——新型城鎮化的困境與戰略調整
摘要：新型城鎮化是當前進行社會建設非常重要的一環，新型城鎮化率意味著一個國家的發展狀況。對具有實用主義色彩的農民而言，城鎮化并非是“趕上樓”那么簡單，更是需要從實地調查去查看農民究竟是怎么樣想的，通過對全國部分地區的鄉村調查和既有的文獻資料研究發現，如今新型城鎮化所面臨的一個重大問題是“農民返鄉搶地”，之所以如此，原因主要有四個方面：第一，國家經濟發展；第二，生活方式；第三，生活觀念；第四，生活需求。要解決這些問題，首先要消除他們的擔憂，尤其是在城市生活如何進行保障；其次要通過宣傳來改變他們的生活觀念；第三，除了要采取城市發展的頂層設計以外，還要根據不同地區進行不同的城鎮化措施，而不能千篇一律，例如西北地區和華中地區就非常不同?？偠灾瑥耐獠縼砜?，新型城鎮化所強調的“以人為本”意在建構對人的關懷，無力是在土地、戶籍的制度上，還是在農民的身份上，都應該加大改革和優化力度。從內部來看，農民的生活理念直接影響他們進城。如何打破農民的路徑依賴和既有的生活模式，建構出城市的“鄉土空間”，注重對新一代農民工城鎮化的宣傳，是突破新型城鎮化困境的關鍵。這些措施或戰略對提高我國的城鎮化率和防止農民工“回流”將具有重大意義。
關鍵詞：新型城鎮化；農民；返鄉搶地；困境；戰略
基金項目：第59批中國博士后面上資助項目（項目編號：2016M590326）。
作者簡介：劉晨，1988年生，湖北荊門人，澳門大學社會學系博士研究生、澳門大學當代中國社會科學研究中心助理研究人員、福建省高校人文社科基地“農村廉潔建設研究中心”兼職研究人員。主要研究興趣為：政治社會學、農村社會學、知識分子社會學、網絡政治學
一、引言
2016年4月19日，由國家發改委編寫，國家發改委主任徐紹史主編的《國家新型城鎮化報告2015》在北京發布。該報告指出，“2016年推進新型城鎮化的工作考慮，包括：第一，努力推進非戶籍人口落戶城鎮；第二，加快新生中小城市培育和特色鎮建設；第三，切實提升城市功能；第四，努力促進城市群發展；第五，推進重點領域改革；第六，持續深化新型城鎮化綜合試點。”[1]我們可以從以上這六個方面大致發現，新型城鎮化在如今面臨的問題主要有以下幾點：第一，戶籍問題；第二，中小城市的容納問題；第三，城市公共服務問題；第四，新權威主義視野下的試錯機制1與全面推進城鎮化的問題。
而僅僅就第二點來說，費孝通在《中國城鎮化道路》一書中也曾談到，“要使農村里的知識分子不到大城市來，不解決小城鎮問題就難以做到。如果我們的國家只有大城市、中等城市，沒有小城鎮，農村里的政治中心、經濟中心、文化中心就沒有腿?！盵2]費老在此所談到的“小城鎮，大戰略”，放在在今天來看，不無道理，其意思就是利用中小城市來作為人口流動的緩沖地帶，這樣既保障了城鎮化的順利進行，又不會給城市帶來更多的人口壓力和沖擊。
誠然，人口對城市的壓力是不容忽視的。但本文認為，解決農村人口的城市化、城鎮化，主要從兩點做文章：一個是土地問題和戶籍問題；另外一個是生活觀念。前者，我們在前文中已經有所提及，即改革戶籍制度，以破解城鄉二元的結構，呈現出城鄉一體化的發展模式，尤其是在城郊地區進行重點突破2。進而，在土地問題上，如今面臨著一個最大的困境就是“要不要私有化”？在戶籍問題上，要不要取消戶籍，給農民以市民待遇？
