一、什么是底線思維?
（一）底線思維與底線意識
首先，底線就是不可逾越的紅線。國土空間規劃強調劃定“三區三線”。“三區”是指生態空間、農業空間、城鎮空間；“三線”是指耕地保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界。其中，18億畝耕地紅線就是一個底線要求。過去主要將耕地保有量作為約束性指標。其中：“十一五”規劃為18億畝，“十二五”規劃為18.18億畝，“十三五”規劃為18.65億畝。“十四五”規劃并沒有提出耕地保有量的數量指標，而是設置了一個更加重要的綜合性約束指標，就是糧食的綜合生產能力要大于6.5億噸，這是保障糧食安全的一個重要基礎。
其次，底線也是需要穩固的“底板”。習近平總書記強調，要著力在補短板、強弱項、固底板、揚優勢上下功夫。習近平總書記的重要講話精神為切實保障國家糧食安全提供了重要啟示，給出了科學的理論依據。保障國家糧食安全就是一個底板任務，需要從“固底板”的角度，研究提出解決問題的新思路、新舉措。
（二）鄉村規劃要樹立底線意識
一方面底線任務就是首要任務，或者不可逾越的紅線。農業農村領域的底線任務主要有保障國家糧食安全、保障生態安全、防止發生規模性返貧、保障農民利益不受損害等。另一方面，相對城市規劃，鄉村規劃更加強調保護、約束、限制，而不是類似城鎮地區的工業化、城鎮化開發。其中，保護主要是耕地和生態保護，約束主要是永久基本農田、生態紅線、建設用地規模等約束性指標和剛性管控要求，限制是指鄉村大都屬于限制和禁止開發區域。
二、糧食安全底線與鄉村規劃
（一） 糧食安全是國之大者
什么是糧食安全？按照FAO標準，糧食的自給率必須達到95%，人均糧食產量達到400公斤，糧食儲備應該達到本年度糧食消費的18%，才能滿足最基本的糧食安全。
糧食安全是底線任務，也是首要任務。無論是高質量發展、鄉村振興還是農業供給側結構性改革和農業農村現代化，確保國家糧食安全始終是一個底線要求。保障國家糧食安全也是全面建設社會主義現代化國家的底線任務。
2021年，中國糧食產量達到6.83億噸，連續7年穩定在6.5億噸以上；人均糧食占有量達到483公斤，連續14年超過國際公認的400公斤糧食安全線。
2013年中國確立了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰略底線。自2015年以來，中國口糧自給率均在100%以上；自2005年以來谷物自給率均高于95%，實現了口糧絕對安全、谷物基本自給的戰略底線任務。
（二）糧食安全的“底板”仍不夠牢固
一是耕地面積減少、質量下降。從“二調”到“三調”，全國耕地面積減少了1.13億畝。人均耕地面積也在遞減，“一調”為1.59畝/人，“二調”為1.52畝/人，“三調”為1.36畝/人，已不到世界平均水平的40％。工業化和城鎮化建設必然會導致耕地減少。從“二調”到“三調”，全國城鎮村及工礦用地增長了22.9％，交通運輸用地增加了20.3％，其中就包括占用部分耕地。同時，退耕還林、還草、還濕減少了部分耕地。從2009年到2019年，全國林地增加了11.9％，也包含了退耕還林的成果。
耕地凈流向林地和園地是導致耕地減少的重要原因。從林地看，“二調”到“三調”增加4.53億畝，耕地凈流向林地1.12億畝，林地的增加有四分之一左右是耕地轉換來的。從園地看，“二調”到“三調”增加0.81億畝，而耕地流向園地有0.63億畝，也就是說，園地增加的近80％來源于耕地。耕地轉化成林地和園地，主要有三方面原因：（1）退耕還林、還草、還濕，有一部分耕地轉化為林地和園地。（2）農業供給側結構性改革。有的地方把農業供給側結構性改革理解為單純的農業產業結構調整。（3）土地用途管制監管不嚴。
二是一些地方耕地撂荒現象嚴重，耕地“非農化”屢禁不止，耕地流轉中的“非糧化”甚至“非食物化”問題凸顯。其中，非糧化的主要原因是土地流轉成本高，種糧比較效益低。非農化則主要是土地用途管制不嚴帶來的。
所以，鄉村規劃一定要樹立底線思維，堅守耕地和生態紅線。
三、城鎮開發邊界與鄉村規劃
（一）中國已進入城鎮化全面減速階段
“十三五”時期以來，中國已經進入城鎮化全面減速階段。2021年，中國常住人口城鎮化率為64.72%，比上年提高0.83個百分點，城鎮化增速已經明顯減緩。在“十三五”時期，無論是全國還是四大區域，除個別年份外，城鎮化的推進速度都在逐步減速。從全國看，過去長達20多年的城鎮化超高速增長時代已經結束。
對2035年中國城鎮化率預測結果表明，在“十四五”乃至今后較長一段時期內，中國仍將處于城鎮化快速推進時期，但推進速度將會逐步放慢。預計到2035年，中國城鎮化率為74.4%。其中，東部地區為77.7%，中部地區為70.6%，西部地區為69.2%，東北地區為73.1%。從省級層面看，屆時上海、北京、天津將總體完成城鎮化，廣東、江蘇、浙江等20個省份將進入城鎮化穩定期，海南、湖南等10個省份仍處于城鎮化減速期。
（二）未來中國城鄉人口和空間格局
