深讀 政經大視野
經過多年發展，全國多個省份都出現了一些發展較快的“特大鎮”。這些地方雖然只是一個鎮級行政區，但經濟和人口體量超過很多地級市。近年來輿論中多次出現一種聲音：特大鎮經濟體量過大、人口增長過快，但仍以鎮級作為行政單位，如同“小馬拉大車，大腳穿小鞋”。
對此，相關方面提出了“小城市培育”的概念，探索特大鎮改市的路徑。“十三五”規劃、新型城鎮化規劃都對小城市培育提出明確要求。2014年12月起，國家確立浙江龍港鎮、吉林二道白河鎮為“一南一北”兩個試點。而在此前，浙江、廣東、江蘇、山東、陜西等多個省份早已啟動小城市培育試點。
至今，這些中小城市培育試點情況發展如何？遇到哪些問題？取得了哪些經驗？從鎮改市，是否可行、準備好了嗎？6月26日至7月1日，南方日報記者跟隨國家發改委，先后赴山東、廣東、浙江、江蘇四省的多個特大鎮進行調研，一窺特大鎮在探索改市過程中的探索和挑戰。
聲音
“小馬拉大車，大腳穿小鞋”
160年前，民族英雄林則徐率領軍民在虎門銷煙御敵，寫下了悲壯的中國近代史第一頁；160年過去，當年英雄的虎門后代，搭乘改革開放這一時代“快車”，經濟發展令世人矚目。
資料顯示，虎門鎮區域面積178.5平方公里，下轄30個社區，常住人口超過60萬。2015年，全鎮全年生產總值447億元，同比增長8.1%。這樣的人口數量和經濟體量，不僅超過了中西部一些地市，也令一些東南沿海城市相形見絀——同期，云南麗江生產總值290億元，甘肅武威416.19億元，海南三亞435億元。
以一鎮之力，富可敵一市——在我國，這樣的特大鎮不在少數。國家發改委4月發布的《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前我國很多特大鎮具備城市的體量與特征。其中鎮區人口超過10萬的特大鎮有238個，超過5萬的有885個。
“當前特大鎮進一步發展面臨不少瓶頸和制約，必須因地制宜、持續深入地推進體制機制創新，進一步激發或者挖掘特大鎮的發展潛力。”6月6日，在浙江龍港鎮舉行的新生中小城市培育試點研討會上，國家發改委副主任胡祖才將這一現象比作“小馬拉大車，大腳穿小鞋”。
在胡祖才看來，作為我國城鎮體系的重要組成部分，特大鎮是依靠市場力量發展起來的，更具特色，也更具活力，是將來培育中小城市最重要的力量。從國外經驗和國內實際來看，我國城鎮規模結構亟待優化，推進特大鎮改市、培育中小城市將成為我國新型城鎮化發展的必由之路。
在上述研討會上，全國人大常委、財經委員會副主任委員辜勝阻表示，國內小城市的數量在過去10年不但沒有增長，而且還減少了100個左右。因為有的小城市長大，改成了大城市的區，新的小城市卻沒有出現。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心做了一個直觀的比較，把6000萬人口的浙江省同英國、德國、法國等人口規模相近或更大一點的國家相比，20萬至50萬人口的城市和城鎮，浙江5個，英國21個，法國46個，德國106個；5萬至20萬人口的鎮，浙江46個，英國130多個，法國234個，德國557個。
再以日本為例，日本人口規模約相當于浙江省的兩倍，該國20萬至50萬人口的城市80個，5萬至20萬人口小城市414個，中等、小城市規模分別是浙江省的16倍、9倍。
探索
多地啟動小城市培育試點
今年2月，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確提出，加快培育發展一批中小城市，完善設市標準和市轄區設置標準，規范審核審批程序，加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。
事實上，早在2014年7月，國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出，把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，提升質量、增加數量，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
2014年12月起，國家確立浙江龍港鎮、吉林二道白河鎮為“一南一北”兩個試點，探索新生中小城市培育。在此之前，浙江、廣東、江蘇、山東、陜西等多個省份紛紛啟動小城市培育試點，做出先行探索。