以賀雪峰為代表的左派學者認為，不應該私有化，因為農村的土地對農民有著“社會保障”的作用，如果農民不想在城市里再打工，那么還可以回去種地。進一步說：一方面，種地可以有收入、有活干，農民的生活會得到基本的保障；另外一方面，農民在城市里打工遇到了困境，則有退守的空間，那么社會穩定也就有了保障，不至于導致城市逗留一批“見過世面”的人。為此，從這個方面說，他們反對激進的城鎮化。然而，從現有的城鎮化政策來看，帶著保守主義色彩的這一主張，仿佛在整個國家的新型城鎮化戰略中不那么受到器重。 而以周其仁為代表的“自由派”認為，農民的土地應該納入到市場中進行交易，這有利于農民獲得更多的補償和土地交易所帶來的城鄉流動的資本積累，所以他們認為土地應該私有化，并且盡早對土地進行確權，即承認農民對土地的所有權。這樣的做法與建議，仿佛也沒有受到器重。比如，《紅旗文稿》在2016年4月刊發了一篇《警惕土地私有化思潮對農村土地集體所有制的沖擊》一文，作者彭海紅表示：“首先，土地私有制的高效率問題因國情而異，并非通則；其次，單純以經濟效率考察一個社會的土地制度不科學；再次，土地私有化的主張，貌似以增加農民收入、實現農業現代化、助力全面小康社會為出發點，實際是受資本追逐利潤最大化的本性驅動，是人格化的資本在新形勢下的代言詞；最后，相對于土地集體所有制，土地私有制的缺陷更嚴重。”[3]帶著中央官方色彩的媒體對此問題發聲，意味著土地私有化的建議被否決，同時也意味著“堅持和完善農村土地集體所有制”將繼續執行，也就是說，農村土地的所有制依然會采取1982年《憲法》、1988年《憲法修正案》、《土地法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等一系列法律所確立的農地的“集體所有制”。
而在戶籍問題上，以蔣天榮為代表的學者表示，戶籍改革在于“平權”，最根本在于達到城鄉的公共服務體系平等化。而以徐勇、張英洪為代表的學者表示，要給農民更多的市民權利，尤其是要把農民當公民看待。他們認為，只要農民有公民權利，則就可以享受更多的平等化的公共服務，可降低基層干部對他們的權力傷害，有更多的監督力量。但是，事實上，學者們的這些建議部分被采納，例如2015年中央政治局會議審議通過的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》就是佐證。這份文件指出：本次戶籍制度改革的目標是：到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。但是到2020年落實的怎么樣，其實還是未知數。眾所周知，“中央政策往往都是好的，但是走著走著就容易走偏”。
如何進一步推動新型城鎮化，就需要對戶籍制度改革與土地集體所有制優化3。至于怎么改革？怎么優化？尚且還沒有一個準確答案，依然在嘗試和摸索之中。
然而，就在如何改革和優化還未解決的同時，中國的農民工從2008年金融危機爆發開始，出現返鄉潮，而又因為近些年的經濟猛然下行，導致外出的農民工回到家鄉另謀生路，比如創業4；有的農民工則回到家鄉以后重操舊業，例如種地。
問題是，農民工為何要返鄉？這是一個不可忽略的問題，難道僅僅是因為經濟問題所致？在筆者看來未必如此。讓我們先來看一組數據，“2015年，我國城鎮化率達56.1%，城鎮常住人口達7.7億。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，以人的城鎮化為核心，到2020年常住人口城鎮化率達60%左右，戶籍人口城鎮化率達45%左右，努力實現1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶?！盵4]然而，近3億多農民工到底有多少人愿意重操舊業，繼續種地？有研究對返鄉的農民工進行了調查，共47人5，調查發現“返鄉農民工中，有意繼續外出務工的19人，占40.5%；希望在附近找工作的5人，占10.6%；希望在家務農的13人，占27.7%；希望自主創業的10人，占21.3%”[5]這也就是說，返鄉農民工種有59.5%人不愿意再出去務工。由此可見，新型城鎮化在農民工這個群體中，遭到了阻力。
