無論是從中央財政還是到地方財政，對于涉農(nóng)資金的投入都在不斷加碼，然而其資金使用率低卻成了不得不面對的一個難題。
財政涉農(nóng)資金貢獻大、問題多，如何通過統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，提高財政資金配置效率，成為當(dāng)前迫切解決的問題。
涉農(nóng)資金投入作用明顯
近日，國務(wù)院副總理汪洋在全國支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點電視電話會議上強調(diào)，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，是提高財政資金配置效率、保障脫貧攻堅資金需求的關(guān)鍵之舉。
財政涉農(nóng)資金，顧名思義是指，各級政府（財政）安排的涉及“三農(nóng)”的專項資金，主要用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民增收。
值得一提的是，關(guān)于如何使用涉農(nóng)資金，其實在不久之前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（以下簡稱《意見》）就已提及。
《意見》指出，試點要以支持貧困縣摘帽銷號為目標(biāo)，以脫貧成效為導(dǎo)向，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點扶貧項目為平臺，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，撬動金融資本和社會幫扶資金投入扶貧開發(fā)，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益，按期完成脫貧攻堅任務(wù)。
在財政部財政科學(xué)研究所經(jīng)濟學(xué)博士、中國財政學(xué)會投融資研究專業(yè)委員會副秘書長高鵬看來，上述的“一會一意見”旨在全面優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，進一步提高資金配置效率和使用效益，保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。
值得注意的是，從2003年開始，我國政府進入實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等一系列惠農(nóng)再平衡發(fā)展政策。
高鵬給記者提供的數(shù)據(jù)顯示，從2008年-2012年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出累計4.47萬億元，年均增長23.5%。2013年，中央財政用于“三農(nóng)”的支出安排高達13799億元，主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對農(nóng)民的糧食直補等四項補貼、促進農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展方面。
另外，記者了解到，2014年中央財政安排村級公益事業(yè)一事一議財政獎補政策方面的獎補資金228億元，各級財政獎補資金超過500億元。2015年，國家繼續(xù)提高政府對農(nóng)民籌資籌勞的獎補力度和中央財政占政府獎補資金的比例。僅中央財政糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)機購置補貼和新增農(nóng)業(yè)傾斜政策補貼以及產(chǎn)糧（油）大縣獎勵資金這六項補貼就大約達到2237多億元。
近三年來，財政農(nóng)業(yè)投入將超過9萬億。在中央財政以及地方財政不斷加大力度來推動三農(nóng)方面發(fā)展上，其效果也在日益增長，甚至在一些方面的主導(dǎo)性作用也日益突顯。
記者注意到，不僅中央政府的三農(nóng)財政轉(zhuǎn)移支付資金量明顯增大，而且地方政府自身財政的惠農(nóng)資金投放量也日趨增加。除中央財政外，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)由于還存在地方政府本級財政的大量投入，財政資金涉農(nóng)補貼范圍更廣、類別更多、標(biāo)準(zhǔn)更高。
高鵬在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時表示，財政涉農(nóng)資金在發(fā)揮“四兩撥千斤”作用，支持我國“三農(nóng)”發(fā)展方面發(fā)揮了巨大作用。可以說，近年來我國實現(xiàn)糧食生產(chǎn)“八連增”，農(nóng)民收入“八連快”，與新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，涉農(nóng)資金的投入功不可沒。
“四多”現(xiàn)象突出
值得注意的是，雖然涉農(nóng)資金的投放作用顯而易見，但是涉農(nóng)資金面臨的問題也很多。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所教授馮興元在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時認(rèn)為，我國涉農(nóng)資金一直存在渠道多、項目雜、投入散、管理亂等現(xiàn)象。涉農(nóng)資金項目管理體制總體上存在較大的缺陷，而且隨著財政惠農(nóng)資金的規(guī)模越來越大，問題越來越突出。
