黨的十八大以來，社會各界高度關注城鎮化問題。國務院近日亮出四項舉措，將在今年加大力度推進以人為核心的新型城鎮化，以求更大程度地釋放內需潛力。這三年來，我國城鎮化建設取得了哪些成績？未來人口大量涌入的超大城市該如何發展？資源型城市又將如何實現轉型？近日，國家發改委規劃司司長徐林就上述問題接受了經濟之聲的專訪。
中國已實現由農業社會向城市社會轉變的標志性變化
記者：這三年來，我國城鎮化建設取得了哪些成績？最大的亮點在哪里？
徐林：過去三年，是中國城鎮化發展較快的時期。我們頒布了《國家新型城鎮化規劃》，《規劃》圍繞以人為核心的城鎮化，提出了一系列的政策舉措。在規劃頒布后三年里，我國每年的城鎮化率，用常住人口來衡量，提高了一個多百分點。到2015年年底，中國的城鎮化率已經達到56.1%。如果用超過50%這個標準來衡量，中國已經實現了由農業社會向城市社會的標志性的轉變，是一個重大的經濟和社會結構變動。
城鎮化建設難在落戶 因為落戶要花錢
記者：《規劃》制定的城鎮化目標為2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右——要達到這個目標需要具備哪些條件？基本公共服務如何保證？
徐林：我們現在戶籍人口城鎮化率大概只有37%左右，和常住人口城鎮化率有近20個百分點的差距，這是中國的戶籍制度以及建立在戶籍制度基礎上的福利差異導致的。所以《國家新型城鎮化》規劃特意把戶籍人口城鎮化率作為一個指標提出來，目的是引導大家允許更多進城農民工能夠安家落戶。實現45%這個指標，意味著要1億左右的城鎮非戶籍常住人口落戶。
按我們的測算，到2020年，進城打工的農業轉移人口總數會在3億左右。解決了1億人落戶，還會有2億左右的農業轉移人口不能落戶，怎么保障這些人的基本公共服務呢？去年國務院推出了居住證制度，按照居住證制度的設想，居住證上要承載一些基本公共服務。按照居住證制度，這兩億非戶籍常住人口，將無條件領取居住證，并根據持有居住證時間的長短，來享受更高水平的公共服務。所以說，這是一個兩條腿走路的城鎮化。落戶人口可以完全享受與城鎮居民同等的公共服務，非戶籍常住人口依托所持有的居住證，享受基本公共服務。到最后，如果居住證制度賦予的公共服務水平越來越高，戶籍就不那么重要了。隨著基本公共服務均等化程度不斷提高，居住證可能就可以取代戶口了，但還會要一段時間。
農民落戶最根本的問題就是落戶之后，他在農村的權利是能夠延續，還是被剝奪。總的說來，我們要為這些進城農民在農村的財產權，提供一個價值實現的通道和機會。對于那些不想繼續持有農村財產權要的集成農民，你要給他提供一個是自愿、有償退出的一個渠道。這有利于提高農村土地等要素的流動性和配置效率。
記者：下一步城鎮化的難點在哪些方面？
徐林：按照以人為核心的城鎮化要求，難就難在落戶，因為落戶要花錢。一個農民工落戶，到底要花多少成本？據我們調研，大概在8萬到15萬之間。但這筆錢并不是要一年支出，是一個逐年支付的過程。但農民工落戶也會帶來一些好處，按重慶的經驗，這些農民工落戶之后，使得當地勞動力的供應更穩定了。我個人認為，任何一個城市政府，是有理由付出這些成本的。因為這些農民工在你這個地方工作了比較長時間，也居住在這里，本地的經濟和財政是有他們的貢獻的，按照公共財政理論，你就有義務為這些人提供公共服務。對城市政府而言，可能最難的是住房保障問題，特別是對一些大城市和特大城市，可能本地戶籍人口的住房保障都沒到位，又新進來一批人，會覺得壓力比較大。
農民進城落戶有利于樓市去庫存
記者：城鎮化推進，農民進城來，對樓市去庫存化到底有多大的作用？
徐林：貢獻有多大不好說，但是如果讓一批新市民落戶，總會會形成這種需求，農民工既然落戶了，就一定會尋求在這個城市穩定的住處。從理論上來說，它一定是有利于（去庫存），但問題是這些庫存商品房的分布和這些進城農民工的空間分布不一定是吻合的。大量三四線城市，包括縣城的商品房庫存，不一定能受益于農民工進城落戶，因為農民工進城主要還是分布在地級以上城市。但總的來說，它一定還是有利于消化庫存，至于能消化多少，能有多大貢獻，很難給出具體的數據。
推進城鎮化需提高超大城市管理能力
