一、土地制度，可以說是一個永恒的主題，土地是最基本的生產要素，是國民財富之源，社會發展的每個階段都有問題發生，也有必要提出研討。中國正在啟動新一輪改革，為土地制度建立法治基礎，作為深化農村改革的重要的值得討論的問題之一，提出來是必要的及時的。
80年代，中國農村改革解決了兩個問題：土地家庭承包制取代人民公社；市場經濟取代計劃經濟。盡管改革已取得令人矚目的成就，可是不論哪一項只是開了個頭，都是未完成的工程，尚留有一堆問題待解決。我國既是個經濟落后的國家，又是個以公有制為經濟主體的社會主義國家，這兩種情況決定我國體制改革有它特有的問題和難度。這是不難理解的。
二、會議討論中，幾位中國同志提出了一個令人深思的疑問：中國政府為完善與規范土地制度，曾提出過幾條很重要的政策，如穩定現行政策，承包期延長30年，“生不增田，死不減田”，禁止基層組織隨意調整土地權屬，使用權可以有償轉讓等等；盡管這是以中央名義下達的政策文件，可是農村反應遠不如開始改革推進家庭承包制那樣熱烈。已有成功的試點經驗，也未見能推廣。
這說明什么? 說明在經濟轉型時期，人們的價值觀念和經濟生活兩方面都存在不確定性，影響農民的預期，助長了群眾的短期行為，并影響著公共選擇的價值取向。
所說不確定性最強的信號，主要是以下兩個方面：
(1)對小農經濟認識的分歧。
在中國講穩定土地的使用權，不同于在別的國家，不是穩定私有制分離出來的土地使用權，而是穩定土地公有制下的家庭經營的使用權。而今天的家庭經營，還是小農經濟。傳統觀念認為它與社會主義不相容。改革以前，在中國各級領導機構一直在反對包產到戶，就是出于這種估計。中共十一屆三中全會是進入改革時代的里程碑。但是當時在關于農業問題的決議中還寫明“不要包產到戶”。原草稿是“不許”，定稿時改為“不要”只爭得一字之差的松動。三中全會后不久，農村開始改革，在當時環境下，用包產到戶取代人民公社，乃是群眾和領導機關經過長期博弈之后相互妥協的產物。當時把包產到戶和包干到戶統稱家庭聯產承包責任制。
等待回答的還是一個老問題，家庭經營的命運如何? 有沒有前途? 現代經濟發展史證實：小農經濟能通過擴大經濟容量變成不雇工的大農經濟，其方法是靠市場上有償讓渡，前提是在工業化過程中有大量農業人口向非農產業轉移，而不是在現狀不變的條件下實行強制性兼并。
在市場驅動下，隨著社會分工細化和生產服務社會化，農村經濟將形成一些新的產業領域，彼此相互獨立，又互相依存。此時，農民愿意組織聯合體，共同利用這些關聯產業提供服務，形成規模經營。這是自愿自由的聯合體，不同于那種“命令經濟”的聯合。它既保存了家庭經營的優點；同時，可通過生產、銷售、加工一體化，把農業導向協作化現代化。
(2)關于農業收益流失問題。
中國政府歷來是重視保護農業的，如設置保護價，增加基本建設投資，穩定政府征購數量，提高收購價格等等。但由于受到了經濟發展階段的限制，僅僅做到對過去政策扭曲的部分調整，還沒有擺脫一般發展中國家的通病，使農業走出負保護和受歧視的環境。對農業補貼等值率還是負數(1992年—18.7%)。(見百位學者進行的研究課題——關于支持與保護農業問題)。糧食收購名義價格扣除通貨膨脹因素后，實際價格從1954——1995年一直低于市場價格(見北大經濟研究中心和農大兩位教授分別做出的研究報告)。各種建設費用向農村攤派，至今缺乏有效控制；使農民負擔不斷增加，整個國家管理機構不斷擴充，造成各種公共服務的高價格；出口農產品高征費，傾向進口替代；農用投入品價格不斷上漲，高產區生產成本一直居于50%的高位。在所有這些因素作用下，農業收入繼續向非農部門轉移，流出損失尚未沖銷。
在當前條件下，大部分農村第二、三產業微弱無力，幾乎所有社會負擔都壓在耕地上，而農民生老疾病一切開支也只能靠耕地產出。
農業收入狀況是影響農民經營土地預期的一個主要因素。家庭承包經營制，本是農民自愿的選擇，土地使用權長期化，可以繼承、轉讓、抵押，使之變成實際上的長期占有權，按邏輯推理說，農民一定是樂于接受的。