各個試點的鎮，基本都認為此類改革促進了發展。湖州市吳興區織里鎮在相關文件中表述，2010年被列入浙江省小城市培育試點后，“政策紅利得到了進一步釋放”。當地提供的數據是：試點后建成區面積、GDP、稅收收入分別從2010年的18平方公里、90億元、6.5億元，增加到2015年的21.4平方公里、169.78億元、12.75億元。
山東省青島市李哥莊鎮，2005年成為國家第一批發展改革試點鎮、2013年3月成為青島市第一批5個小城市培育試點鎮。2005年以來，李哥莊全鎮生產總值從35.75億元增長到138億元，財政收入從5830萬元增長到6.05億元，農民人均純收入從6888元增長到2.5萬元。當地也同樣認為“成為試點”屬于發展中的積極因素。
記者了解到，在這個過程中，這些特大鎮所在省、市、區也給予了他們足夠多的支持：能下放的權限盡量下放，盡可能多地給予財政、土地等要素資源上的支持。
虎門鎮鎮長曲洪淇說，2010年以來，根據省、市的部署，虎門開展了簡政強鎮事權改革工作，將市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限共500多項下放給虎門鎮行使，從而擴大了一級政府的經濟社會管理權限，幫助鎮街解決了現實的社會管理問題。
在較早開展小城市培育試點的浙江省，36個試點鎮均擁有所在縣（市、區）52%的行政審批權限，鎮均實際開展綜合執法事項達109項，服務周邊114個鄉鎮。
除行政權限外，各級政府也給了“真金白銀式”的支持。以織里鎮為例，該鎮所在的蘇州市、吳江區兩級政府從2010年起，建立每年1.5億元的小城市培育試點專項基金，5年市區到位配套資金8.07億元全部到位。
思路
政府購買服務“養事不養人”
“培育新生城市并不是簡單地將特大鎮改為市，更重要的是要探索城市的新型管理模式。”胡祖才說，既要探索設市的具體路徑、模式，更要探索新型城市管理的方法。方向應是“小政府、大服務”，比如“大部門制”、購買服務等，切實提高行政效率，控制行政成本。
事實上，這些改革早在試點鎮有所探索，其中行政權限的下放，就推動了特大鎮自身行政機構的精簡。在東莞市長安鎮，按照大部制和盡量不增加人員編制的原則，對行政、事業單位進行統籌整合，優化部門橫向分工；調整人員結構，提升工作效能。
在李哥莊鎮，打破原有的行政、事業機構模式，綜合設置8個工作機構，包括黨政辦公室、社會穩定工作辦公室、經濟發展辦公室、城鎮建設辦公室、公共服務管理辦公室等，規格為副科級。上述8個機構不再下設科室，直接面向服務對象。
機構精簡編制不增，承擔職責卻不斷擴大，這些小城市試點都把眼光放在了購買服務和PPP模式等，進一步促使政府由“財政養人”向“養事不養人”轉變，降低公共服務成本，提高公共服務質量。
虎門鎮鎮長曲洪淇介紹，虎門鎮市政、環衛、綠化等城市管理工作，已基本采用市場化服務購買形式，包括環衛市政設施日常維護、河堤燈運營管養維護、清掃保潔、垃圾運輸及填埋作業以及綠化養護等39個市場化項目。經統計，2015年虎門鎮市政水務局管轄范圍內服務購買支出約為0.98億元。
虎門鎮還鼓勵民間資金投資教育，加快民辦教育發展。2011年以來，共新辦9所民辦學校，為農業轉移人口適齡子女增加義務教育學位10210個。目前，全鎮有義務教育階段學校36所，其中民辦中小學16所。
在青島市南村鎮，同樣的實踐也在發生。南村鎮鎮長張夕強介紹，南村鎮圍繞建立一體化體系，通過政府花錢買服務的方式，建立了鎮村環衛一體化體系。通過“PPP”融資模式，啟動了小城鎮供熱、供水一體化建設。
不過，蘇州市吳江區副區長吳琦則表示，到目前為止，社會組織仍然沒有得到足夠的發展，在數量、規模等方面相對滯后，專業素質不夠高，也出現了一些“紅頂商人”，影響社會組織承接政府購買服務。
訴求
“約等于縣”還不夠
不過，南方日報記者跟隨國家發改委的調研過程中則發現，即使被賦予了與縣級幾乎對等的行政權限，這些特大鎮在發展過程中仍然遇到不少問題和挑戰。
其中，以擴權為主要方向的小城市試點，卻對小城鎮發展最為關鍵的城市規劃和土地指標調配權限沒有下放。浙江崇福鎮黨委書記張建林說，鎮里所作的城市規劃，以及招商引資所需要的項目用地都要得到市里審批，但是鎮里哪里需要工業用地，哪里需要住宅用地，鎮里的人是最清楚的。
“鎮官”們還認為，雖然通過強鎮擴權，特大鎮承接了一批縣級經濟社會管理權限，但由于部分權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和執法過程中仍存在各種制約，嚴重制約了特大鎮政府的職責履行和經濟社會的發展。
