2015年的7月到10月，短短的三個(gè)月里，萬里和杜潤生這兩位當(dāng)代中國最著名的農(nóng)村改革者就先后離開了人世。30年前意氣風(fēng)發(fā)的改革者正在逐漸離開歷史舞臺(tái)，而他們當(dāng)年開啟的改革也正在緩緩落下帷幕。
萬里和杜潤生去世后，他們當(dāng)年推動(dòng)改革的各種事跡，在網(wǎng)絡(luò)和媒體上廣泛流傳，為人們津津樂道。不過，除了贊美、回憶和緬懷之外，紀(jì)念先賢最好還應(yīng)客觀公正地評(píng)價(jià)他們的改革功績，認(rèn)真檢討他們留下的歷史遺產(chǎn)，繼續(xù)推進(jìn)他們開啟的改革。
筆者雖然資歷淺薄、見識(shí)淺陋，但愿從以上三方面，就中國農(nóng)村土地制度改革，談一些粗淺的看法。
一、1980年代中國農(nóng)村土地制度改革的成就
眾多周知，30年前中國農(nóng)村改革是從突破人民公社體制開始的。在當(dāng)時(shí)的體制下，農(nóng)民們被迫將自己的土地交給“政社合一”式的“生產(chǎn)隊(duì)-生產(chǎn)大隊(duì)-人民公社”三級(jí)集體組織，然后在集體組織領(lǐng)導(dǎo)人的指揮下共同勞動(dòng)，共同耕作，共同開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至一度被要求必須在公共食堂中一起吃飯。
然而，就像歷史學(xué)家秦暉所總結(jié)的那樣，這種三級(jí)集體組織雖然號(hào)稱“集體”，但實(shí)際上并非農(nóng)民自愿組建的組織，而是在強(qiáng)大的政治壓力下“被迫集體化”的產(chǎn)物。
當(dāng)時(shí)，人民公社體制下的中國農(nóng)民，并不甘心接受這樣一個(gè)瘋狂的體制。他們?nèi)缤绹鴮W(xué)者斯科特（James C. Scott）筆下的馬來西亞農(nóng)民一樣，“用嘲笑、粗野、諷刺、不服從的小動(dòng)作，偷懶、裝糊涂、假裝順從、裝傻賣呆、偷盜、怠工、誹謗、暗中破壞等等”行動(dòng)表示抗議，而且試圖通過“責(zé)任田”、“分田到戶”等方式來消解“集體勞動(dòng)式的人民公社”體制。僅在1956年3月-1957年11月、1958年12月-1959年10月、1960年7月-1962年9月，中國大陸就曾發(fā)生過三次“包產(chǎn)到戶”的浪潮。不過，在那個(gè)“政治掛帥”的年代，這些努力在最高領(lǐng)袖的嚴(yán)厲批評(píng)之下，最終都夭折了。而包括杜潤生在內(nèi)的一大批領(lǐng)導(dǎo)干部也因此受到了極為嚴(yán)厲的懲罰，有的甚至付出了生命代價(jià)。
1976年后，隨著毛澤東的去世、“四人幫”的倒臺(tái)和“文化大革命”的結(jié)束，農(nóng)民們再也無法忍受這種“勞動(dòng)營式”的人民公社體制，膽大的農(nóng)民（比如廣為人知的安徽小崗村18戶農(nóng)民）冒著生命危險(xiǎn)再次進(jìn)行了“分田到戶”的嘗試。這次，他們終于獲得了巨大的成功。
然而，這個(gè)過程卻并不容易。務(wù)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人和政策制定者，比如時(shí)任安徽省委書記的萬里和重新回到中央農(nóng)村政策制定機(jī)構(gòu)的杜潤生，雖然同情和支持農(nóng)民的做法，但依然需要小心翼翼，避開體制的慣性和意識(shí)形態(tài)的地雷。
1980年9月14日至22日，中共中央召開各省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)，各省領(lǐng)導(dǎo)在“包產(chǎn)到戶”問題上意見嚴(yán)重不一，以致會(huì)議無法繼續(xù)。最后杜潤生主持起草的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題的通知》（即中共中央1980年75號(hào)文件），不得不妥協(xié)性地提出：“在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，長期吃糧靠返銷，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)的生產(chǎn)隊(duì)，群眾對(duì)集體喪失信心，因而要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)當(dāng)支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定。”不過，一些老同志在會(huì)后還是找到了杜潤生，堅(jiān)持認(rèn)為“包產(chǎn)到戶，關(guān)系晚節(jié)，我們有意見不能不提，留個(gè)記錄也好。”
1980年以后，由于“包產(chǎn)到戶、包干到戶”更容易激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，那些率先進(jìn)行改革的貧困省份，比相對(duì)富裕但依然堅(jiān)守舊體制的省份發(fā)展更快，糧食增產(chǎn)和增收更多。所以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的改革才逐步在全國推行開來了。到1982年底，連一直批判資本主義思想的山西昔陽縣大寨村也實(shí)行了“包產(chǎn)到戶”。
