多年來，戶籍改革難以突破，中央和地方、地方和地方之間財權和事權未厘清是關鍵障礙。十八屆三中全會曾明確，“適度加強中央事權和支出責任”，這之后，央地事權、財權關系進入新調整期。日前，國務院明確，落實東部發達地區和大型、特大型城市對農業轉移人口市民化的主體責任。
在十八屆三中全會召開近三年后，剛剛下發的《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》（下稱《通知》），可視為央地、地方之間博弈后，對全面深化改革階段戶籍改革支出責任的框架性意見。
縱觀全文，原有利益結構框架基本保留。一些學者曾建議的教育等主要基本公共服務事權和支出責任都歸中央的方案并未被采納，《通知》明確，經濟發達地區對農業轉移人口市民化負主體責任，“引導其加大支出結構調整力度，依靠自有財力為農業轉移人口提供與當地戶籍人口同等的基本公共服務”，中央財政則根據其吸納農業轉移人口進城落戶人數等因素適當給予獎勵。國務院并承諾，確保中西部財政困難地區財力不因“人錢掛鉤”政策而減少。
8月8日，財政部有關負責人對此解釋稱，農業轉移人口是經濟發達地區的重要人力資源，其市民化過程對擴大消費需求、增加基礎設施投資、消化房地產庫存、創造稅收具有重要作用，也是當前推進供給側結構性改革的一項重大舉措。從實際情況看，經濟發達地區財政狀況相對較好，教育、醫療、衛生、養老等公共服務設施相對完備，也具備更多承擔農業轉移人口市民化責任的能力和條件。落實發地地區主體責任，也意在改變城鎮化過程中“見物不見人”的弊端，推進以人為核心的城鎮化。
如何確保中西部財政困難地區財力不減少？財政部表示，對享受均衡性轉移支付的中西部財政困難地區，中央財政仍以戶籍人口而不以常住人口為基礎進行測算分配，并充分考慮各地區向居住證持有人提供基本公共服務的支出需求。專項轉移支付方面，雖然隨著人口流出，中西部困難地區的義務教育等專項轉移支付數額會有所減少，但考慮到人口流出地已經不提供戶籍在本地但持有外地居住證人口的基本公共服務，這部分專項轉移支付的減少并不會影響當地實際享受基本公共服務的人均財力，相反還會因與人頭有關的配套資金減少，使地方財力得到改善。
比如，城鄉居民養老和醫療保險，人口流出地財政負擔的部分配套資金將轉由人口流入地財政負擔。綜合來看，《通知》出臺后，中央財政對中西部財政困難地區的轉移支付力度不會減少，且隨著人口流出，享受公共服務的人數減少，其人均財力和基本公共服務水平會有較大幅度的提升。財政部認為，這有利于加快縮小東部經濟發達地區與中西部財政困難地區的基本公共服務水平差距，也有利于中西部中小城市基層政府就近吸納農業轉移人口。
在基本支出責任框架不變的情況下，對于緩解地方財力與流動人口公共服務壓力矛盾，調動地方政府的積極性，《通知》提出的方案是建立中央財政以及省級財政對農業轉移人口市民化的獎勵機制，并通過改革，使義務教育生均公用經費等經費可以流動起來，“錢隨人走”。
不過，以獎勵方式支持流動人口壓力大地方，此前中央和一些省份已有嘗試。此次中央將其機制化，其規模和實施機制如何，仍有待觀察。■
中國鄉村發現網轉自：財新網
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