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對話研討一:當代中國的城鄉一體化發展

[ 作者:謝志強等  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2016-06-22 錄入:吳玲香 ]

主持人

謝志強 中共中央黨校社會學教研室主任

嘉賓

楊宏山 中國人民大學公共管理學院教授

施 紅 中共中央黨校發展經濟學教研室主任

寧越敏 華東師范大學中國現代城市研究中心主任

李紹榮 北京大學經濟學院教授

瓊海推進城鄉一體化的特色——基本公共服務均等化

謝志強:本場分論壇主題是當代中國的城鄉一體化發展,從城鄉二元到城鄉一體,從城鄉分離到城鄉結合,從城鄉統籌到城鄉一體,這些都是今天很重要的關鍵詞,下面我們圍繞這些關鍵詞,請幾位專家教授談自己的看法。

楊宏山:城鄉一體化是一個很大的話題,首先講講我對城市的理解,我認為城市是優質公共服務資源高度聚集的地方,鄉村地區公共服務資源就少得多,城鄉之間絕對的一體化,是不現實的。但是,如果一個國家僅僅考慮城市的發展,完全不考慮鄉村,這種城市偏向的發展戰略,導致在一些發展中國家出現城市像歐洲、鄉村像非洲的景象。

關于城鄉之間的關系,有幾個因素會導致不同的結果。首先,市場機制的作用會使得城鄉之間的差距越拉越大。第二,區位優勢也會使得城鄉差距進一步擴大,區位有優勢的地方會率先發展,市場和區位因素一疊加,特殊區位能夠快速發展。第三,政府的因素有可能進一步擴大城鄉差距,政府可以實施城市發展偏向戰略;政府也可以通過政策的因素,縮小或者緩和城鄉差距,這是現代國家的公共政策的因素。從這個意義上講,我認為城鄉協調發展,或者是城鄉統籌發展潛在的含義是追求城鄉的協調發展。但是,不能完全取消城鄉之間的差距。

我認為現在城鄉一體化的關鍵是探索兩個含義:第一個含義,城鄉之間的權利平等,第二個是城鄉之間的公共服務均等化。我認為,作為現代國家的治理來講,第一條無可厚非,雖然不能一步到位。然而,特別需要強調的是,城鄉之間的公共服務是不可能均等化的。城市的本質屬性,從公共管理的角度來講,是優秀的公共服務聚集的地方。農村地區,基本保障是村村通路,通郵政、通廣播、通電力、通電話等。前年我們做過的一個課題是城鄉統籌發展的體制改革。我們提出通過刺激城市作為城鄉之間的橋梁和紐帶,讓城市的優質公共服務資源能夠通過節點或者是網絡向農村地區傳遞延伸,便于農村就地獲得。但是一直沒有找到好的案例,像北京一些地方的城鄉差距還是很大的。我到這里調研,看到瓊海的城鄉發展找到了一個好的政策工具在推進,正如前面專家講的,這個地方比較特殊,一是國家關注,二是海南推進全域的國際旅游島建設,符書記很好地把握了這個機遇。我相信今天的成果是進行中的成果,不是最終的成果,但是之前就有制度的設計,才能看到今天顯著的初步成果。

在瓊海調研中,我看到一種新的模式,在支持城市發展的同時,它沒有將大量的公共服務資源都集中在中心城區嘉積鎮,而是用一部分公共服務資源打造博鰲鎮,以及潭門小鎮,還有中原鎮,還有塔洋鎮,以及最邊緣的惠山鎮,在那些地方開發旅游資源和道路,使得城鄉之間的信息、技術、資金、人員,包括物資流動更加便捷。我們國家的新型城鎮化戰略是讓城鎮的優質公共服務覆蓋到全體居民。怎么覆蓋?對瓊海而言,讓大家都在嘉積鎮上追求更好的學校、醫院不現實。所以,公共財政在保證中心城區良好發展的同時,把這十幾個鎮也發展起來,但是分配公共服務資源也不是撒胡椒面,而是有相對集中的鎮區。

城鄉協調發展的短板是什么

施紅:關于大中城市和小城鎮協調發展,城市的規模越小,從經濟學的角度來講是越不經濟的,規模越大,經濟度會越來越高,當然還有GDP的發展等。當然城市大到一定程度時會出現城市病。我們以前提過小城市戰略,后來中央提的是大中城市和小城鎮的協調發展。現在我們說城鄉,我們從城鄉二元結構到城鄉統籌,再到城鄉一體化,我們的提法是城鄉統籌。城鄉協調是作為五個發展理念之一協調發展理念中的一個重要內容。

