編者按：伴隨中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速進(jìn)程, “農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”等“新三農(nóng)”問題日益突出。那么，如何破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口和資源的自由流動(dòng)及公共服務(wù)的均衡分配，成為重要議題。本文認(rèn)為，（1）進(jìn)一步深化農(nóng)村改革, 實(shí)行“政經(jīng)分開”“戶產(chǎn)分離”, 鼓勵(lì)“市民下鄉(xiāng)”, 為農(nóng)村發(fā)展提供人力支持；（2）“管住規(guī)劃、放開市場(chǎng)”, 允許“資本下鄉(xiāng)”, 為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資源支持；（3）“守住底線、多元供給”, 通過“服務(wù)下鄉(xiāng)”, 為農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障。通過政策調(diào)整和制度創(chuàng)新, 在改革和發(fā)展中逐步化解“新三農(nóng)”問題。
一、問題的提出
2015年, 中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%, 城鎮(zhèn)人口規(guī)模已超過農(nóng)村人口規(guī)模。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014-2020) 》明確提出, 到2020年, 常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%, 預(yù)計(jì)從2014年到2020年將有1億左右農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)安居落戶。在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中, 農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民受到了前所未有的沖擊, 關(guān)于農(nóng)村人才流失、農(nóng)地荒蕪、“道德沉淪”、環(huán)境破壞以及“秩序崩塌”等現(xiàn)象的描述和評(píng)論常見報(bào)端, 為人們勾畫出鄉(xiāng)村“一片衰敗”的悲觀景象, 甚至引發(fā)了人們對(duì)當(dāng)前工業(yè)化和城鎮(zhèn)化正當(dāng)性的質(zhì)疑。在諸多討論中, “農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”“農(nóng)民老齡化”三大問題最為突出, 可稱之為新時(shí)期的“新三農(nóng)”問題。如何科學(xué)評(píng)估當(dāng)前農(nóng)村的狀況, 正確認(rèn)識(shí)“新三農(nóng)”問題的根源, 準(zhǔn)確把握農(nóng)村發(fā)展的走向并提出化解“三農(nóng)”問題之策, 是事關(guān)中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重大議題。
“新三農(nóng)”問題本質(zhì)上是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡問題。在世界各國(guó)現(xiàn)代化歷程中, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的影響都是重大、深刻而普遍的,但一定程度上，工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡具有必然性、長(zhǎng)期性和合理性。馬克思和恩格斯將工業(yè)化和城市化過程中的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系問題視為一個(gè)社會(huì)政治制度問題。正因如此, 在對(duì)中國(guó)工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡及“新三農(nóng)”問題的討論中, 本文不僅關(guān)注工農(nóng)和城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)根源及內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力, 也必須關(guān)注工農(nóng)和城鄉(xiāng)發(fā)展的制度條件。這也是本文討論和分析的重點(diǎn)內(nèi)容。本文首先指出當(dāng)前“新三農(nóng)”問題的表現(xiàn)和演化趨勢(shì), 接著介紹關(guān)于“新三農(nóng)”問題和農(nóng)村發(fā)展前景的不同判斷及其邏輯, 最后分析“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和制度根源, 提出進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元體制、深化農(nóng)村改革的若干啟示。
二、新時(shí)期的“新三農(nóng)”問題
在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中如何妥善處理工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系, 是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的難題之一。20世紀(jì)初現(xiàn)代工商業(yè)和城市發(fā)展開始對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生重大沖擊時(shí), 鄉(xiāng)村社會(huì)“衰敗論”和“拯救鄉(xiāng)村”就成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。梁漱溟 (1990) 指出:“我們?nèi)绻砸涣粜? 就可以看到許多雜志都在大出其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專號(hào), 開頭沒有不談農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)的。救濟(jì)農(nóng)村已成為普遍的呼聲, 聲浪一天一天的高上去。”這也是當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)興起的時(shí)代背景。新中國(guó)成立后, 雖然黨和政府一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性作用, 毛澤東1956年在《論十大關(guān)系》中也首先強(qiáng)調(diào)要處理好重工業(yè)、輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系, 但受重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略以及城鄉(xiāng)二元制度的制約, 工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡問題長(zhǎng)期存在。20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革的率先突破和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起雖然曾一度縮小了城鄉(xiāng)差距, 但并未從根本上破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并糾正城鄉(xiāng)失衡狀態(tài)。隨著此后改革重心從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展, 城鄉(xiāng)差距開始重新拉大, 城鄉(xiāng)失衡以及鄉(xiāng)村衰落問題日益突出, 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題依然是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。