蘇州市盛澤鎮政府已經因“級別問題”吃了官司。盛澤鎮鎮長吳建中告訴記者，此前他們帶隊執行環保執法時，被村民以“無執法權限”為由告上了法庭。“雖然在浙江省我們是以小城市試點存在的，但到全國，這個名號站不住腳。”
對于這些產業大鎮，居高不下的外來人口還導致管理成本極為高昂。織里鎮副鎮長寧云介紹，以織里為例，即使刨除城市基礎設施、公務服務設施投入，每年僅外來人員管理的人力成本接近2億，涉及安全監管、城市管理、環衛保潔、社會維穩等。
東莞市長安鎮鎮長郭榮新介紹，長安鎮現有常住人口66萬多人，其中戶籍人口僅4.9萬，存在典型的本地人口與外來人口倒掛問題，在推進外來人口市民化的過程中，需要投入大量資金。
在虎門鎮，曲洪淇介紹，根據測算，在東莞，每個人口市民化成本需要12.5萬元，而在未來5年，預計將實現7.5萬外來農業轉移人口市民化。這筆龐大的支出，由于現行機制缺乏分擔機制，令鎮級財政負擔沉重。
虎門鎮相關人士還認為，巨大成本之下，分配到鎮一級政府的財收卻沒有得到保證。數據顯示，2013年，虎門鎮各項稅收收入是63.38億元，但稅收分成收入只有11.8億元，稅收分成僅占18.62%左右。2014年，虎門鎮各項稅收收入是68.02億元，但稅收分成收入只有11.7億元，稅收分成僅占17.2%；2015年，虎門鎮各項稅收總額72.57億元，但稅收分成收入只有12.2億元，稅收分成僅占16.81%。
除此之外，人才也被看作小城市培育中的瓶頸。李哥莊鎮黨委書記劉瑛說，“小城市”項目多，任務重、人員不足，特別缺乏規劃、建設、金融等專業人才。雖然省市區已經給予了人員編制支持，但受現行不得混編混崗、編制身份限制等制約，造成人才不能合理調配。
同樣的問題也出現在青島市南村鎮。資料顯示，南村鎮鄉鎮規劃建設監督管理辦公室有5個編制，但目前實有人數為零。青島市統籌城鄉發展工作領導小組辦公室副主任周江杰認為，鎮級行政單位在吸引人才方面能力仍然較弱，這造成了有編制卻沒人愿意來的尷尬。
期待
明確改革路徑加快出臺設市標準
李哥莊鎮黨委書記劉瑛表示，希望將李哥莊鎮納入國家小城市建設試點，進一步規范行政管理體制，早日建成小城市。
更多的特大鎮已經不滿足于小城市試點，希望能夠徹底實現“鎮改市”。“要求鎮改市不是對于名稱的追求，而是希望通過這一變化為特大鎮提供實實在在突破瓶頸的辦法。”寧云表示，只有實現了鎮改市，才能把這些政策加以固化，形成制度。
寧云表達了不少特大鎮的心聲。事實上，自上個世紀九十年代開始，全國確定首批小城鎮綜合改革試點鎮之后，重點鎮已經經歷了數輪權力下放與回收。僅僅依靠權力的下放難以解決小城鎮在發展中遇到的問題，中國的小城市培育試點正走到十字路口。
“下一步特大鎮改為市，我認為完全可行。”蘇州市發改委主任顧海東說，現在特大鎮規模不亞于市，改市后將把相關改革舉措固化下來，管理理念也會發生改變，按照市的標準去管理，這將使當地發展實現質的飛躍。
曲洪淇說，由于東莞是市管鎮的模式，是撤鎮設區還是撤鎮設市，無論省里還是市里都沒有明確說法，需要中央進一步明確改革路徑。和曲洪淇觀點一致，郭榮新表示，從特大鎮發展的角度來說，是一步到位設置成市更好，“撤鎮設區對我們意義不大”。
“培育新生中小城市，中央有要求，群眾有期盼。”胡祖才表示，“十三五”規劃綱要明確提出符合條件的縣和特大鎮可有序改市，國家應盡快出臺設市（設區）標準。
事實上，新生小城市培育試點進一步落地，掣肘因素在于新的設市標準尚未確立。目前我國公開的撤縣設市標準，是1993年國務院批轉的民政部《關于調整設市標準報告的通知》明確，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經濟、基礎建設9個小類要求。但在當年，我國的城鎮化水平不到30%。
這一標準顯然已不能適應國家經濟社會的進一步發展。2011年黨的十八大報告中再提“完善設市標準”，但至今未見出臺。國家發改委規劃司司長徐林4月曾經透露，目前新的設市標準確立的工作由民政部主導，今年準備加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為城市。
據知情人士透露，目前中央層面尚未就鎮改市路徑達成一致。有關部委擔心，設立鎮級市會增加行政層級，進而增加編制人數，增加行政成本，與我國現行的簡政放權總體方針相違背。該人士還表示：“試點鎮的成果已經證明，在不大量增加編制的情況下，通過政府購買服務、PPP、縣級人員下沉的做法，已經可以維持鎮級市的運作。”
中國鄉村發現網轉自：南方日報
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