我們從城鄉協調的角度來看,瓊海應該是我們值得推薦的模式,我們可以看到瓊海城鄉之間的協調性。從全國來看,在城市中城鄉不協調的體現在,比如說北京人口大爆炸、交通擁擠,農村會出現空心化、老齡化、留守化。就像是一個硬幣的兩面一樣,城市過度的擁擠和農村相對的簫條,構成了城鄉不協調的一個表現。

城鄉協調的短板是什么?短板是農村。對于農村發展,大家可能認為重點是基礎設施。我覺得基礎設施不是最重要的。最重要的是要把鄉村的勞動生產力提起來,把農民帶起來。瓊海的鄉村是靠什么發展?我想是靠一二三產業的融合。從全國來看,我們追求農村的發展,土地是“分”的政策,當初“分”的目的是吃飽肚子,就像當年的小崗村。現在我們開始強調產業的整合、產權的整合。瓊海的城鄉做得這么好,從瓊海推廣到整個海南省,在最弱的地方——鄉的發展上,它有什么特點呢?我想就是把產業發展了起來,讓農民富了起來。城鄉的協調還是弱在“鄉”上。在鄉里,最弱的是產業的發展。只有農村的產業發展起來了,人民富了,我們才能把人從城市擁擠的狀態解脫出來。最終的結果是大中城市和新農村的合理分布。我們這里提出田園城市的理念,在田園城市的理念中,城和鄉要進一步的融合,其涉及面可能更廣,會涉及到規劃、產業、基本公共服務。我想這里最重要的是產業,沒有產業的發展,人會離開,去尋求高工資回報的地方。

瓊海與成都的發展路徑比較

謝志強:施教授講到了一個非常重要的概念,就是產業的發展。根據我們的理解,城市必須有市,沒有市場、沒有產業、交易、人流、物流和信息流,這個城就不稱之為城,即使建起來了,也是空城或者鬼城。在特色產業的打造過程中,用三句話概括瓊海就是,一鎮一產業,一鎮一風情,一鎮一特色,產業是落腳點,是保障線。當然實現這個目標有多種路徑,瓊海有瓊海的做法。我想請問一下施教授,看了成都的田園城市建設和瓊海的田園城市建設,同樣一個目標,同樣一個目的,它們的路徑有什么不一樣?

施紅:它們的共性就是全域規劃。把城和鄉統籌起來規劃,這是非常有特色的。說到差異,海南是國際旅游島,主業已經確定是旅游業,涉及第一產業、第二產業、第三產業的融合,在建特色小鎮、建綠道、建公園的過程中把游客吸引進來。如果沒有游客進來,單靠土地,農民的收入不會高的。對于成都來說,它的產業打造并沒有一個主導。在農村產業發展的過程中,沒有像瓊海這樣突出旅游業。成都突破了田園城市的概念,要素或者資源在城和鄉統一流動。成都走的是“三集中”的模式,農民進到城鎮集中居住,土地向規模經營集中,人進到城市居住了以后,就業機會向城鎮集中。成都的“三集中”,相當于農村人到城里居住,要素在城鄉之間大規模流動,這是一大特質。瓊海是在打造一個非常好的田園生態,城在公園之中,在田中,田在城中,在畫中。這樣的旅游打造是絕然不同的概念。

瓊海城鄉一體化發展面臨的挑戰

寧越敏:以前我來過瓊海兩次,當時我們在海南有一個研究項目,對海南進行了一次環島考察。這次我很欣喜的看到,經過20年的大發展,瓊海的田園不僅得到保留,而且形成了瓊海經驗。城鄉一體化是一個非常典型的中國命題,它的問題來源是我們長期歧視性的戶口制度導致的城鄉二元分割。田園城市的建設是一個更具有世界性的問題,田園城市的概念來自于1898年英國社會改革者霍華德寫的《田園城市》這本書。

當前,城鄉一體化的工作主要有兩個方面。第一,能不能夠保證讓大多數的農民自由地遷徙,還有遷徙后能不能定居。第二,城鄉之間實現基本公共服務均等化,中央提出的是基本公共服務,并不是指所有的公共服務。就第一個問題而言,我們長期以來不能自由遷徙定居。2014年,國務院頒布的國家新型城鎮化規劃只是提出了200萬人口以下的城市要逐步放開戶口,200500萬人口是有限的放開,500萬人口以上的城市嚴格控制。基本上現在的政策是500萬人口以下的城市都要基本放開戶籍制度。可以看到,新的政策是努力地實現農民的遷徙自由,同時能夠使得定居成為可能。