考慮到中國的大國小農特征，估計中國城鎮化率的“天花板”在85%左右。2016年，高收入國家人均GNI為4.01萬美元，城鎮化率為81%。預計到2050年，中國的城鎮化率將達到甚至超過80%，逐步接近城鎮化率的“天花板”。屆時，中國城鎮人口比重將超過80%，約10.92億人，比2018年新增2.6億人；鄉村人口比重低于20%，約2.73億人。
再從城鄉空間格局看，中國現有城鎮空間大約占陸地國土空間的1%左右。根據全國城鎮土地利用數據匯總成果，2014年底，全國城鎮土地總面積8.9萬km2 ，占陸地國土的0.93%。2020年，中國687個城市建成區面積為6.07萬km2，1495個縣城建成區面積為2.09萬km2，1.88萬個建制鎮建成區面積為4.34萬km2，合計12.50萬km2，占全國陸地國土空間的1.30%。
從極限格局看，未來中國城鎮及建設空間不會超過3%。據2010年國務院發布的《全國主體功能區規劃》，今后全國可用于工業化、城鎮化開發及其他方面建設的面積只有28萬km2左右，占全國陸地國土總面積的2.92%。
因此，無論現在還是將來，中國97%以上的陸地國土空間都屬于鄉村地區。鄉村規劃任務繁重，前景廣闊。
（三）統籌協調城鎮化與耕地保護
在城鎮化進程中一定要嚴格保護好耕地，盡可能少征耕地、不征優質的耕地，協調好城鎮化與耕地保護之間的矛盾。一是劃定并嚴格控制城鎮開發的邊界。城市不能無限蔓延，城市周邊都是質量比較好的耕地，要劃定城鎮開發邊界，劃定永久基本農田，嚴守耕地紅線。二是加強對占補平衡的全面全程監管，征用的耕地要保質保量補充，實行耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，防止征多補少、征優補劣。三是提高城鄉建設用地的使用效率。目前城鄉尤其是農村建設用地、小城鎮建設用地效率較低，存在大量的低效產業用地，浪費很嚴重。四是建立城鄉統一的建設用地市場。農民進城以后，城鎮建設用地要增加，但放在農村的建設用地尤其是宅基地又退不出，帶來城鄉建設用地的雙增長。要破解城鄉建設用地“雙增長”，關鍵是建立城鄉統一的建設用地市場。
四、城鄉人口遷移與鄉村規劃
城鄉人口遷移將會帶來三個問題，即村莊空心化、村莊減少與消亡、人口老齡化。
（一）積極應對村鎮老齡化的影響
城鄉人口遷移導致農村人口老齡化比重遠高于城市。目前，我國鄉村人才流失嚴重、養老設施短缺、養老服務和保障水平低。2021年，我國城鄉居保參保人數達54797萬人，比城鎮職工基本養老保險參保人數還多6722萬人。2020年，我國城鄉居保人均養老金領取額為2088元，即每月174元，僅分別相當于城鎮和農村低保平均保障標準的25.7%和35.0%，不到農民人均食品煙酒支出的50%；城鎮職工與城鄉居保人均養老金之比高達19.3倍。因此，在鄉村規劃中，要高度重視農村養老問題，積極應對村鎮老齡化的影響。
（二）優化村莊和公共設施布局
隨著城鎮化的推進，鄉村人口不斷減少，村莊“空心化”問題凸顯，村莊數量將不斷減少。據2020年農村固定觀察點數據，全國農村常年住房空置率（10個月以上）為9.3%。另據我們農發所2019年對140個村莊的調研，宅基地閑置率平均為10.7%。
從行政村看，2007年全國為57.2萬個，2020年下降到49.3萬個，這期間減少7.9萬個，平均每年減少約6000個。
從自然村看，1991-2020年全國共減少141.0萬個，平均每年減少4.7萬個。根據 2020《中國城鄉建設統計年鑒》公布的數據，到2020年，全國自然村的數量為236.3萬個。近年來，中國出現了3次村莊撤并潮：第一次是2000-2007年，共減少村莊94.3萬個，每年減少11.8萬個；第二次是2015-2017年，共減少村莊25.3萬個，每年減少8.4萬個；第三次是2020年，減少 15.0萬個。
未來鄉村人口和村莊減少將呈現三大趨勢：一是鄉村人口減少。預計鄉村常住人口將從2021年4.98億人減少到2035年的3.74億人，2050年減少到2.73億人。二是村莊數量減少。三是村莊規模需要適當擴大。因此，隨著城鎮化推進和空心化加劇，在建立市場化的自愿退出機制前提下，進行適當的合村并居規劃引導是必要的。但是，這種合村并居規劃引導必須以農民自愿為前提，以提高農民福祉為出發點和落腳點，要遵循鄉村（村莊）發展規律。當然，也應該看到，城鎮化進程中村莊布局調整將是一個長期的動態過程，需要穩步推進。
（三）規劃中需要解決的幾個問題
一是村莊布局的調整優化。未來村莊主要有三種出路：轉化為城（鎮）區的一部分、繼續保留為村莊、整合到其他村莊或者消亡。二是基礎設施和公共服務布局優化，重點是按常住人口配置公共資源。三是農村公共設施用地的再利用。四是用經濟的辦法推動聯村發展。五是在自愿依規前提下，采用市場化途徑解決進城落戶農民在農村“三權”的有償退出。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、中國社會科學院農村發展研究所所長；中國鄉村發現網轉自：中國農村發展學會 微信公眾號，本文為魏后凱會長在“2022中國農村發展學會鄉村規劃專委會年會（首屆）”發言的主要內容）
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