涉農(nóng)資金所謂的“四多”是分配、項目管理“婆婆”多、爭項目的“部門”多、使用資金渠道多、涉農(nóng)資金名目多。
浙江省寧波市寧海縣財稅局副局長丁建華在接受《中國產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪時表示，目前，財政資金一般實行的 “預(yù)算切塊、部門分配、逐級撥付”的涉農(nóng)資金管理模式。
丁建華告訴記者，由于涉農(nóng)資金存在支農(nóng)重點不突出，資金“沉淀”，預(yù)算執(zhí)行進度滯后，方向“模糊”，結(jié)構(gòu)調(diào)整不明顯，管理粗放，監(jiān)督機制不健全等問題，嚴(yán)重影響了涉農(nóng)資金的使用效率。
丁建華認(rèn)為，之所以我國涉農(nóng)資金使用效率低，是由于我國在政策層面存在政出多門、缺乏統(tǒng)籌、政策效應(yīng)弱化等問題；在資金使用層面存在著交叉重復(fù)、財政資金“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，項目與資金管理不規(guī)范導(dǎo)致了一些項目單位多頭申報、重復(fù)申請補助，項目申報透明度不高，制約了財政資金杠桿作用難以發(fā)揮等問題；在管理體制層面存在著現(xiàn)行預(yù)算實行基數(shù)法并編制，由部門進行二次分配，出現(xiàn)權(quán)力“部門化”等問題；在政策導(dǎo)向方面，財政資金標(biāo)桿作用沒有有效地得到發(fā)揮，無法有效地引導(dǎo)等問題；在財權(quán)事權(quán)匹配方面存在中央與地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配，地方承擔(dān)中央的事務(wù)，但中央對地方政府資金配套卻有著嚴(yán)格的規(guī)定。
據(jù)記者了解，在當(dāng)前，我國一些城市的縣區(qū)參與財政“涉農(nóng)”資金分配、項目管理的部門有財政、發(fā)展與改革、扶貧、農(nóng)業(yè)開發(fā)、教育、交通、水電、農(nóng)機等多個部門。
正如丁建華所言，在涉農(nóng)資金分配、劃撥、管理、使用環(huán)節(jié)上存在管理的“多頭”，很難形成合力。
馮興元分析，各部門對責(zé)權(quán)利諸因素有著各自的考慮，相互掣肘、推諉扯皮以及“看得見的管不著、管得著的看不見”現(xiàn)象時有發(fā)生，從而給擠占、挪用、虛報、冒領(lǐng)、偷工減料、甚至貪污等行為以可乘之機。
據(jù)悉，無論是我國的一些富裕縣還是貧困縣，其涉農(nóng)部門都在不斷地向上級部門爭取項目，這種積極爭取的方式確實也起到一定的積極作用。
“然而，這些地方因總體上缺乏一套科學(xué)詳細(xì)的整體規(guī)劃，再加之上上下下存在著部門割據(jù)、條塊分割的局面。因此，每年在確定項目問題上存在著部門各自為政的現(xiàn)象，部門各報各的項目，在項目申報、項目建設(shè)、項目安排等方面有相當(dāng)程度的"撒胡椒面"或重復(fù)和交叉。”馮興元表示。
記者發(fā)現(xiàn)，目前對涉農(nóng)資金管理要求“專款、專戶、專賬、專管”，同時對涉農(nóng)專項資金不少縣區(qū)采取財政國庫集中支付的辦法。
有業(yè)內(nèi)觀察者認(rèn)為，這在一定程度上起到了堵塞擠占和挪用涉農(nóng)資金渠道的作用，但仍存在“上有政策、下有對策”，資金來源多頭，管理要求和制度多樣，資金支付方式不一等問題。
據(jù)了解，按照資金的使用和運行的方向，有些資金直接補貼到農(nóng)民手上，有的資金支付則補貼到項目單位或供應(yīng)商手里，還有些資金則只支付到項目資金主管部門，無法在源頭上控制資金的用途。
不僅使用資金的渠道繁多，涉農(nóng)資金名目也過于繁多。公開資料顯示，現(xiàn)有中央財政“涉農(nóng)”資金共有15項。其中，在社會保障方面的“涉農(nóng)”資金包括：農(nóng)村社會救濟，自然災(zāi)害救助，生育保險和計劃生育獎勵，農(nóng)村醫(yī)療救助以及農(nóng)村低保。
而在農(nóng)業(yè)方面包括退耕還林、對農(nóng)民直接補貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化調(diào)整、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補助、人畜飲水、農(nóng)村能源、農(nóng)村水、電、路建設(shè)以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等。
馮興元認(rèn)為，這種分散式的使用辦法，相對于部分項目，只能治標(biāo)、不能治本，極個別項目甚至治不了標(biāo)，不能從根本上解決問題和發(fā)揮資金的應(yīng)用作用。
統(tǒng)籌整合是有效抓手
