一、土地制度，可以說是一個(gè)永恒的主題，土地是最基本的生產(chǎn)要素，是國(guó)民財(cái)富之源，社會(huì)發(fā)展的每個(gè)階段都有問題發(fā)生，也有必要提出研討。中國(guó)正在啟動(dòng)新一輪改革，為土地制度建立法治基礎(chǔ)，作為深化農(nóng)村改革的重要的值得討論的問題之一，提出來是必要的及時(shí)的。
80年代，中國(guó)農(nóng)村改革解決了兩個(gè)問題：土地家庭承包制取代人民公社；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。盡管改革已取得令人矚目的成就，可是不論哪一項(xiàng)只是開了個(gè)頭，都是未完成的工程，尚留有一堆問題待解決。我國(guó)既是個(gè)經(jīng)濟(jì)落后的國(guó)家，又是個(gè)以公有制為經(jīng)濟(jì)主體的社會(huì)主義國(guó)家，這兩種情況決定我國(guó)體制改革有它特有的問題和難度。這是不難理解的。
二、會(huì)議討論中，幾位中國(guó)同志提出了一個(gè)令人深思的疑問：中國(guó)政府為完善與規(guī)范土地制度，曾提出過幾條很重要的政策，如穩(wěn)定現(xiàn)行政策，承包期延長(zhǎng)30年，“生不增田，死不減田”，禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)屬，使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓等等；盡管這是以中央名義下達(dá)的政策文件，可是農(nóng)村反應(yīng)遠(yuǎn)不如開始改革推進(jìn)家庭承包制那樣熱烈。已有成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，也未見能推廣。
這說明什么? 說明在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，人們的價(jià)值觀念和經(jīng)濟(jì)生活兩方面都存在不確定性，影響農(nóng)民的預(yù)期，助長(zhǎng)了群眾的短期行為，并影響著公共選擇的價(jià)值取向。
所說不確定性最強(qiáng)的信號(hào)，主要是以下兩個(gè)方面：
(1)對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的分歧。
在中國(guó)講穩(wěn)定土地的使用權(quán)，不同于在別的國(guó)家，不是穩(wěn)定私有制分離出來的土地使用權(quán)，而是穩(wěn)定土地公有制下的家庭經(jīng)營(yíng)的使用權(quán)。而今天的家庭經(jīng)營(yíng)，還是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為它與社會(huì)主義不相容。改革以前，在中國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一直在反對(duì)包產(chǎn)到戶，就是出于這種估計(jì)。中共十一屆三中全會(huì)是進(jìn)入改革時(shí)代的里程碑。但是當(dāng)時(shí)在關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的決議中還寫明“不要包產(chǎn)到戶”。原草稿是“不許”，定稿時(shí)改為“不要”只爭(zhēng)得一字之差的松動(dòng)。三中全會(huì)后不久，農(nóng)村開始改革，在當(dāng)時(shí)環(huán)境下，用包產(chǎn)到戶取代人民公社，乃是群眾和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)過長(zhǎng)期博弈之后相互妥協(xié)的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)把包產(chǎn)到戶和包干到戶統(tǒng)稱家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。
等待回答的還是一個(gè)老問題，家庭經(jīng)營(yíng)的命運(yùn)如何? 有沒有前途? 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展史證實(shí)：小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)容量變成不雇工的大農(nóng)經(jīng)濟(jì)，其方法是靠市場(chǎng)上有償讓渡，前提是在工業(yè)化過程中有大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而不是在現(xiàn)狀不變的條件下實(shí)行強(qiáng)制性兼并。
在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下，隨著社會(huì)分工細(xì)化和生產(chǎn)服務(wù)社會(huì)化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將形成一些新的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，彼此相互獨(dú)立，又互相依存。此時(shí)，農(nóng)民愿意組織聯(lián)合體，共同利用這些關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)提供服務(wù)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這是自愿自由的聯(lián)合體，不同于那種“命令經(jīng)濟(jì)”的聯(lián)合。它既保存了家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)點(diǎn)；同時(shí)，可通過生產(chǎn)、銷售、加工一體化，把農(nóng)業(yè)導(dǎo)向協(xié)作化現(xiàn)代化。