同時，《半月談》曾刊發了一篇名為《返鄉找地:農村上演一輪搶地大戰》的文章，該文指出：“自2015年底以來，受整體經濟形勢等因素影響，一些外出打工的農民有返鄉勢頭，其中不少農民選擇重操舊業——種地。但很多農民回鄉后發現，自家田地或偏少不足以養活一家老小，或前些年就已被租出去，面臨無地可種的尷尬。一輪‘搶地’大戰由此上演。”[6]而且，可能因為“搶地”而造成沖突等現象的發生。
“返鄉搶地”與新型城鎮化的困境，構成了本文的敘事主題，也是我們所希望探究的根本問題。到底是什么原因導致新型城鎮化以部分人的“返鄉搶地”而顯得困境重重？我們的新型城鎮化戰略又該如何調整？
二、我國新型城鎮化的現狀與問題
“所謂新型城鎮化，顧名思義就是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化?！盵7]新型城鎮化的“新”又主要在于:“由過去片面注重追求城市規模擴大、 空間擴張, 改變為以提升城市的文化、 公共服務等內涵為中心, 真正使城鎮成為具有較高品質的宜居之所。 城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮, 完成農民到市民的轉變, 而不僅僅是城鎮建設”。[8]而今，新型城鎮化的的成績和問題又是怎么樣的呢？
有學者研究指出：“改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978-2014年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到54.77%，年均提高1.02個百分點。”[9]同時，“‘十三五’規劃綱要提出，到2020年中國常住人口城鎮化率目標達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。這也就是說，未來城鎮化率這一比例還要提高5個百分點，相當于要有1億人在城鎮落戶?！盵10]聯合國開發計劃署駐華代表處高級政策顧問Samantha Anderson表示：“中國的城鎮化進程因其速度和規模而顯得特別引人注目。中國僅用了 60 年時間便將城鎮化率從10%提高到50%。同樣的轉變，在歐洲用了150 年，在拉丁美洲和加勒比地區則用了210 年。根據聯合國開發計劃署的預測，到2030 年，中國將新增 3.1億城市居民，城鎮化水平將達到70%。屆時，中國城市人口總數將超過 10億，城市對國內生產總值的貢獻將達 75%。”[11]
由此可見，我國新型城鎮化的速度已經非常之快，讓世界矚目，并且在2030年，將會達到70%的城鎮化率，這已經接近于次發達國家的水平。但是不是說在城鎮化的過程中就沒有問題呢？Maierdan Tuersun就曾表示：“（1）城市化發展容納承載能力不足；（2）城鄉二元結構依然存在；（3）城鄉經濟發展不協調。[12]王海峰指出，我國所采取的“異地城鎮化”會帶來很多不利的影響，比如說，“一來農村經濟發展主力軍缺位，發展速度滯緩，馬太效應使得城鄉差距繼續加大；二來夫妻長期分居，進城農民工性生活混亂，同時‘后院’也經常起火， 造成社會秩序的不穩定；三來留守兒童問題突出，留守的家人只能保證孩子的肚子，不能充實他們的腦子，至于什么心理問題更是沒想過。四來留守老人農作、 看護孩子等勞動強度增加，情感寂寞?！盵13]