記者：現在對于像北京這種超大城市未來的發展，各方有不同的聲音。而且這一次放開落戶，也不包括像北京這樣的城市。未來它們的發展趨勢可能是什么樣的呢？
徐林：北京這樣的城市在中國叫超大城市，超大城市的人口管理是一個全球性的問題，但并沒有很好的經驗和做法。如果我們橫向比較，世界上很多超大城市，它并沒有出現像北京或上海出現的某些問題。為什么？這說明我在管理超大城市方面的能力還存在不足。按照大多數經濟學家的觀點，超大城市的要素配置效率，肯定比中小城市更高，對土地的集約使用程度也要高得多。像香港人口密度那么高的地方，那么小的空間，管理效率要比我們高得多，所以并沒有出現北京等超大城市出現的問題。在城市規劃、建設、管理、運營等方面，我們有很大提升的潛力和空間。
如果采取人為的限制人口流動、控制人口規模的行政管制措施，可能會有利于實現人口控制目標，但最大的問題是扭曲資源的配置，會降低人力資源效率。像北京、上海這樣的超大城市在控制人口時，只要高端人才不要低端人口，但一個城市的就業市場，它需要各個層次的勞動力。市場需要什么，就讓什么進來，這是最好的，不然一定會導致某類勞動力短缺，并導致居民生活成本的扭曲性提高。
改變公共資源配置布局 推動人口向中小城市流動
記者：相比大城市超大城市，一些中小城市的教育、醫療、就業等配套服務還有一定的差距，盡管落戶政策放開，但是在吸引人才落戶方面，地方政府還應該做哪些工作？
徐林：這個問題涉及到大中小城市協調發展，現在對轉移人口有吸引力的主要是大城市以上的城市，總體上城市越小越沒有吸引力。這是因為城市越小，一是就業機會少，二是城市小，公共服務水平也差一些。這一現象在中國這樣的國家可能更加突出，這是因為公共資源的配置主要是行政權力主導的，而權力的中心一般都在大城市以上的城市。所以，我認為政府如果真想推進大中小城市協調發展，就應該通過公共資源配置格局的改變，引導更多優質公共服務配置到中小城市，吸引企業向中小城市布局，最終推動人口向中小城市聚集。現在京津冀一體化發展，就是試圖通過這樣一種改變，來實現人口從北京向京津冀地區的衛星城和中小城市分流。
資源型城市轉型需改變營商環境
記者：在中國還有許多資源型城市，它們現在也處于痛苦的轉型過程當中，這些城市以后怎么發展呢？
徐林：城市轉型有幾種不同的類型，有的是資源枯竭型的，有的是傳統產業比重過高不得不轉型。總的說來，所有城市轉型都不是那么容易的，都會花很長時間。現在東北地區，原來的產業結構過于傳統偏重，現在處在經濟周期的變化過程中，面臨市場空間的壓縮，所以沒有市場機會，短期內也看不出來會有更好的機會，所以轉型的壓力特別大。要實現這種轉型，必須有新的替代產業。對于東北等老工業基地的轉型，不僅僅是一個多投入的問題，最需要的是進一步改善營商環境，形成對各種創業創新活動的吸引力，對民營資本的吸引力，對替代產業的吸引力，這樣才有可能實現轉型，可能更多是一個體制機制問題。資源枯竭型城市的轉型難度更大，從國外的經驗看，有的資源型城市轉型會經歷幾十年的時間，一些資源型城市隨著資源枯竭可能不得不減少人口，縮小城市規模，甚至經歷城市的衰敗。
中國更需要長期債務融資工具支持基礎設施建設
記者：1月22號，克強總理表示，要鼓勵地方利用財政資金和社會資本設立城鎮化發展基金。怎么理解這一政策？這個基金主要用來做什么？
徐林：目前國內城鎮化發展基金主要有兩種模式，一種是股權基金模式，這種模式就是用于城鎮化領域的一些企業的股權投資。另外還有一種基金的模式主要用于城市基礎設施建設的貸款，或是投貸結合的融資模式。
基金的模式只是解決城鎮化融資中的一個具體做法，但我個人認為，更重要是要為城市化各種各樣的項目，提供與項目融資需求相匹配的融資服務。在中國更需要的，還是基礎設施融資服務。從金融體系看，我們的長期債務融資工具不足，這使得很多城市建設項目不得不采用短債長用的融資模式。短債長用帶來的主要問題是流動性風險，因為大量長期的基礎設施項目，現金流分布期限很長，每年的現金流不多，有一個持續增長的過程。如果有一個長期的融資安排，每年只需要付息，不需要還本，隨著時間推移和現金流的增多，未來再還本就會比較從容穩定。
中國鄉村發現網轉自：央廣網北京2月17日（記者馮雅 牛萌）
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