(2)關(guān)于農(nóng)業(yè)收益流失問題。
中國(guó)政府歷來是重視保護(hù)農(nóng)業(yè)的，如設(shè)置保護(hù)價(jià)，增加基本建設(shè)投資，穩(wěn)定政府征購(gòu)數(shù)量，提高收購(gòu)價(jià)格等等。但由于受到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的限制，僅僅做到對(duì)過去政策扭曲的部分調(diào)整，還沒有擺脫一般發(fā)展中國(guó)家的通病，使農(nóng)業(yè)走出負(fù)保護(hù)和受歧視的環(huán)境。對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等值率還是負(fù)數(shù)(1992年—18.7%)。(見百位學(xué)者進(jìn)行的研究課題——關(guān)于支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)問題)。糧食收購(gòu)名義價(jià)格扣除通貨膨脹因素后，實(shí)際價(jià)格從1954——1995年一直低于市場(chǎng)價(jià)格(見北大經(jīng)濟(jì)研究中心和農(nóng)大兩位教授分別做出的研究報(bào)告)。各種建設(shè)費(fèi)用向農(nóng)村攤派，至今缺乏有效控制；使農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，整個(gè)國(guó)家管理機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)充，造成各種公共服務(wù)的高價(jià)格；出口農(nóng)產(chǎn)品高征費(fèi)，傾向進(jìn)口替代；農(nóng)用投入品價(jià)格不斷上漲，高產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)成本一直居于50%的高位。在所有這些因素作用下，農(nóng)業(yè)收入繼續(xù)向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移，流出損失尚未沖銷。
在當(dāng)前條件下，大部分農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)微弱無力，幾乎所有社會(huì)負(fù)擔(dān)都?jí)涸诟厣希r(nóng)民生老疾病一切開支也只能靠耕地產(chǎn)出。
農(nóng)業(yè)收入狀況是影響農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地預(yù)期的一個(gè)主要因素。家庭承包經(jīng)營(yíng)制，本是農(nóng)民自愿的選擇，土地使用權(quán)長(zhǎng)期化，可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押，使之變成實(shí)際上的長(zhǎng)期占有權(quán)，按邏輯推理說，農(nóng)民一定是樂于接受的。
為什么農(nóng)民態(tài)度消極甚至有反對(duì)者，就是由于在前述不確定情勢(shì)下，土地制度前景不明朗。此時(shí)，農(nóng)民心態(tài)是既想離開土地，又要守住土地，既不愿種田，又不能不種田，受這種心態(tài)支配，自然會(huì)出現(xiàn)一些短期行為，有的粗放耕作，只保口糧和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農(nóng)民雖另有職業(yè)，但不能不留后路，準(zhǔn)備歸田還農(nóng)。大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，但很難落下常住戶口，隨時(shí)有被遣返風(fēng)險(xiǎn)，這種事實(shí)給出的信息就是，作為農(nóng)村人留下一塊土地是必要的，需要把它當(dāng)作家庭保險(xiǎn)依靠。
三、但是不能因上述情況存在，就做出以下結(jié)論：農(nóng)民不愿意或不樂于接受土地使用權(quán)長(zhǎng)期化這個(gè)制度安排。一個(gè)事實(shí)證明是“四荒”土地拍賣，規(guī)定50年—70年甚至100年使用期，激發(fā)了人們的投資熱心。短時(shí)間內(nèi)，就改變了山河面貌。在陜北、晉西、湘西一帶，形成一種新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，由此可見，有一個(gè)法律框架，保護(hù)土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼承權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利，不受來自任何方面的干擾，就會(huì)受到農(nóng)民的衷心歡迎。這樣可穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，并能改變前述種種不確定性，對(duì)于鞏固改革成果，繁榮農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量，也將大有裨益。