關于基本公共服務方面,主要實現的是教育公平和社會保障制度的建立。這兩個方面應該說我國都有很大的差距。推行城鄉一體化意味著政府的財政支出要逐年增加。中國經濟最近幾年開始向中高速發展,這勢必對城鄉一體化的推進帶來了新的挑戰。

應該說,瓊海的“三不一就”政策很好,還有全域實行5A級景區的政策,我個人認為這樣的政策適合一個小政府,但是在中國地方政府承擔的職責很多。我的學生給我提供一個數據,去年瓊海一般意義上的財政收入下行了9.5%,所以,我認為在今天,如何讓城鄉一體化道路可持續的走下去,發展仍然是一個重要的問題。就此而言,我想瓊海已經取得了很好的經驗,但是仍然面臨著許多挑戰。第一個挑戰就是我剛才說的,如何使瓊海的經驗可持續地發展下去。第二個挑戰,來自于人口的流動。因為瓊海的吸引力大,它的外來人口,包括海南其他縣和海南以外的人口大概占10%。隨著今年瓊海機場的通航,我認為這樣的美麗地方會吸引越來越多的人口進入。這些人口進來可以活躍當地的房地產市場,但是治理本身也會面臨新的挑戰。最后,我簡單地談一下田園城市。這個概念是19世紀末針對當時的環境、城鄉分割問題提出的。到了今天,人類面臨的問題不僅是環境的問題,而是全球變暖。氣候變暖會對整個地球造成氣溫的升高,對整個生態系統都會產生影響。所以,第三個挑戰可能是我們如何從田園城市走向綠色城市。

城鄉一體化形成的標志是什么

李紹榮:今天我們追根溯源看看城鄉一體化的問題究竟出在哪里。剛才提到田園城市的概念是外國人提出的,城鄉之間的關系是像夫妻倆要友好的相處。但是,再深入來看,城鄉是一個人的手和腳的關系,而不是夫妻倆的關系。整個人類社會進入工業社會,城市收入遠遠超過了農村收入、生活水平超過了農村,這個時候出現了城鄉如何協調的問題。城市的生產力提高導致了不協調,城鄉協調的重要標志就是城鄉收入的均等化,而不是我們的居住方式或者身份不一樣。我們說,農村要城市化,并不是農村全部變成城市,而是農村的生產和經營方式要有變化,跟現在城市的工業社會的生產方式和生產效率一樣了,收入一樣了,生活方式一樣了,理念一樣了。瓊海把各個鎮變成了非農業經營的方式,但是,我們的理念是傳統的農業生產方式,是不是已經是城市化了?這個問題我們要提出來。

市場做的是什么呢?就是既通又聯,城和鄉像一個人的手和腳,能夠協調,但城鄉不可能是一致的,功能肯定不一樣,只是城鄉人口收入要均等化。我給書記提個建議,瓊海可以達成一個不依靠當地的市場,進一步開拓旅游資源。剛才許光建教授提的是PPP,我們的體制可以跟它更好的結合起來。PPP是指公共部門,也就是政府與私人部門形成伙伴關系對半公共化的項目進行經營。我們最重要的問題是供給方不能通過市場很靈活地滿足需求的變化。我們要把農村變成現代化經營的形式,還有能夠適應市場、開發市場、具有創意的人才,再和資本平衡起來,打造成能夠走向全國、走向世界的方式。這樣的話,我們的田園城市,瓊海的城鄉一體化應該能夠形成。

謝志強:感謝李教授的發言。城鄉一體化為什么是一個中國命題?因為中國二元結構在制度上固化下來,而且城鄉差距越來越大,世界罕見,所以,它是中國特色,中國難題,是需要攻堅的命題。第二個問題,城鄉一體化不是城鄉一致化,不要把美麗鄉村建設建設得跟城市一樣,否則那么多城市和鄉村就沒有各自的優勢,無法形成互補。所以,城鄉一體化、兩體變一體,差距要縮小,但是并不是搞成一樣,這是我小小的總結 。    

中國鄉村發現網轉自:人民論壇



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