針對中辦、國辦近日印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《三權(quán)分置意見》），中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員馮興元、原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源等多位專家對《財經(jīng)》記者表示，按照現(xiàn)在的土地法律法規(guī)，所謂“三權(quán)分置”的說法還有待進(jìn)一步厘清。
馮興元等多位專家建議，相關(guān)部門應(yīng)該加快修改《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，把“三權(quán)”中的各自權(quán)限界定清晰，理清“三權(quán)”之間的關(guān)系。
國新辦11月3日舉行的新聞發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦介紹了《三權(quán)分置意見》的有關(guān)情況。他表示，“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問題出臺的又一重大政策。相信隨著《三權(quán)分置意見》的貫徹實施，我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度將更加鞏固完善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將健康發(fā)展、農(nóng)民收入將穩(wěn)步增加、社會主義新農(nóng)村建設(shè)將加快推進(jìn)。
“三權(quán)”新政
十八屆三中、四中全會都提出要在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中建立“三權(quán)分置”的模式。所謂“三權(quán)分置”，就是指在農(nóng)村現(xiàn)有法律體制已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地“兩權(quán)分置”（即所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)）的基礎(chǔ)上，新設(shè)土地“經(jīng)營權(quán)”。農(nóng)業(yè)部是起草《三權(quán)分置意見》的主要部門，對于為何設(shè)立農(nóng)地“三權(quán)分置”，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦11月3日公開的解讀是，近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移進(jìn)城，進(jìn)入到第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部掌握的數(shù)據(jù)，截至到今年6月，全國家庭承包經(jīng)營耕地中已有超過30%進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶中有7000萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地，東部沿海發(fā)達(dá)省份農(nóng)民轉(zhuǎn)移多的地區(qū)這一比例更高，超過50%。
在目前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營的新型主體中，主要是家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，總計全國已經(jīng)有270多萬個，現(xiàn)在都擁有土地經(jīng)營權(quán)，在較大規(guī)模地搞農(nóng)業(yè)經(jīng)營，是真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。現(xiàn)在中央對農(nóng)地實行“三權(quán)分置”，就是在順應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的發(fā)展趨勢。
對于土地流轉(zhuǎn)過程中如何保護(hù)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。《三權(quán)分置意見》中有原則性的規(guī)定。韓長賦進(jìn)一步的解釋是，一方面是明確嚴(yán)格保護(hù)承包權(quán)，強調(diào)維護(hù)好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項權(quán)益，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地；另一方面是要加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予新的經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上，享有耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，使其能夠穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，放心投入生產(chǎn)經(jīng)營，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，這樣才能大力推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶分析表示，在“三權(quán)分置”問題上，有一點必須十分清醒，搞土地流轉(zhuǎn)并不是目的，而是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化過程很難一蹴而就。引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，是完善“三權(quán)分置”辦法的一個重要出發(fā)點。只要改革方向?qū)α耍稽c問題不至于太大；過于心急的話，恐怕就有走偏的風(fēng)險。
確權(quán)配套
據(jù)韓長賦介紹，與前兩年開展的農(nóng)地確權(quán)頒證一樣，實施“三權(quán)分置”的一個核心問題，就是要保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，這兩項政策是配套的，都屬于農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。
2013年11月召開的十八大對農(nóng)地確權(quán)頒證已經(jīng)做了部署，目前的進(jìn)展情況是，全國已經(jīng)有2545個縣（市、區(qū)）、2.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2萬個村開展農(nóng)地確權(quán)頒證，已經(jīng)完成確權(quán)面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。
韓長賦分析表示，對農(nóng)地確權(quán)頒證，就是為了讓農(nóng)民放心，土地承包權(quán)是農(nóng)民自己的，而且是長久不變的，不會因為出去打工了，這個權(quán)利就沒有了，農(nóng)民出去打工同時可以放心流轉(zhuǎn)土地。實施確權(quán)頒證后，農(nóng)地承包農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地新經(jīng)營主體心理都有底了，這樣農(nóng)地流轉(zhuǎn)時間就可以長一點、穩(wěn)定一點，有利于農(nóng)地新經(jīng)營新主體有長遠(yuǎn)預(yù)期。
對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的成本太高問題，葉興慶的分析是，現(xiàn)實中有不少通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者抱怨，與農(nóng)民簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報期較長，不敢做長期投入；需要的資金量大，而經(jīng)營的土地不能用于抵押融資。他認(rèn)為，現(xiàn)在有必要把當(dāng)前土地交易制度成本偏高的問題，放到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個歷史過程中來考量。
對于農(nóng)地確權(quán)可能與農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的隱性矛盾，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田表示，“中央政府出臺農(nóng)地確權(quán)政策，不但可以保護(hù)耕地，還可以保障農(nóng)民利益，但是卻限制了地方政府強烈的占地沖動。地方政府靠賣地、征地可以獲得財政收入。下一步如果農(nóng)民有了土地權(quán)證，維權(quán)意識就會增強，這在一定程度上會遏制地方政府強制土地流轉(zhuǎn)、片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度等現(xiàn)象。”
亟待修法
在《三權(quán)分置意見》頒布之前，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾表示，現(xiàn)在中央正在推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，只有把農(nóng)地流轉(zhuǎn)的權(quán)限明確了，才能有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，但目前在相關(guān)“三權(quán)分置”的認(rèn)識上，國內(nèi)專家還有不同的意見，相關(guān)方面對農(nóng)地“三權(quán)分置”的解釋也還不夠明確，致使很多人的理解也并不一致。他建議，應(yīng)該進(jìn)行深入討論，以便對農(nóng)地“三權(quán)分置”有準(zhǔn)確的理解。
對于所有權(quán)，現(xiàn)在國內(nèi)有一種意見認(rèn)為，應(yīng)該將農(nóng)地的所有權(quán)還給農(nóng)民，另外一種意見認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)堅持農(nóng)村集體所有制。吳敬璉的觀點與后者一致。
馮興元、鄭振源等專家告訴《財經(jīng)》記者，現(xiàn)在國內(nèi)專家對“三權(quán)分置”中的爭議主要是集中在“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的界定方面。據(jù)馮興元分析，在現(xiàn)有土地法律中，農(nóng)民承包地實施的是“兩權(quán)分置”，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是合一的，經(jīng)營權(quán)并沒有獨立的權(quán)利。鄭振源進(jìn)一步的解釋是，按照相關(guān)法律法規(guī)，從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”的說法還講不通。下一步理清三權(quán)之間的關(guān)系，是修改法律時必須注意的重要問題。
葉興慶也認(rèn)為完善相關(guān)法律法規(guī)很重要，在政策層面需要厘清的，是進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”的具體辦法，把農(nóng)民集體的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)界定清楚，真正做到承包戶能放心流轉(zhuǎn)土地、經(jīng)營者能放心投資土地。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)》
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