四、我國(guó)農(nóng)業(yè)已進(jìn)入高成本低效益運(yùn)行時(shí)期，政府保護(hù)農(nóng)業(yè)，再通過提升價(jià)格和增加補(bǔ)貼是難以繼續(xù)的。應(yīng)把重點(diǎn)放在支持教育、科技和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是解決水資源的節(jié)約和開發(fā)問題，發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)實(shí)體，為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)崗位，完善戶籍制度等政策措施上，以促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。誠(chéng)然，這一切需要建立在經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和寬裕的財(cái)政收入基礎(chǔ)上，不是一個(gè)容易和快速的過程，但不應(yīng)遇難而止步。首先應(yīng)糾正對(duì)農(nóng)業(yè)的歧視，逐步扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)收入流出趨勢(shì)。其中農(nóng)產(chǎn)品流通體制進(jìn)一步改革，時(shí)機(jī)已接近成熟，可以優(yōu)先進(jìn)行。
五、如何選擇土地利用方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解決下世紀(jì)30年代15億人口的吃飯問題，同時(shí)提高農(nóng)民收入，做到種田者有利可圖，這是改變農(nóng)民預(yù)期，激發(fā)其生產(chǎn)積極性的關(guān)鍵所在。前幾年美國(guó)一個(gè)學(xué)者提出一個(gè)挑戰(zhàn)性問題：“誰來養(yǎng)活中國(guó)?”，提了一個(gè)醒，使我國(guó)重視農(nóng)業(yè)問題，應(yīng)堅(jiān)持重視農(nóng)業(yè)的一貫傳統(tǒng)，充分認(rèn)識(shí)解決糧食問題的難度，絕不可掉以輕心。我們一定會(huì)靠自己也只能靠自己解決這個(gè)難題。今天可能帶來的問題是：農(nóng)民由于種糧效益不高，不愿增加投資，而政府受國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格限制，再不能實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼，從而影響農(nóng)民生產(chǎn)商品糧的積極性，并造成對(duì)環(huán)境的破壞，這是影響更深遠(yuǎn)的弊病。
可不可另有選擇? 有的! 那就是利用兩種資源、兩種市場(chǎng)，解決糧食供應(yīng)。
一方面重視發(fā)展全國(guó)統(tǒng)一糧食市場(chǎng)，保持地區(qū)間貿(mào)易自由。缺糧區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)，均按市場(chǎng)形成的價(jià)格進(jìn)行交換，資源余缺互補(bǔ)，有無互通，雙方受益，且有助于減少生產(chǎn)波動(dòng)幅度。
另一方面要適當(dāng)而又適度地利用國(guó)際市場(chǎng)，解決有限量的缺口彌補(bǔ)問題。我國(guó)資源稟賦是土地資源稀缺而人力資源富裕，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮資源比較優(yōu)勢(shì)，通過國(guó)際貿(mào)易，以勞動(dòng)密集和知識(shí)密集型產(chǎn)品換取土地密集型的谷物類產(chǎn)品。土地是不能移動(dòng)的，購(gòu)進(jìn)糧食等于輸入土地和水肥資源。有利之處是：提高土地收益率和農(nóng)民收入，擴(kuò)充國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，并以較多的剩余反哺糧食生產(chǎn)，提高單位面積產(chǎn)量。
這里，應(yīng)強(qiáng)調(diào)說明，決定性因素是90%以上食品要靠自己生產(chǎn)，必須建立切實(shí)有效的生產(chǎn)保障體系。
六、土地制度法律化，明晰產(chǎn)權(quán)，保護(hù)人民應(yīng)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)任何一個(gè)國(guó)家都是十分必要的，它應(yīng)和國(guó)家政治體制的完善與改革，首先是建立基層民主制度相輔而行地推進(jìn)。
制訂土地制度法律時(shí)，效率和公平必須兼顧，而不可偏廢。施行細(xì)則中，使土地所有者——基層組織擁有某些必要的機(jī)動(dòng)權(quán)利是可以的，但應(yīng)設(shè)置嚴(yán)格條件和監(jiān)督手段，不能違反憲法原則。為鼓勵(lì)土地流動(dòng)，有利于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村社會(huì)保障體系，應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步健全，進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民，達(dá)到一定工齡，應(yīng)給予融入城市生活的條件。保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的必需條件，不存在超前問題。在公元前五至四世紀(jì)的羅馬法，對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展起過不可埋沒的作用。中國(guó)歷史上缺乏可以代代繼承與完善的民法、商法，實(shí)屬歷史性遺憾。有了法律，可以喚起人民依法自衛(wèi)的意識(shí)和行動(dòng)，利于健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，繁榮交易，并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
（作者系原中央農(nóng)村政策研究室和國(guó)務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心主任）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)改革》1998年08期，有刪節(jié)
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