黨的十八大以來，社會各界高度關(guān)注城鎮(zhèn)化問題。國務院近日亮出四項舉措，將在今年加大力度推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，以求更大程度地釋放內(nèi)需潛力。這三年來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了哪些成績？未來人口大量涌入的超大城市該如何發(fā)展？資源型城市又將如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)型？近日，國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林就上述問題接受了經(jīng)濟之聲的專訪。
中國已實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)社會向城市社會轉(zhuǎn)變的標志性變化
記者：這三年來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了哪些成績？最大的亮點在哪里？
徐林：過去三年，是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的時期。我們頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，《規(guī)劃》圍繞以人為核心的城鎮(zhèn)化，提出了一系列的政策舉措。在規(guī)劃頒布后三年里，我國每年的城鎮(zhèn)化率，用常住人口來衡量，提高了一個多百分點。到2015年年底，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到56.1%。如果用超過50%這個標準來衡量，中國已經(jīng)實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)社會向城市社會的標志性的轉(zhuǎn)變，是一個重大的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)變動。
城鎮(zhèn)化建設(shè)難在落戶 因為落戶要花錢
記者：《規(guī)劃》制定的城鎮(zhèn)化目標為2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右——要達到這個目標需要具備哪些條件？基本公共服務如何保證？
徐林：我們現(xiàn)在戶籍人口城鎮(zhèn)化率大概只有37%左右，和常住人口城鎮(zhèn)化率有近20個百分點的差距，這是中國的戶籍制度以及建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的福利差異導致的。所以《國家新型城鎮(zhèn)化》規(guī)劃特意把戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為一個指標提出來，目的是引導大家允許更多進城農(nóng)民工能夠安家落戶。實現(xiàn)45%這個指標，意味著要1億左右的城鎮(zhèn)非戶籍常住人口落戶。
按我們的測算，到2020年，進城打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)會在3億左右。解決了1億人落戶，還會有2億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能落戶，怎么保障這些人的基本公共服務呢？去年國務院推出了居住證制度，按照居住證制度的設(shè)想，居住證上要承載一些基本公共服務。按照居住證制度，這兩億非戶籍常住人口，將無條件領(lǐng)取居住證，并根據(jù)持有居住證時間的長短，來享受更高水平的公共服務。所以說，這是一個兩條腿走路的城鎮(zhèn)化。落戶人口可以完全享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務，非戶籍常住人口依托所持有的居住證，享受基本公共服務。到最后，如果居住證制度賦予的公共服務水平越來越高，戶籍就不那么重要了。隨著基本公共服務均等化程度不斷提高，居住證可能就可以取代戶口了，但還會要一段時間。
農(nóng)民落戶最根本的問題就是落戶之后，他在農(nóng)村的權(quán)利是能夠延續(xù)，還是被剝奪?？偟恼f來，我們要為這些進城農(nóng)民在農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)，提供一個價值實現(xiàn)的通道和機會。對于那些不想繼續(xù)持有農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)要的集成農(nóng)民，你要給他提供一個是自愿、有償退出的一個渠道。這有利于提高農(nóng)村土地等要素的流動性和配置效率。
記者：下一步城鎮(zhèn)化的難點在哪些方面？
徐林：按照以人為核心的城鎮(zhèn)化要求，難就難在落戶，因為落戶要花錢。一個農(nóng)民工落戶，到底要花多少成本？據(jù)我們調(diào)研，大概在8萬到15萬之間。但這筆錢并不是要一年支出，是一個逐年支付的過程。但農(nóng)民工落戶也會帶來一些好處，按重慶的經(jīng)驗，這些農(nóng)民工落戶之后，使得當?shù)貏趧恿Φ墓€(wěn)定了。我個人認為，任何一個城市政府，是有理由付出這些成本的。因為這些農(nóng)民工在你這個地方工作了比較長時間，也居住在這里，本地的經(jīng)濟和財政是有他們的貢獻的，按照公共財政理論，你就有義務為這些人提供公共服務。對城市政府而言，可能最難的是住房保障問題，特別是對一些大城市和特大城市，可能本地戶籍人口的住房保障都沒到位，又新進來一批人，會覺得壓力比較大。
農(nóng)民進城落戶有利于樓市去庫存
記者：城鎮(zhèn)化推進，農(nóng)民進城來，對樓市去庫存化到底有多大的作用？
徐林：貢獻有多大不好說，但是如果讓一批新市民落戶，總會會形成這種需求，農(nóng)民工既然落戶了，就一定會尋求在這個城市穩(wěn)定的住處。從理論上來說，它一定是有利于（去庫存），但問題是這些庫存商品房的分布和這些進城農(nóng)民工的空間分布不一定是吻合的。大量三四線城市，包括縣城的商品房庫存，不一定能受益于農(nóng)民工進城落戶，因為農(nóng)民工進城主要還是分布在地級以上城市。但總的來說，它一定還是有利于消化庫存，至于能消化多少，能有多大貢獻，很難給出具體的數(shù)據(jù)。
推進城鎮(zhèn)化需提高超大城市管理能力
