一、什么是底線思維?
（一）底線思維與底線意識(shí)
首先，底線就是不可逾越的紅線。國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)劃定“三區(qū)三線”。“三區(qū)”是指生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間；“三線”是指耕地保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。其中，18億畝耕地紅線就是一個(gè)底線要求。過去主要將耕地保有量作為約束性指標(biāo)。其中：“十一五”規(guī)劃為18億畝，“十二五”規(guī)劃為18.18億畝，“十三五”規(guī)劃為18.65億畝。“十四五”規(guī)劃并沒有提出耕地保有量的數(shù)量指標(biāo)，而是設(shè)置了一個(gè)更加重要的綜合性約束指標(biāo)，就是糧食的綜合生產(chǎn)能力要大于6.5億噸，這是保障糧食安全的一個(gè)重要基礎(chǔ)。
其次，底線也是需要穩(wěn)固的“底板”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要著力在補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、固底板、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)上下功夫。習(xí)近平總書記的重要講話精神為切實(shí)保障國(guó)家糧食安全提供了重要啟示，給出了科學(xué)的理論依據(jù)。保障國(guó)家糧食安全就是一個(gè)底板任務(wù)，需要從“固底板”的角度，研究提出解決問題的新思路、新舉措。
（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃要樹立底線意識(shí)
一方面底線任務(wù)就是首要任務(wù)，或者不可逾越的紅線。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的底線任務(wù)主要有保障國(guó)家糧食安全、保障生態(tài)安全、防止發(fā)生規(guī)模性返貧、保障農(nóng)民利益不受損害等。另一方面，相對(duì)城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)、約束、限制，而不是類似城鎮(zhèn)地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)。其中，保護(hù)主要是耕地和生態(tài)保護(hù)，約束主要是永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、建設(shè)用地規(guī)模等約束性指標(biāo)和剛性管控要求，限制是指鄉(xiāng)村大都屬于限制和禁止開發(fā)區(qū)域。
二、糧食安全底線與鄉(xiāng)村規(guī)劃
（一） 糧食安全是國(guó)之大者
什么是糧食安全？按照FAO標(biāo)準(zhǔn)，糧食的自給率必須達(dá)到95%，人均糧食產(chǎn)量達(dá)到400公斤，糧食儲(chǔ)備應(yīng)該達(dá)到本年度糧食消費(fèi)的18%，才能滿足最基本的糧食安全。
糧食安全是底線任務(wù)，也是首要任務(wù)。無論是高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興還是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，確保國(guó)家糧食安全始終是一個(gè)底線要求。保障國(guó)家糧食安全也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的底線任務(wù)。
2021年，中國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到6.83億噸，連續(xù)7年穩(wěn)定在6.5億噸以上；人均糧食占有量達(dá)到483公斤，連續(xù)14年超過國(guó)際公認(rèn)的400公斤糧食安全線。
2013年中國(guó)確立了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略底線。自2015年以來，中國(guó)口糧自給率均在100%以上；自2005年以來谷物自給率均高于95%，實(shí)現(xiàn)了口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給的戰(zhàn)略底線任務(wù)。
（二）糧食安全的“底板”仍不夠牢固
一是耕地面積減少、質(zhì)量下降。從“二調(diào)”到“三調(diào)”，全國(guó)耕地面積減少了1.13億畝。人均耕地面積也在遞減，“一調(diào)”為1.59畝/人，“二調(diào)”為1.52畝/人，“三調(diào)”為1.36畝/人，已不到世界平均水平的40％。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)必然會(huì)導(dǎo)致耕地減少。從“二調(diào)”到“三調(diào)”，全國(guó)城鎮(zhèn)村及工礦用地增長(zhǎng)了22.9％，交通運(yùn)輸用地增加了20.3％，其中就包括占用部分耕地。同時(shí)，退耕還林、還草、還濕減少了部分耕地。從2009年到2019年，全國(guó)林地增加了11.9％，也包含了退耕還林的成果。
耕地凈流向林地和園地是導(dǎo)致耕地減少的重要原因。從林地看，“二調(diào)”到“三調(diào)”增加4.53億畝，耕地凈流向林地1.12億畝，林地的增加有四分之一左右是耕地轉(zhuǎn)換來的。從園地看，“二調(diào)”到“三調(diào)”增加0.81億畝，而耕地流向園地有0.63億畝，也就是說，園地增加的近80％來源于耕地。耕地轉(zhuǎn)化成林地和園地，主要有三方面原因：（1）退耕還林、還草、還濕，有一部分耕地轉(zhuǎn)化為林地和園地。（2）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。有的地方把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理解為單純的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。（3）土地用途管制監(jiān)管不嚴(yán)。
