走訪基層鄉鎮，第一感受是鄉鎮的事情真多，鄉鎮干部真忙。鄉鎮干部在“倒苦水”的同時，又講不清楚為何會這樣：“有些困惑也想不通是什么原因。是領導的原因?是政策的原因?是老百姓的原因?還是自己的原因?到底是誰的原因呢?”
要尋找出路，必須找出真問題，鄉鎮的問題到底是什么?為此，《決策》采訪了當年有過改革實踐的人士，同時向基層治理研究專家求教，還認真傾聽了兩位鄉鎮黨委書記的心聲。
“看到了病，但抓錯了藥”
《決策》：最近這10多年，國家和各級地方政府在“三農”發展和鄉村治理上出臺了一系列政策，總的感覺是只解決了部分問題，而且許多新困惑又出現了，這是為什么?
宋亞平：這些年出臺的解決農村問題的政策，盡管每一項政策都有效，卻是頭痛醫頭、腳痛醫腳，是按下葫蘆浮起瓢。我認為，現在對“三農”問題是看到了病，但抓錯了藥。
這些年主要是在生產力上吃藥，政策指向是提高農業綜合生產能力。但實際上，中國的農村問題，更多是表現為生產關系的問題，叫做“統不足、分有余”，或者是只有分沒有統的問題。在西方經濟發達國家，雖然是土地私有制，他們卻是真正做到了統分結合，通過農協、農會等社會組織，為農民的生產生活提供服務，在“統”的方面起著絕好的作用。
觀察中國的農村會發現，集體經濟長期缺失，甚至債臺高筑，“村兩委”之所以沒有戰斗力、向心力、凝聚力，是因為背后沒有經濟能力做支撐，沒法給老百姓辦實事。而且，在制度安排上，缺乏讓農村集體經濟大發展的空間。目前的狀況是，修路挖塘、贍養孤寡老人等，都需要向上級爭取，但是縣級哪里能管到方方面面?所以，還是要依靠基層的鄉村組織來解決這些公共服務所不能及的事情。
具體的做法，一是把農民組織起來，不能再一盤散沙，而且現在完全具備條件，通過各種經濟合作組織把農民組織起來。二是發展壯大集體經濟，只有集體經濟重新壯大了，“村兩委”的向心力、凝聚力和骨干作用才能發揮出來。三是盡快建立健全社會服務體系，通過這個體系提供實事求是的、靠譜的服務，把千家萬戶分散的老百姓團結起來。
《決策》：除了政策層面，當前基層治理困境背后還有哪些原因?
吳理財：基層治理還面臨一個社會轉型和文化轉型的問題。現在到農村去，最突出的感覺是農村的人氣不足、空心化等問題，這也只是表面現象，最核心的是社會結構的改變，主要是整個鄉村的社會結構個體化，村莊共同體已經解體了。舉個例子，現在農村里面老人的狀況是最讓人擔憂的，為什么?過去村莊里面互幫互助，兒女不孝的話，輿論壓力很大。但是現在基本上都不管了，覺得這是別人家的事，輿論起不了作用，這就導致農村老人的狀況越來越惡劣。
還有一個問題是，基層政府與老百姓的聯系不再緊密，現在農民對于鄉鎮政府，除了要辦結婚證、準生證等各種必需的證明外，基本上不需要到政府去，也不需要跟鄉村干部建立什么聯系。而且，村民對村委會換屆選舉也沒有以前那么關心了，基本上是不關心誰在當村委會主任的，因為青壯年都是在城市里務工，跟村里沒什么利益關聯，也不可能為了投票回家一趟。老百姓越來越不關心公共事務，所以現在農村的公共建設很難搞起來。
社會化服務怎樣借力
《決策》：當前的社會化服務有哪些抓手?中央今年專門發文部署供銷社綜合改革，背后有什么深意?
宋亞平：今年3月，中央出臺了11號文件，是《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》，希望以供銷合作社改革來牽頭，打造一個為三農服務的生力軍和綜合平臺。現在縣以下基本上都沒有供銷社組織了，因為在改革過程中，錯誤地把供銷社當成國有企業改掉了。現在是想回歸為農服務的組織，還能代理一部分政府的職能，畢竟不是所有服務都可以完全市場化的。
這次將是脫胎換骨的改革，不然的話適應不了發展的要求。中央的意圖很明確，就是將其打造成為三農服務的綜合平臺和新力量，進而促進農業的繁榮、農民的富裕和農村的進步。
對于鄉鎮的未來，我認為有三條路，一是撤銷，二是加強，三是撤銷一部分、加強一部分。經過這10年的變化，我認為很多鄉鎮可以變成縣政府的派出機構，不能再原封不動的做成一個強大的政府。在職能上，主要是以提供農村社會公共服務為主，變成一個服務組織。社會化服務建設對解決中國“三農”問題乃至基層治理具有關鍵性的作用，鄉鎮政府作為縣政府的派出機構后，可以正確的引導和協調社會化服務組織建設。
《決策》：基層干部反映，現在的基層鄉鎮政府成了無限責任政府，什么事情都要管，什么都要負責任，工作很苦很累，如何破解這個難題?