而如果不解決城鎮化過程中的土地問題、戶籍問題、社會保障與公共服務供給等，就會直接影響我國的城鎮化進程。而就農民最關心的土地問題而言，最直接地表現就是返鄉搶地。此舉作為新型城鎮化的問題，又會帶來新的問題，例如上述中所述的“留守兒童和婦女”，他們的教育，他們的安全如何保障？貴州畢節兒童悶死在垃圾箱的事件就是最值得反思的一個留守問題。他們之所以不能和父母一起在城市生活，難道不是戶籍所導致的擇校問題？難道不是城市沒有對他們進行容納的問題？再有，長期的異地分居，會帶來夫妻之間的模式轉變和感情淡泊，所以才會有臨時夫妻的問題，才會有打工回去之后和原配離婚的問題，而家庭作為社會的細胞，如其不穩定，難道社會會穩定？離婚后對孩子的影響有多大？這些都是城鎮化的問題所裹挾的一系列值得反思的對象。所以，在進行城鎮化的時候，應該注意如何解決打破城鄉二元結構，改革戶籍制度，增加對土地的確權，讓農民有權對土地進行交易，從而獲得流動的原始資本積累，進而想辦法去學習一技之長，在城市謀生，并適應城市生活模式，這樣就會把一些問題迎刃而解，才不會導致返鄉搶地的事情發生，才不會導致新型城鎮化遇到“回流”的困境。
三、農民“返鄉搶地”的現象及其分析
在湖北省，也有農民返鄉搶地的現象。根據調查，例如“W夫婦在廣東中山打工近10年，回鄉之前在一家紡織廠上班，年收入達十五六萬元。盡管工資不低，去年底他們還是執意辭職回鄉種地。‘前幾年行情不錯，廠里大部分產品出口歐美，現在明顯縮水了。’W說，以前廠里有700多名員工，現在只有300多人，本打算今年再回鄉種地，因為企業前景問題，擔心哪一天失業再回來就遲了?！盵14]從中可以發現，農民最大的擔心是失業，而失業又和整個國家的經濟發展是分不開的，比如“前幾年行情還不錯”這意味著，現在之所以離開是因為這幾年行情不好了。同時，也從背后折射出，他們只是把外出打工當做一種“謀生”而不是準備在城里“安家”，故而當經濟不景氣的時候，他們也就回到家鄉。W夫婦準備養殖龍蝦，他們希望把以前出租出去的農地拿回來。
與W夫婦一樣返鄉的還有湖北省S縣的村民G，他說：“隨著機械化程度提高，一個人在家種地輕松還能賺點錢，并不比外出打工差。2015年，他將10畝地用于種植水稻和小麥，其余20畝地種植小麥和黃豆，都是一年兩季作物，每畝田地年純收入可達1300元左右。從耕地、播種、管理到收獲，都是一個人干，一般每年3月份耕種，9月份收獲，只需半年就能干完。他的妻子和兒子都在廣州打工，一個人在家種地，還能照看正在上小學的女兒?！盵15]而在2014年，村民G還在外地打工，土地租給了他人。由此可見，農民返鄉搶地，有的是真正為了土地，有的可能還有其它原因，例如為了子女，生活觀念發生了轉變等。
同時，我們對湖北省J縣的農民也進行了調查，主要是通過網絡和現實生活中的非結構式訪談。部分農民對我們說，之所以不再出門打工和在城里買房，成為市民的一個主要原因是“農村活的比較自在。”6例如，村民Y的子女在2006年就已經進城，Y將孫女“帶大”以后，而選擇用“重金”重新裝修了一下老家，然后再回到農村生活，并把之前租出去的田要回來，她不求靠種地賺很多錢，只想圖個自在。