二是一些地方耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地“非農(nóng)化”屢禁不止，耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”甚至“非食物化”問題凸顯。其中，非糧化的主要原因是土地流轉(zhuǎn)成本高，種糧比較效益低。非農(nóng)化則主要是土地用途管制不嚴(yán)帶來的。
所以，鄉(xiāng)村規(guī)劃一定要樹立底線思維，堅(jiān)守耕地和生態(tài)紅線。
三、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與鄉(xiāng)村規(guī)劃
（一）中國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化全面減速階段
“十三五”時(shí)期以來，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化全面減速階段。2021年，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，比上年提高0.83個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化增速已經(jīng)明顯減緩。在“十三五”時(shí)期，無論是全國(guó)還是四大區(qū)域，除個(gè)別年份外，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度都在逐步減速。從全國(guó)看，過去長(zhǎng)達(dá)20多年的城鎮(zhèn)化超高速增長(zhǎng)時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。
對(duì)2035年中國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)測(cè)結(jié)果表明，在“十四五”乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，但推進(jìn)速度將會(huì)逐步放慢。預(yù)計(jì)到2035年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率為74.4%。其中，東部地區(qū)為77.7%，中部地區(qū)為70.6%，西部地區(qū)為69.2%，東北地區(qū)為73.1%。從省級(jí)層面看，屆時(shí)上海、北京、天津?qū)⒖傮w完成城鎮(zhèn)化，廣東、江蘇、浙江等20個(gè)省份將進(jìn)入城鎮(zhèn)化穩(wěn)定期，海南、湖南等10個(gè)省份仍處于城鎮(zhèn)化減速期。
（二）未來中國(guó)城鄉(xiāng)人口和空間格局
考慮到中國(guó)的大國(guó)小農(nóng)特征，估計(jì)中國(guó)城鎮(zhèn)化率的“天花板”在85%左右。2016年，高收入國(guó)家人均GNI為4.01萬美元，城鎮(zhèn)化率為81%。預(yù)計(jì)到2050年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到甚至超過80%，逐步接近城鎮(zhèn)化率的“天花板”。屆時(shí)，中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重將超過80%，約10.92億人，比2018年新增2.6億人；鄉(xiāng)村人口比重低于20%，約2.73億人。
再?gòu)某青l(xiāng)空間格局看，中國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)空間大約占陸地國(guó)土空間的1%左右。根據(jù)全國(guó)城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果，2014年底，全國(guó)城鎮(zhèn)土地總面積8.9萬km2 ，占陸地國(guó)土的0.93%。2020年，中國(guó)687個(gè)城市建成區(qū)面積為6.07萬km2，1495個(gè)縣城建成區(qū)面積為2.09萬km2，1.88萬個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積為4.34萬km2，合計(jì)12.50萬km2，占全國(guó)陸地國(guó)土空間的1.30%。
從極限格局看，未來中國(guó)城鎮(zhèn)及建設(shè)空間不會(huì)超過3%。據(jù)2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，今后全國(guó)可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設(shè)的面積只有28萬km2左右，占全國(guó)陸地國(guó)土總面積的2.92%。
因此，無論現(xiàn)在還是將來，中國(guó)97%以上的陸地國(guó)土空間都屬于鄉(xiāng)村地區(qū)。鄉(xiāng)村規(guī)劃任務(wù)繁重，前景廣闊。
（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一定要嚴(yán)格保護(hù)好耕地，盡可能少征耕地、不征優(yōu)質(zhì)的耕地，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)之間的矛盾。一是劃定并嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)開發(fā)的邊界。城市不能無限蔓延，城市周邊都是質(zhì)量比較好的耕地，要?jiǎng)澏ǔ擎?zhèn)開發(fā)邊界，劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)守耕地紅線。二是加強(qiáng)對(duì)占補(bǔ)平衡的全面全程監(jiān)管，征用的耕地要保質(zhì)保量補(bǔ)充，實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，防止征多補(bǔ)少、征優(yōu)補(bǔ)劣。三是提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用效率。目前城鄉(xiāng)尤其是農(nóng)村建設(shè)用地、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率較低，存在大量的低效產(chǎn)業(yè)用地，浪費(fèi)很嚴(yán)重。四是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)民進(jìn)城以后，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要增加，但放在農(nóng)村的建設(shè)用地尤其是宅基地又退不出，帶來城鄉(xiāng)建設(shè)用地的雙增長(zhǎng)。要破解城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長(zhǎng)”，關(guān)鍵是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
