》（下稱《條例》）將正式施行。這是《條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，其上位法《土地管理法》最新修訂于2019年，施行于2020年1月1日。
不論是法律，還是條例，都是在全面總結上一輪“三塊地”改革試點經驗基礎之上進行的修改。“三塊地”改革指的是，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。作為《土地管理法》的重要細化方案和操作指南，《條例》更為外界所關注。
受外界關注的背后，還在于將近一年前，也就是2020年10月，全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點。這是繼2015年農村“三塊地”改革試點后，中央啟動的新一輪農村土地制度改革。
司法部、自然資源部負責人在解讀《條例》時指出，在《土地管理法》確定的制度框架下，聚焦土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等重點問題，進一步細化相關制度措施，強化對耕地的保護，針對耕地“非農化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農民意愿等突出問題，進一步明確制度邊界，強化法律責任，確保《土地管理法》得到全面貫徹實施。
對耕地“特殊保護”，細化土地征收程序
在未修訂之前，《條例》將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的重點。然而，由于對農用地之間的轉化缺乏制度性的約束，實踐中耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響到國家糧食安全。
出于對糧食安全的高度重視，《條例》強化了對耕地，特別是永久基本農田的管理和保護。
為此，《條例》規定，國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線。嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。
為了確保良田糧用，切實避免菜籃子與米袋子爭地，2021年3月，自然資源部充分運用衛星遙感影像等信息技術手段，結合實地巡查等方式，動態監測耕地和永久基本農田實變為林地、園地、草地等其他類型農用地及農業設施建設用地情況。與農業農村部每半年開展一次全國種糧情況監測評價相結合，協同處置好耕地“非糧化”“非食物化”等問題。
在過去，土地征收引發過較大的社會沖突。如何維護被征地農民合法權益，修訂后的《條例》自然會引發外界關注。
遵循《土地管理法》的基本思路，《條例》對“保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”這一由《土地管理法》首次明確的基本原則，以及“確定以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法補償村民”等內容進行了細化。
首輔智庫學術委員會副主任委員陳林對第一財經記者表示，不論是法律，還是條例，對于土地征收補償的制度設計更為科學合理，有利于保護農民的利益。土地產值只是制定區片綜合地價的考慮因素之一，土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素也要納入考慮。在實際過程中，達成的補償水平也與農民的談判地位有關。
比如，在一些地方，特別是東部沿海地區，出現所謂的“返回地”或“返還用地”，指政府依法征收農民集體土地后，按征收土地面積的一定比例返給農村集體經濟組織的國有土地。這些“返回地”多數處于城鄉接合部，經濟價值和增值空間很大，其帶來的收益往往比土地補償費和安置補助費（也叫“綜合地價”）還要大。
浙江科技學院經濟與管理學院教授葉俊燾告訴第一財經，從社會治理的角度，地方政府應該在提供征地補償、社會保障費用之外，還要考慮被征地農民的職業技能，是否能夠適應非農化、城鎮化。“這是在底線基礎上，對未來發展的前瞻性創新。”
“四個禁止”與“三權分置”
在宅基地管理中，《條例》鮮明提出“四個禁止”：禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地。
對于宅基地制度改革,中央多次提到，要保持足夠的歷史耐心。2021年中央一號文件提出“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”。“四個禁止”可以理解為“穩慎推進”的具體注腳。
陳林認為，宅基地是熱點問題、敏感問題。一方面利益很大，閑置也多；另一方面，確實是有一些人打農民的歪主意。“四個禁止”劃了底線，但也沒有關閉宅基地改革的大門，這方面需要審慎推進。
對于“四個禁止”，葉俊燾認為，這肯定不是空穴來風，可能是中央在前期試點過程中看到相關問題，才有如此嚴厲的態度。他認為，要從深度城鎮化和鄉村振興協同推進的戰略高度來看待。尤其是第三個禁止，是防止城鎮化進程中由于結構性失衡而出現系統性風險，同時也是為了夯實糧食安全的根基。
在此基礎上，才是探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的有效實現形式。
之所以宅基地制度改革復雜，緣于其制度設計。宅基地制度起源于計劃經濟時期，主要特征是“集體所有、成員使用，無償分配、長期占有”。宅基地集體成員無償取得和長期使用的制度設計初衷是保障農民的基本居住，承載的是社會保障功能，集體成員身份是宅基地保障功能的實現基礎，正是這種身份性賦予了宅基地的社會福利性質，天然地排斥市場交易。
然而，在現實中，從農民角度看，宅基地不僅發揮了居住保障功能，也是其重要的財產。隨著經濟社會發展和城鎮化進程快速推進，城鄉人口和資源要素流動加速，農民宅基地的財產價值逐步顯化，經濟功能逐步提升。
農業農村部農村經濟研究中心改革試驗研究室副主任劉俊杰對第一財經記者表示，宅基地制度改革的焦點是如何統籌好體現國家意志的宅基地保障功能和維護好農民權益的財產功能，在保障農民基本居住權利的前提下，解決宅基地閑置浪費與農民財產權益缺失等問題。
他認為，宅基地“三權分置”改革的邏輯起點是，通過完善集體所有權體現保障社會公平的意志，保障農戶資格權實現戶有所居，適度放活使用權實現資源優化配置和農戶財產權利。
對于宅基地的“三權分置”，中央要求“落實集體所有權、保障農戶資格權、適度放活使用權”。劉俊杰稱，宅基地“三權分置”改革后，現有宅基地“兩權分離”格局下農民的宅基地使用權將由農戶資格權來承載，實現宅基地的居住保障功能。
對于宅基地農戶資格權權能屬性，他認為，農戶資格權不是一種全新的權利，而是對集體所有制下成員身份性權利的一種技術性處理。實踐中，由于各地實際情況差異較大，應結合農村集體產權制度改革開展資格權認定，重點探索資格權的認定辦法、行使條件和實現方式，以及資格權放棄、喪失與重新獲取等特殊情形的實現路徑。
“適度放活”使用權是宅基地“三權分置”改革的重點。劉俊杰解釋稱，放活后的使用權承載了優化資源配置和保障農民財產權利的功能，其價值需要通過流轉交易才能實現；而“適度”的表述也為宅基地使用權放活范圍劃了底線。下一步的改革路徑，應該是在堅守底線的基礎上，在兩個方向上發力。一是健全農村產權流轉交易市場建設，探索放活宅基地使用權多種路徑，為宅基地使用權流轉增加出口，優化資源配置效率，實現農民宅基地財產權益。二是結合宅基地有償使用、自愿有償退出等改革事項，打通宅基地與集體建設用地轉換通道，完善盤活閑置宅基地和農房的政策體系，賦予利用主體完整的權能。
（中國鄉村發現網轉自：第一財經）
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