當(dāng)然，各地的阻力和進(jìn)度并不一樣，比如河北、福建、吉林等幾個(gè)省，是換了省委書記后才能推動(dòng)這項(xiàng)改革的。但無論如何，勇敢的底層農(nóng)民、開明的地方領(lǐng)導(dǎo)者以及靈活的中央政策制定者，最終為中國農(nóng)民爭取到了自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)行土地承包的權(quán)利。
二、漸進(jìn)式改革所留下的歷史遺產(chǎn)
1980年代的農(nóng)村改革是成功的。從1982年開始，中國大陸出現(xiàn)了連續(xù)三年糧食超速增長的大好局面。1978年，中國糧食產(chǎn)量約為3000億公斤，而1984年糧食產(chǎn)量則一躍達(dá)到了4000億公斤，不但一舉解決了“八億農(nóng)民找飯吃”的難題，而且出現(xiàn)了中國近代史上第一次農(nóng)產(chǎn)品的“倉容危機(jī)”。同時(shí)，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長68%，農(nóng)民人均收入增長166%，形勢大好。（參見馬國川：《“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生生前訪談錄（下）》）
另外，“包產(chǎn)到戶、包干到戶”不僅實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)從“以集體為單位”到“以家庭為單位”的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民家庭獲得了土地承包權(quán)，同時(shí)還對(duì)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。因?yàn)?，?dāng)農(nóng)民可以自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，用政治和行政手段來指揮農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的人民公社體制就顯得多余了。
有鑒于此，1982年憲法明確提出了“政社分開”的原則，要求恢復(fù)鄉(xiāng)級(jí)政府的設(shè)置。1983年，在杜潤生等人的推動(dòng)下，中共中央“一號(hào)文件”（即《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》）更是明確提出，對(duì)“政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè)，準(zhǔn)備好一批改變一批。……在政社分設(shè)后，基層政權(quán)組織，依照憲法建立。……原來的公社一級(jí)和非基本核算單位的大隊(duì)，是取消還是作為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織保留下來，應(yīng)根據(jù)具體情況，與群眾商定。”
另外，該“一號(hào)文件”還開創(chuàng)性地提出，“不同地區(qū)、不同生產(chǎn)類別、不同的經(jīng)濟(jì)條件下，合作經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)資料公有化程度，按勞分配方式以及合作的內(nèi)容和形式，可以有所不同，保持各自的特點(diǎn)。例如：在實(shí)行勞動(dòng)聯(lián)合的同時(shí)，也可以實(shí)行資金聯(lián)合，并可以在不觸動(dòng)單位、個(gè)人生產(chǎn)資料所有權(quán)的條件下，或者在保留家庭經(jīng)營方式的條件下聯(lián)合；在生產(chǎn)合作之外，還可以有供銷、貯運(yùn)、技術(shù)服務(wù)等環(huán)節(jié)上的聯(lián)合；可以按地域聯(lián)合，也可以跨地域聯(lián)合。”
1984年的“一號(hào)文件”（即《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》）再次提出，“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織，可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）為范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置；可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為范圍設(shè)置的，原生產(chǎn)隊(duì)的資產(chǎn)不得平調(diào)，債權(quán)、債務(wù)要妥善處理。此外，農(nóng)民還可不受地區(qū)限制，自愿參加或組成不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，……這些組織對(duì)地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織和其他專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，是平等互利或協(xié)調(diào)指導(dǎo)的關(guān)系，不再是行政隸屬和逐級(jí)過渡的關(guān)系。”