在甘肅省F鄉進行調查的時候，我們有遇到這樣的問題，村民D之前到西安打工，把土地使用權轉讓給了農村的一個親戚。作為農民工，他覺得外出打工是唯一的活路，因為子女讀書需要錢，而靠家里養羊和4畝多的地得到的收入，可謂是入不敷出。等其兒子大學畢業，在西安買房以后，他和妻子選擇的不是在子女身邊，而是回家鄉種地，他的親戚又把地還給了他，如此，靠種地等解決兩個老人的基本生活需求沒有問題。他們時而也去兒子家住上一段時間，D覺得這樣的日子很滿足?？梢园l現，他之所以選擇這樣的生活模式，有觀念的因素，也可能有圖個安逸的意思。
通過以上幾個案例，我們看到了農民離開土地再回到土地的種種圖景，我們也從中大致明白了他們為何最終不希望進城。第一，國家經濟地發展；第二，生活方式；第三，生活觀念；第四，生活需求。
然而，在國家政策（例如農業直補等）等因素地驅動下，土地從之前的拋荒到如今的“搶地種”，背后又不僅僅是如上述幾個案例那么“簡單”，不僅僅是親戚與親戚之間的往來，不僅僅是農業個體戶與機械化作業那么簡單，等等。正如村民Y所言：“2016年春節期間有八、九個返鄉的農民工開始跟他‘搶地’了。‘搶地’大戰將每畝耕地的價格從100元炒到了200元、300元，最高到了500元。誰出的價格高，農民就愿意把地租給他種。”[16]
如此，“土地”一瞬間就成了可以“拍賣”的商品，換句話說，農村的“土地資源”已經走到了“商品化”的程度。只不過依然是租為主，有的地方土地流轉，更是用大戶去承包，而原先的土地使用者是以土地入股后再分紅。
正是因為土地可以參與分紅，或者由大戶來進行承包再進行資源分配，勞動力的老齡化，城鎮化的大趨勢等原因，導致部分農民原因愿意把土地使用權出讓出去，而大戶也樂意承包大片田地來掙錢，故而搶地在返鄉務農，重操舊業的情況下，又多了一種“搶地”模式。
雖然我們并未在全國各地開展土地交易模式的調查，但是我們可以肯定的是，除了以上幾個地區和省份以外，河北、山西也有類似的情況。在華北地區，農民以往都因為沒有多少土地而選擇出門打工，甚至變賣自己的房產和土地，然后進城。而今，例如山西的X村，農民都不太愿意出讓房產和土地，而選擇留在農村生活，尤其是年齡在45-65歲之間的農民尤其之多，我們走訪了三十多個村莊，幾乎都是如此。而我們問他們，村莊的土地被承包的情況多不多時，他們的回答是不太多，主要是因為土地的貧瘠所致，但是我們也看到了，在華中地區，土地被承包的還是比較多，返鄉搶地既有農戶自身，也有大戶。
總而言之，從2006年農業稅還未改革以前的大面積拋荒，到近些年農民返鄉后的“搶地”，給我們呈現出了一種2008年金融危機以后的另類場景。并且，這樣的情況，在筆者看來，依然是金融危機的影響、土地交易的改變、城鎮化的發展，農民生活觀念和農地制度的“保障功能”在起作用。
新型城鎮化在開展的過程中，尤其是要注意以上各種現象和背后原因。尤其是對有實用主義色彩的農民而言，城鎮化并非是“趕上樓”那么簡單，更是需要從實地調查去查看農民究竟是怎么樣想的?！叭缃竦募みM城市化和城鎮化，雖然背后有一些GDP等因素在推動和官員異化的升遷心態在作怪，但是解決的辦法，往往不是用物質去引誘，或者用其它的方式鼓勵，而是應該順其自然。因為，60年代、70年代這批人，如果想改變他們觀念往往很難，即便是他們生活在城市里一段時間，也很難去融入，故而他們希望把“任務”完成以后，再回到農村。因此，這就需要從生命的周期去理解他們這批人，即等其生命的消退或消失，再來考慮土地的整合問題，而城鎮化能吸納多少，則算多少。如果硬是要‘趕鴨子上架’，可能會造成不必要的政府與農民之間的沖突?！?