記者：現(xiàn)在對于像北京這種超大城市未來的發(fā)展，各方有不同的聲音。而且這一次放開落戶，也不包括像北京這樣的城市。未來它們的發(fā)展趨勢可能是什么樣的呢？
徐林：北京這樣的城市在中國叫超大城市，超大城市的人口管理是一個全球性的問題，但并沒有很好的經(jīng)驗和做法。如果我們橫向比較，世界上很多超大城市，它并沒有出現(xiàn)像北京或上海出現(xiàn)的某些問題。為什么？這說明我在管理超大城市方面的能力還存在不足。按照大多數(shù)經(jīng)濟學家的觀點，超大城市的要素配置效率，肯定比中小城市更高，對土地的集約使用程度也要高得多。像香港人口密度那么高的地方，那么小的空間，管理效率要比我們高得多，所以并沒有出現(xiàn)北京等超大城市出現(xiàn)的問題。在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等方面，我們有很大提升的潛力和空間。
如果采取人為的限制人口流動、控制人口規(guī)模的行政管制措施，可能會有利于實現(xiàn)人口控制目標，但最大的問題是扭曲資源的配置，會降低人力資源效率。像北京、上海這樣的超大城市在控制人口時，只要高端人才不要低端人口，但一個城市的就業(yè)市場，它需要各個層次的勞動力。市場需要什么，就讓什么進來，這是最好的，不然一定會導致某類勞動力短缺，并導致居民生活成本的扭曲性提高。
改變公共資源配置布局 推動人口向中小城市流動
記者：相比大城市超大城市，一些中小城市的教育、醫(yī)療、就業(yè)等配套服務還有一定的差距，盡管落戶政策放開，但是在吸引人才落戶方面，地方政府還應該做哪些工作？
徐林：這個問題涉及到大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)在對轉(zhuǎn)移人口有吸引力的主要是大城市以上的城市，總體上城市越小越?jīng)]有吸引力。這是因為城市越小，一是就業(yè)機會少，二是城市小，公共服務水平也差一些。這一現(xiàn)象在中國這樣的國家可能更加突出，這是因為公共資源的配置主要是行政權(quán)力主導的，而權(quán)力的中心一般都在大城市以上的城市。所以，我認為政府如果真想推進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，就應該通過公共資源配置格局的改變，引導更多優(yōu)質(zhì)公共服務配置到中小城市，吸引企業(yè)向中小城市布局，最終推動人口向中小城市聚集。現(xiàn)在京津冀一體化發(fā)展，就是試圖通過這樣一種改變，來實現(xiàn)人口從北京向京津冀地區(qū)的衛(wèi)星城和中小城市分流。
資源型城市轉(zhuǎn)型需改變營商環(huán)境
記者：在中國還有許多資源型城市，它們現(xiàn)在也處于痛苦的轉(zhuǎn)型過程當中，這些城市以后怎么發(fā)展呢？
徐林：城市轉(zhuǎn)型有幾種不同的類型，有的是資源枯竭型的，有的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過高不得不轉(zhuǎn)型?？偟恼f來，所有城市轉(zhuǎn)型都不是那么容易的，都會花很長時間?，F(xiàn)在東北地區(qū)，原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于傳統(tǒng)偏重，現(xiàn)在處在經(jīng)濟周期的變化過程中，面臨市場空間的壓縮，所以沒有市場機會，短期內(nèi)也看不出來會有更好的機會，所以轉(zhuǎn)型的壓力特別大。要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，必須有新的替代產(chǎn)業(yè)。對于東北等老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型，不僅僅是一個多投入的問題，最需要的是進一步改善營商環(huán)境，形成對各種創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動的吸引力，對民營資本的吸引力，對替代產(chǎn)業(yè)的吸引力，這樣才有可能實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，可能更多是一個體制機制問題。資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型難度更大，從國外的經(jīng)驗看，有的資源型城市轉(zhuǎn)型會經(jīng)歷幾十年的時間，一些資源型城市隨著資源枯竭可能不得不減少人口，縮小城市規(guī)模，甚至經(jīng)歷城市的衰敗。
中國更需要長期債務融資工具支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
記者：1月22號，克強總理表示，要鼓勵地方利用財政資金和社會資本設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金。怎么理解這一政策？這個基金主要用來做什么？
徐林：目前國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展基金主要有兩種模式，一種是股權(quán)基金模式，這種模式就是用于城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的一些企業(yè)的股權(quán)投資。另外還有一種基金的模式主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款，或是投貸結(jié)合的融資模式。
基金的模式只是解決城鎮(zhèn)化融資中的一個具體做法，但我個人認為，更重要是要為城市化各種各樣的項目，提供與項目融資需求相匹配的融資服務。在中國更需要的，還是基礎(chǔ)設(shè)施融資服務。從金融體系看，我們的長期債務融資工具不足，這使得很多城市建設(shè)項目不得不采用短債長用的融資模式。短債長用帶來的主要問題是流動性風險，因為大量長期的基礎(chǔ)設(shè)施項目，現(xiàn)金流分布期限很長，每年的現(xiàn)金流不多，有一個持續(xù)增長的過程。如果有一個長期的融資安排，每年只需要付息，不需要還本，隨著時間推移和現(xiàn)金流的增多，未來再還本就會比較從容穩(wěn)定。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：央廣網(wǎng)北京2月17日（記者馮雅 牛萌）
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