陳錫文先生曾提到，在杜潤生先生充滿智慧的改革方法論中，有一種叫做“可以，可以，也可以”的分散決策法，上文提到的1980年75號(hào)文件以及1983年和1984年兩個(gè)“一號(hào)文件”無疑就是這種改革路徑的最佳典范。
客觀來說，這種以“可以，可以，也可以”為代表的漸進(jìn)式改革方案，正是30年來中國改革取得成就的秘密，因?yàn)樗x予了各地和各系統(tǒng)的實(shí)踐者以選擇是否改革以及如何改革的權(quán)力，進(jìn)而允許改革者積極推動(dòng)改革，中立者可以旁觀，保守者可以按兵不動(dòng)，最后，用實(shí)踐來檢驗(yàn)真理，確定哪些做法才是值得推廣的經(jīng)驗(yàn)，哪些做法則是應(yīng)當(dāng)避免的教訓(xùn)。
然而，這種漸進(jìn)式改革也存在許多先天不足。比如1980年代的農(nóng)村改革雖然允許農(nóng)民成立跨區(qū)域的不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，但要求其“一般應(yīng)以土地公有為基礎(chǔ)”；雖然強(qiáng)調(diào)要“政社分設(shè)”，但同時(shí)允許各種經(jīng)濟(jì)合作社“可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子”。經(jīng)過三十年多的發(fā)展，這種改革的結(jié)果是，“一套班子兩塊牌子”，以及由村委會(huì)代管集體土地成為了常態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)合作社非但沒有發(fā)展起來，反而最終被村委會(huì)所取代和覆蓋。甚至到今天，對(duì)于什么叫做“集體經(jīng)濟(jì)組織”這個(gè)問題，無論是中國的立法者、執(zhí)法者、司法者、普通農(nóng)民，還是對(duì)土地問題有精深研究的學(xué)者，都只能茫然搖頭，無法準(zhǔn)確回答。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種改革結(jié)果與改革目標(biāo)相背而馳的現(xiàn)象呢？原因可能有很多，比如對(duì)舊有制度的依賴性和人們思想認(rèn)識(shí)的慣性等，但兩個(gè)原因無疑最為緊要。其一，雖然以“可以，可以，也可以”為代表的分散決策法，允許大多數(shù)普通農(nóng)民選擇“包產(chǎn)到戶”的生產(chǎn)經(jīng)營形式，但也允許了農(nóng)村干部繼續(xù)維護(hù)村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一套班子兩塊牌子”的體制。其二，在“土地公有”含義不明確，集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，要求集體經(jīng)濟(jì)組織“以土地公有為基礎(chǔ)”，最為有效的落實(shí)辦法就是由村委會(huì)代管集體土地了，而這樣一來，不但“政社分設(shè)”的改革被擱置了，各種集體經(jīng)濟(jì)組織甚至連行政村的邊界都出不了，更不要說“形成跨區(qū)域和跨行業(yè)的大型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”了。
三、繼續(xù)推進(jìn)土地制度的全面深化改革
對(duì)于這種漸進(jìn)式改革所存在的問題，杜潤生等改革者不是沒有察覺。20世紀(jì)末，杜潤生在總結(jié)這段歷史時(shí)曾經(jīng)談到，“80年代，中國農(nóng)村改革解決了兩個(gè)問題：土地家庭承包制取代人民公社；市場經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。盡管改革已取得令人矚目的成就，可是不論哪一項(xiàng)只是開了個(gè)頭，都是未完成的工程，尚留有一堆問題待解決。”（杜潤生：《穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期與土地制度法律化》，1998年第8期）
可惜的是，歷史卻并沒有再給這些改革者機(jī)會(huì)。在1982-1986年連續(xù)發(fā)布了五個(gè)“一號(hào)文件”之后，更高層的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，農(nóng)村改革已經(jīng)獲得了巨大的成功，而且“農(nóng)村改革的成功增加了我們的信心，（接下來）我們要把農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到城市，進(jìn)行以城市為重點(diǎn)的全面經(jīng)濟(jì)體制改革。”（鄧小平：《改革的步子要加快》（1987年6月12日））