四、城鄉(xiāng)人口遷移與鄉(xiāng)村規(guī)劃
城鄉(xiāng)人口遷移將會(huì)帶來三個(gè)問題，即村莊空心化、村莊減少與消亡、人口老齡化。
（一）積極應(yīng)對(duì)村鎮(zhèn)老齡化的影響
城鄉(xiāng)人口遷移導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化比重遠(yuǎn)高于城市。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村人才流失嚴(yán)重、養(yǎng)老設(shè)施短缺、養(yǎng)老服務(wù)和保障水平低。2021年，我國(guó)城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)達(dá)54797萬人，比城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)還多6722萬人。2020年，我國(guó)城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金領(lǐng)取額為2088元，即每月174元，僅分別相當(dāng)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)的25.7%和35.0%，不到農(nóng)民人均食品煙酒支出的50%；城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金之比高達(dá)19.3倍。因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，要高度重視農(nóng)村養(yǎng)老問題，積極應(yīng)對(duì)村鎮(zhèn)老齡化的影響。
（二）優(yōu)化村莊和公共設(shè)施布局
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口不斷減少，村莊“空心化”問題凸顯，村莊數(shù)量將不斷減少。據(jù)2020年農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村常年住房空置率（10個(gè)月以上）為9.3%。另據(jù)我們農(nóng)發(fā)所2019年對(duì)140個(gè)村莊的調(diào)研，宅基地閑置率平均為10.7%。
從行政村看，2007年全國(guó)為57.2萬個(gè)，2020年下降到49.3萬個(gè)，這期間減少7.9萬個(gè)，平均每年減少約6000個(gè)。
從自然村看，1991-2020年全國(guó)共減少141.0萬個(gè)，平均每年減少4.7萬個(gè)。根據(jù) 2020《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的數(shù)據(jù)，到2020年，全國(guó)自然村的數(shù)量為236.3萬個(gè)。近年來，中國(guó)出現(xiàn)了3次村莊撤并潮：第一次是2000-2007年，共減少村莊94.3萬個(gè)，每年減少11.8萬個(gè)；第二次是2015-2017年，共減少村莊25.3萬個(gè)，每年減少8.4萬個(gè)；第三次是2020年，減少 15.0萬個(gè)。
未來鄉(xiāng)村人口和村莊減少將呈現(xiàn)三大趨勢(shì)：一是鄉(xiāng)村人口減少。預(yù)計(jì)鄉(xiāng)村常住人口將從2021年4.98億人減少到2035年的3.74億人，2050年減少到2.73億人。二是村莊數(shù)量減少。三是村莊規(guī)模需要適當(dāng)擴(kuò)大。因此，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和空心化加劇，在建立市場(chǎng)化的自愿退出機(jī)制前提下，進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮洗宀⒕右?guī)劃引導(dǎo)是必要的。但是，這種合村并居規(guī)劃引導(dǎo)必須以農(nóng)民自愿為前提，以提高農(nóng)民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要遵循鄉(xiāng)村（村莊）發(fā)展規(guī)律。當(dāng)然，也應(yīng)該看到，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊布局調(diào)整將是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過程，需要穩(wěn)步推進(jìn)。
（三）規(guī)劃中需要解決的幾個(gè)問題
一是村莊布局的調(diào)整優(yōu)化。未來村莊主要有三種出路：轉(zhuǎn)化為城（鎮(zhèn)）區(qū)的一部分、繼續(xù)保留為村莊、整合到其他村莊或者消亡。二是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局優(yōu)化，重點(diǎn)是按常住人口配置公共資源。三是農(nóng)村公共設(shè)施用地的再利用。四是用經(jīng)濟(jì)的辦法推動(dòng)聯(lián)村發(fā)展。五是在自愿依規(guī)前提下，采用市場(chǎng)化途徑解決進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村“三權(quán)”的有償退出。
（作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村發(fā)展學(xué)會(huì) 微信公眾號(hào)，本文為魏后凱會(huì)長(zhǎng)在“2022中國(guó)農(nóng)村發(fā)展學(xué)會(huì)鄉(xiāng)村規(guī)劃專委會(huì)年會(huì)（首屆）”發(fā)言的主要內(nèi)容）
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