在2015年3月19日，財政部、發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部針對涉農(nóng)資金管理聯(lián)合頒發(fā)了“關(guān)于開展涉農(nóng)資金專項整治行動的實施意見”。根據(jù)該項意見，經(jīng)國務(wù)院同意，三部委決定在全國范圍內(nèi)開展涉農(nóng)資金專項整治行動。
十八屆三中全會以來，黨中央、國務(wù)院對涉農(nóng)資金管理問題日益高度重視，明確要求加大查處懲戒力度，健全完善涉農(nóng)資金管理模式。同時，對于整合和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金提出了明確要求。
馮興元認(rèn)為，推進涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌以及成為規(guī)范涉農(nóng)資金管理和提高資金使用效益的重要抓手，同時又是健全預(yù)算管理制度和深化財稅體制改革的必要手段，對于建立現(xiàn)代公共財政制度和促進政府職能轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。
毫無疑問，隨著推進涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，政府功能中的短板日益顯現(xiàn)出來。
那么，如何統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金,另外，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金又會遇到哪些難題呢？馮興元認(rèn)為，上下級政府往往缺乏協(xié)調(diào)，下級政府內(nèi)部各部門之間協(xié)調(diào)難。下級政府整合財政涉農(nóng)資金的改革容易觸及上級政府各部門各自為政的天花板。往往會出現(xiàn)下整上不整的情況。下級政府努力整合涉農(nóng)資金，但是上級政府并未整合各部門的涉農(nóng)資金，各部門各自為政，維護各自的利益。
有媒體刊發(fā)文章稱，四川很多縣在整合上級專項資金時，要求以嚴(yán)守來源渠道不變、用途不變、項目資金管理權(quán)限不變、項目實施主體不變、項目驗收標(biāo)準(zhǔn)不變等“紅線”為前提。
“這好比要求"戴著腳鐐跳舞"，整合難度大。而資金多頭下達、多頭使用也造成"撒胡椒面""大水漫灌"等現(xiàn)象。”馮興元說，黑龍江“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革涉農(nóng)資金整合試驗也有同類問題。目前，地方規(guī)劃難跟上，難以做到必要的項目績效評價體系也是涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌過程中遇到的難題。
“目前，全國涉農(nóng)資金整合改革一般只停留在縣級層面，存在下整上不整的現(xiàn)象。”丁建華認(rèn)為，應(yīng)該打破部門利益格局，整合改革推進工作存在一定既得利益部門的阻力。
采訪中記者了解到，一方面，很多可能的項目點，往往是單項的部門規(guī)劃，旅游部門只考慮旅游規(guī)劃，水利部門只考慮水利規(guī)劃，但是一些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)或者新農(nóng)村建設(shè)項目，需要多種財政涉農(nóng)資金和社會資金的投入。各部門的規(guī)劃需要相互協(xié)調(diào)，而且體現(xiàn)在具體潛在項目點上，這往往難以做到。
另一方面，目前需要一種評價體系來審核立項，檢查項目進展和評估項目成果。項目的科學(xué)審核、監(jiān)督和評估恰恰是全國各地財政支持項目所欠缺的，也難以做到。
“新時期的涉農(nóng)資金整合應(yīng)正視問題癥結(jié)所在，真正從“源頭”和中央層面果斷整合，理順政府與市場關(guān)系，以“清單”方式明確各級政府間支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)下放支農(nóng)資金審批權(quán)限，同時加大監(jiān)管力度，推動涉農(nóng)資金整合加快進展，大力提升支農(nóng)效應(yīng)。”高鵬說。
高鵬認(rèn)為，從體制機制的“源頭”上推動財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合使用、提升財政支農(nóng)成效，刻不容緩。
最后，馮興元建議，我國涉農(nóng)資金的整合和使用可以借鑒歐美的做法，把整個歐盟分為6級統(tǒng)計區(qū)劃單位，從成員國級次區(qū)劃單位(NUTS 0)到市鎮(zhèn)一級區(qū)劃單位(NUTS 5)。根據(jù)一些人口和發(fā)展指標(biāo)可以確定應(yīng)促進區(qū)域，區(qū)域促進項目集中在這些區(qū)域。體現(xiàn)資金運作上的增加性（而非重復(fù)性或者替代性）和集中性。歐盟成員國政府和州級政府一般把項目確定的權(quán)力放在地方政府一級，上級政府承諾提供配套資金。這樣也解決了上級政府在投放資金方面的信息不對稱問題，地方政府也容易整合各級政府的補助資金。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國產(chǎn)經(jīng)新聞報
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