此后，中國經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了城市，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和土地制度的改革則基本上停滯了下來，甚至可以說是半途而廢了。我們今天可以清晰地看到這一改革的結(jié)果：人民公社體制下的“抽象集體所有”模式并沒有被打破，“政社分離”改革僅僅停留在“公社-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級(jí)。
有趣的是，在改革的初期，即1980年代，農(nóng)民還曾獲得在自己的土地上自主從事工商業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在當(dāng)時(shí)的崛起和磅礴發(fā)展就是最好的證明。但進(jìn)入1990年代以后，國家又通過《城市房地產(chǎn)管理》（1994）和《土地管理法》（1998）把這項(xiàng)權(quán)利給剝奪了。所以，1980年代中國農(nóng)村改革所帶給農(nóng)民的，僅僅是自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和承包經(jīng)營土地的權(quán)利而已。
對(duì)于1980年代的農(nóng)村改革，杜潤生的門生周其仁教授曾有一個(gè)很形象的說法。他在《城鄉(xiāng)中國》一書中認(rèn)為，當(dāng)年的改革留下來兩條長長的“尾巴”，即土地產(chǎn)權(quán)方面的“集體大鍋飯”和村莊管理方面的“政社合一”。這一點(diǎn)毫無疑問是正確的，遺憾的是，這種觀點(diǎn)似乎并不被最高領(lǐng)導(dǎo)層所接受和重視，所以改革者和改革支持者也無法改變什么了，只能任由這兩條“長尾巴”不斷被固化和強(qiáng)化。
對(duì)此，并不需要多么高深的學(xué)問才能知曉，翻一翻中國的《土地管理法》（1986）、《農(nóng)村土地承包法》（2003）、《物權(quán)法》（2007）以及《村委會(huì)組織法》（2010年修訂）就可以一目了然。根據(jù)這些法律，雖然農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，但村民委員會(huì)卻有權(quán)經(jīng)營和管理這些土地，甚至可以合法地行使集體土地所有權(quán)；雖然農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但什么是“集體所有”，什么樣的人可以成為“集體成員”，以及如何在法律上界定“集體所有”等，直到今天，卻依然都是謎一樣的問題。
要知道，改變“政社合一”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和“抽象模糊的集體所有”正是1980年代中國農(nóng)村改革的重點(diǎn)。而今天中國鄉(xiāng)村出現(xiàn)的外嫁女土地權(quán)利得不到有效保護(hù)，村干部為了征地勾結(jié)外來投資者放火殺死村民，以及村官涉貪涉腐涉黑不斷，征地補(bǔ)償款分配糾紛不斷等種種難題和亂象，也都與此相關(guān)。
需要注意，筆者不是在批評(píng)或指責(zé)當(dāng)年的改革者，也沒有貶低或抹殺改革先行者歷史功績的意思，而是想指出，追悼萬里、杜潤生等改革先行者，不僅要緬懷他們的光輝改革事跡，不僅要學(xué)習(xí)他們?yōu)槊裾埫透覟樘煜孪鹊母母锞?，以及巧妙化解上下左右爭論的圓融改革藝術(shù)，更要記住他們當(dāng)年的改革目標(biāo)，完成他們未竟的事業(yè)，從而進(jìn)一步推動(dòng)中國全面深化改革。
僅就中國農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和土地制度的改革而言，當(dāng)年改革者不只是希望給農(nóng)民爭取到自由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)行土地承包的權(quán)利，他們更希望將農(nóng)村集體所有改造成為建立在“政社分離”基礎(chǔ)上的“自由人的自由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合”，更希望實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的平等、經(jīng)濟(jì)的自由和政治的民主。而這正是當(dāng)下全面深化改革應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：愛思想
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