四、“返鄉搶地”作為新型城鎮化的困境與戰略調整
就新型城鎮化的困境而言，本文主要是針對“返鄉搶地”來進行論述，而目前此種情況在若干地區都有發生。面對返鄉搶地，新型城鎮化面臨的最大的難題。在本文看來，并不僅僅是土地交易的問題，而是農民為何不愿意進城或留在城市的問題。這還可能有以下幾個方面的因素：（1）不愿意被迫的去適應城市的生活和沒有技術。也就是說：一方面，農民對在城市里的生活，百般焦慮，另外一方面，他并沒有什么特長，也就是說，沒有技術，那么他接下來在城市里如何生存？（2）農民是一種身份，工人也是一種身份，而農民工是稟賦這兩種身份的主體。“進入城市和社區,住上樓房僅僅是他們生活的一個方面，有無工作,有無穩定的收入,有無文化和精神享受,生活得有無尊嚴,才是他們是否幸福的衡量標準?！?故此，這也就決定了，生活的尊嚴性問題，而不僅僅是“技術-收入”的問題。（3）城市醫療和教育等資源，農民是否可以同等享受？他們的子女是否可以同等享受？說到底，還是一個戶籍問題。這些可謂是農民地擔憂，恰好也是農民不愿意進城或者不留在城鎮里生活的根本原因。而國家所提出的“新型城鎮化”中的“以人為本”的人本主義戰略，往往在涉及到具體的問題的時候（例如農民所關心的住房保障、醫療保障、教育保障等），很難全面實踐，畢竟需要大量資金等。
鑒于此，如何提高城鎮化率的首要考慮對象就是消除農民，特別是農民工的擔憂。筆者認為，可以從以下幾個戰略上著手進行。首先，“（1）中心城市帶動與輻射區域發展理論，促進新型城鎮化的創新實踐；（2）依據空間經濟網絡布局理論，構建新型城鎮化的創新模式；（3）新型城鎮化是一個重大區域經濟發展命題，應充分認識中國城鎮化本身的發展規律。[16]其次，準確把握城鎮化的階段性特點，著力解決戶籍制度，促進城鄉資源要素的分配平等，尤其是采取工業反哺農業，讓農民有資本進城。再次，培育城市，培育城市群和產業群，讓城市帶動周邊的農村發展，從而把農民內卷到城市之中，從而提高城鎮化率。第四，加大宣傳力度。不僅僅從資本和技術上要支持農民的進城開銷，更需要在心理上消除農民的顧慮，讓他們轉變觀念。
綜上所述，無論是采取什么樣的措施來發展城鎮化，都離不開地方政府的引導和支持，還有對農民的保障服務。所以，從整體上來說，第一，消除他們的擔憂是城鎮化的必要條件；第二，搶地之所以發生，返鄉之所以發生，在于“鄉土情節”，更在于他們的觀念，從某種意義上說，他們覺得鄉村更富有人情味，更有利于養老，活的自在。第三，在戰略上，除了要采取城市發展的頂層設計以外，還要根據不同地區進行不同的城鎮化戰略，如前文提到的“小城鎮戰略”。但凡當地有這個條件，就應該鼓勵他們去試錯、去嘗試和去實踐，這樣摸索出經驗，再進行推廣，也比較符合國家治理當中的新權威主義的做法。
五、總結與反思
本文從農民“返鄉搶地”（作為一種不進城的現象）出發，論述了戶籍制度與土地制度是當前農民進行城鎮化的主要兩個障礙，同時還分析了當前中國的治理這兩個問題的現狀，及其國家對兩種不同主張的態度。而后我們闡述了農民現在的擔憂，也提供了一些方法，并且從三個案例來分析當前農民不愿意進城或留在城市里生活的原因。因為，城鎮化必然涉及到農民這一問題。故而，從案例來反窺城鎮化中的一些農民自身的問題，是有意義的。最后，從戰略的高度和具體的實踐層面，回應了如何破解這一難題的辦法。
“中共十八屆三中全會指明了我國新型城鎮化發展的新方向?！盵17]但是，在進行新型城鎮化的推進過程中，有的地方政府將城鎮化簡單地理解為將農民“趕上樓”，這不但不利于城鎮化的發展，還可能增加政府與農民之間的沖突。且，他們之所以不愿意下樓，主要原因在于“怕”、“沒有技術”等。而如今，農民又主動地選擇“下樓”和“返鄉搶地”，還因為利益之外的觀念和認知問題（這一點，過去的研究沒有太在意）。進一步說，農民已經形成了他們的“路徑依賴”和生活模式，他們不愿意改變。所以，這可能是當前中國農村進行城鎮化或就地城鎮化的另一種障礙。
在本文看來，接下來，需要進一步城鎮化的群體不是“老農民”，而是農民工。所以有學者說，“農民工市民化不僅僅是農民工取得城鎮戶籍，它還要求其在政治權利、勞動就業、社會保障、公共服務等方面享受城鎮居民（市民）同等待遇，并在思想觀念、社會認同、生活方式等方面逐步融入城市。”[18]由此，就不會再出現“返鄉搶地”而阻擋城鎮化率被提高。
中國鄉村發現網轉自：愛思想網
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