為什么農民態度消極甚至有反對者，就是由于在前述不確定情勢下，土地制度前景不明朗。此時，農民心態是既想離開土地，又要守住土地，既不愿種田，又不能不種田，受這種心態支配，自然會出現一些短期行為，有的粗放耕作，只保口糧和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農民雖另有職業，但不能不留后路，準備歸田還農。大批農民工進城就業，但很難落下常住戶口，隨時有被遣返風險，這種事實給出的信息就是，作為農村人留下一塊土地是必要的，需要把它當作家庭保險依靠。
三、但是不能因上述情況存在，就做出以下結論：農民不愿意或不樂于接受土地使用權長期化這個制度安排。一個事實證明是“四荒”土地拍賣，規定50年—70年甚至100年使用期，激發了人們的投資熱心。短時間內，就改變了山河面貌。在陜北、晉西、湘西一帶，形成一種新的經濟增長點，由此可見，有一個法律框架，保護土地所有權、使用權、經營權、繼承權、轉讓權、抵押權、收益權、處置權等權利，不受來自任何方面的干擾，就會受到農民的衷心歡迎。這樣可穩定農民預期，并能改變前述種種不確定性，對于鞏固改革成果，繁榮農村，提高農業質量，也將大有裨益。
四、我國農業已進入高成本低效益運行時期，政府保護農業，再通過提升價格和增加補貼是難以繼續的。應把重點放在支持教育、科技和基礎設施建設，特別是解決水資源的節約和開發問題，發展多種經濟實體，為農民創造就業崗位，完善戶籍制度等政策措施上，以促進人口轉移，擴大經營規模。誠然，這一切需要建立在經濟全面發展和寬裕的財政收入基礎上，不是一個容易和快速的過程，但不應遇難而止步。首先應糾正對農業的歧視，逐步扭轉農業收入流出趨勢。其中農產品流通體制進一步改革，時機已接近成熟，可以優先進行。
五、如何選擇土地利用方式，發展農業生產，解決下世紀30年代15億人口的吃飯問題，同時提高農民收入，做到種田者有利可圖，這是改變農民預期，激發其生產積極性的關鍵所在。前幾年美國一個學者提出一個挑戰性問題：“誰來養活中國?”，提了一個醒，使我國重視農業問題，應堅持重視農業的一貫傳統，充分認識解決糧食問題的難度，絕不可掉以輕心。我們一定會靠自己也只能靠自己解決這個難題。今天可能帶來的問題是：農民由于種糧效益不高，不愿增加投資，而政府受國際市場糧食價格限制，再不能實行價格補貼，從而影響農民生產商品糧的積極性，并造成對環境的破壞，這是影響更深遠的弊病。
可不可另有選擇? 有的! 那就是利用兩種資源、兩種市場，解決糧食供應。
一方面重視發展全國統一糧食市場，保持地區間貿易自由。缺糧區和糧食主產區，均按市場形成的價格進行交換，資源余缺互補，有無互通，雙方受益，且有助于減少生產波動幅度。
另一方面要適當而又適度地利用國際市場，解決有限量的缺口彌補問題。我國資源稟賦是土地資源稀缺而人力資源富裕，應當發揮資源比較優勢，通過國際貿易，以勞動密集和知識密集型產品換取土地密集型的谷物類產品。土地是不能移動的，購進糧食等于輸入土地和水肥資源。有利之處是：提高土地收益率和農民收入，擴充國內消費市場，并以較多的剩余反哺糧食生產，提高單位面積產量。
這里，應強調說明，決定性因素是90%以上食品要靠自己生產，必須建立切實有效的生產保障體系。
六、土地制度法律化，明晰產權，保護人民應享有財產權利，對任何一個國家都是十分必要的，它應和國家政治體制的完善與改革，首先是建立基層民主制度相輔而行地推進。
制訂土地制度法律時，效率和公平必須兼顧，而不可偏廢。施行細則中，使土地所有者——基層組織擁有某些必要的機動權利是可以的，但應設置嚴格條件和監督手段，不能違反憲法原則。為鼓勵土地流動，有利于適度規模經營，農村社會保障體系，應隨經濟發展逐步健全，進城就業農民，達到一定工齡，應給予融入城市生活的條件。保護人民財產權利的法律，是市場經濟運行的必需條件，不存在超前問題。在公元前五至四世紀的羅馬法，對歐洲經濟發展起過不可埋沒的作用。中國歷史上缺乏可以代代繼承與完善的民法、商法，實屬歷史性遺憾。有了法律，可以喚起人民依法自衛的意識和行動，利于健全市場經濟體制，繁榮交易，并規避風險。
（作者系原中央農村政策研究室和國務院農村發展研究中心主任）
中國鄉村發現網轉自：《中國改革》1998年08期，有刪節
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