徐勇：過去我們重視的是政府的力量，一直依靠的也是這種力量，比如政府資源、招商引資，但是大量民間的力量被忽視掉了。基層治理僅僅靠外力是不夠的，怎樣激活內力、激活民力才是關鍵，因為國力有限，民力無窮，隱藏在民眾中的力量是無窮的。這種力量不僅僅是錢，有些事情光靠錢是解決不了的，比如說社會矛盾調解，能靠錢解決嗎?過去的一種錯誤思維就是什么都用錢解決，有些事情越用錢，矛盾越多，這就需要把眼睛往下看，在民間找到解決問題的力量。
我最近調研剛去了一個村，是村組合并后的6000人大村，只有6個干部，一個干部管一千人，管得過來嗎?這6個人要完成上級任務都遠遠不夠，他們哪還有精力去處理本村的事務?所以必須讓農民，自己來處理自己的一些事情。現在一個很重要的變化就是把村民自治的單元下沉，下沉到村組，化小自治單元，這是近幾年非常積極的一個變化，2014年、2015年的中央一號文件都提出要下沉自治單元，現在國家的試點在廣東清遠和湖北秭歸，我都去看過，做得非常好。
劉瓊：橫溝橋鎮在發揮社會力量方面，成立了各種志愿者隊伍，我們按照功能將現有的志愿者進行分類，組成不同的隊，有針對留守老人的，有針對留守兒童的，通過他們的力量來部分地解決這些社會問題。民政救助完全依靠政府是很難的，所以也采取了一些非政府的渠道，比如有兩個比較貧困偏遠的村，積極引導在外面的企業家來進行社會救助，還發揮農村能人的作用，發動企業成立基金。我們有個嘉源基金，每年10萬，主要是助學，對家庭有變故的學生進行照顧，把他們納入基金里。依托這個基金，有效解決了義務教育輟學問題，以及家庭變故學生上大學的問題。廣泛利用各類社會資源，是橫溝橋鎮在救助機制上的創新舉措。
公共服務得失之辨
《決策》：過去鄉鎮改革主要是做減法，減人減事減支，經過10年來的演變發現，這已經影響到公共服務的供給能力，對于這個得失您怎么看?
徐勇：任何一項改革，都需要經過一段時間的檢驗后才能看到真正的效果，10年前的鄉鎮綜合改革，有一個意想不到的后果是原來那些為農村提供公共服務的人員減掉了。農業稅全免后，鄉鎮的功能定位發生變化，過去是管理人員多，服務人員少，現在是管理的比例越來越小，服務的功能會越來越多，該有的公共服務人員還是要有。所以回過頭來看，鄉鎮綜合改革應該有減有加：減少從事管理的，增加公共服務的，重在轉變職能，而不應是著重于減人。從這10年來的地方改革實踐來看，應是強化服務、弱化管理，大多數地方還是選擇了走職能轉變的改革思路。
《決策》：從10年前的改革到現在，圍繞“七站八所”一直存在爭論，這些機構在鄉鎮公共服務中究竟應該發揮怎樣的作用?
賀雪峰：“七站八所”不能完全推向市場，否則加強基層的社會化服務建設就沒有了抓手。從改革的實際操作來看，湖北的鄉鎮“七站八所”是推向市場了，但也帶來了較為嚴重的結果，一是這么多年沒有新人進去;二是應該有的公共服務被削弱了，像原來的城建所沒有了之后，又逢鄉鎮發展最快的時期，于是亂搭亂建的情況就非常普遍。這樣造成的一種局面是，如果縣級政府公共服務提供不到位的話，鄉鎮的公共服務就更是空話了。
而且，有些公共服務是不能市場化的，比如水利。調研中有個縣的干部跟我說，一個鄉鎮幾萬畝土地，僅僅熟悉水文情況，至少需要三年以上，一個外面的新人進來后，需要三年來熟悉情況，如果按照“以錢養事”，這三年他就是零收入，因為他根本提供不了服務。因為“三農”服務的差異性、地域性太大，當地的土壤、水文、氣候、耕地分布和種植結構，甚至當地人的民風，都與外面不一樣，只有在那個地方長期摸爬滾打才能搞清楚。這種專門化的知識就適合這個地方用，別的地方用不了。概括起來說，服務的通用性越好，越可以市場化;通用性越差，越沒辦法市場化，因此農村公共服務不能一刀切的完全市場化。
《決策》：當前，農村的公共建設和公共服務有哪些值得關注的新動向?合作社能否替代政府提供一部分公共服務?作為鄉鎮領導，您有哪些建議?
徐勝利：合作社應該說承擔了一部分公共服務的功能，但合作社更多時候只是發揮牽頭人的作用，一是合作社本身缺乏相關的技術人員，二是合作社都有各自不同的定位，服務也僅限于他們經營的那塊來合作，其他社會化的功能還是合不到一起，遇到困難和問題后首先還是找政府。從實際效果來看，政府服務的功能還是要大于合作社的功能。政府依舊是全方位提供服務，不管是合作社的，還是個體農戶，政府都在提供服務。
從現實情況來看，對于政府財力不強，民間資源也不充沛的地方來說，公共服務的壓力會很大。因此我們有一個設想，能否通過頂層設計，把涉農補貼的財政體制轉換一下，把給農民的各種補貼進行整合，而不是撒胡椒面。在澗溪鎮，每年發放的各種涉農補貼有3000多萬元，如果按照“三三制”，每年鄉鎮能支配1000萬元，就能解決很多事情。1000萬元集中力量辦大事，可以用于農田水利等基礎設施建設，用于解決群眾反映比較多而每個村單獨做不了的事情，群眾得到的還是實惠。
中國鄉村發現網轉自：決策網
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