1996年, 溫鐵軍將“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民”問題概括為“三農(nóng)”問題。2003年《政府工作報(bào)告》首次將“三農(nóng)”問題納入報(bào)告, 強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題, 關(guān)系我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局”, “堅(jiān)持把解決‘三農(nóng)’問題放在突出位置, 鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位”。學(xué)界和政界均未曾對(duì)“三農(nóng)”問題的具體內(nèi)容進(jìn)行過明確的界定, 因此, 對(duì)“三農(nóng)”問題的內(nèi)容有不同的解讀。華生 (2011) 將“土地分配”“稅賦負(fù)擔(dān)”和“農(nóng)民流亡”稱為“舊三農(nóng)”問題, 將“農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)”“農(nóng)村土地的非農(nóng)使用”和“農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工”界定為“新三農(nóng)”問題;李培林 (2006) 則將全球化和中國(guó)社會(huì)快速變遷衍生出的“農(nóng)民工”“失地農(nóng)民”和“農(nóng)業(yè)村落終結(jié)”視為“新三農(nóng)”問題;陳林 (2007) 將“農(nóng)民”“農(nóng)資”和“農(nóng)官”視為“新三農(nóng)”問題;吳太貴、陳湘舸 (2012) 將“農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化”“農(nóng)村空心化”“農(nóng)民豐裕型貧困化”稱之為“新三農(nóng)”問題。雖然不同的學(xué)者對(duì)“三農(nóng)”問題有不同的解讀, 但均認(rèn)為其重點(diǎn)和內(nèi)容會(huì)隨著時(shí)間的推移而改變。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展, “農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”日益突出, 已經(jīng)成為亟待解決的“新三農(nóng)”問題。
(一) “農(nóng)村空心化”問題
農(nóng)村“空心化”是城鎮(zhèn)化過程中因農(nóng)村人口空間分布變遷而衍生出的鄉(xiāng)村聚落“空心化”和住宅“空心化”等一系列現(xiàn)象的統(tǒng)稱。劉彥隨等 (2009) 指出:“農(nóng)村‘空心化’本質(zhì)上是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)化引起‘人走屋空’, 以及宅基地普遍‘建新不拆舊’, 新建住宅逐漸向村莊外圍擴(kuò)展, 導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大、閑置廢棄加劇的一種‘外擴(kuò)內(nèi)空’的不良演化過程。”田毅鵬、韓丹 (2011) 將農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象分為三種主要類型:一是位于城市邊緣地帶的村莊因人口迅速城市化而形成的近郊“空心化”;二是遠(yuǎn)離城市的偏僻農(nóng)村因人口大量流出而產(chǎn)生的遠(yuǎn)郊“空心化”;三是在政府主導(dǎo)的村落搬遷過程中新舊村落之間未能有效銜接而形成的“空心化”。2015年, 中國(guó)村莊戶籍人口數(shù)為76461.46萬(wàn)人, 同年農(nóng)民工總數(shù)為27747萬(wàn)人, 其中外出農(nóng)民工總數(shù)為16884萬(wàn)人。這意味著, 目前中國(guó)至少尚有48714.46萬(wàn)人居住在農(nóng)村地區(qū), 與新中國(guó)建國(guó)初期1950年時(shí)的農(nóng)村人口數(shù)49027萬(wàn)人基本持平。因此, 單從農(nóng)村人口存量看, 現(xiàn)在居住在農(nóng)村地區(qū)的人口數(shù)量與新中國(guó)建國(guó)初期相比變化不大;但從鄉(xiāng)村人口總量變化來(lái)看, 近些年農(nóng)村人口外流的數(shù)量非常龐大。《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》中的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示, 1995年, 農(nóng)村人口數(shù)峰值達(dá)到85947萬(wàn)人;2015年, 農(nóng)村“常住”人口數(shù)為60346萬(wàn)人;期間, 農(nóng)村人口凈減少25601萬(wàn)人。據(jù)2010年和2015年《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 中國(guó)農(nóng)村自然村數(shù)由2010年的2729820個(gè)減少到2015年的2644620個(gè), 平均每年約有1.7萬(wàn)個(gè)自然村消失, 200人以下的自然村數(shù)從2010年的1311448個(gè)減少到2015年的1212396個(gè), 平均每年減少約2萬(wàn)個(gè), 所占比例從48.04%下降到45.84%。除了城鎮(zhèn)近郊“村改居”工程導(dǎo)致自然村數(shù)減少外, 許多遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的自然村因?yàn)槿丝诖罅客饬鞫白匀弧毕АＴ谵r(nóng)村人口數(shù)和自然村數(shù)均逐年減少的背景下, 村莊現(xiàn)用地面積數(shù)從2010年的1399.2萬(wàn)公頃增加到2015年的1401.3萬(wàn)公頃, 住宅建筑面積數(shù)由2010年的242.6億平方米增加到255.2億平方米, 呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。2020年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右, 未來(lái)3年將有約4000萬(wàn)人左右農(nóng)村人口遷移進(jìn)城, “農(nóng)村空心化”現(xiàn)象將會(huì)更加突出。
(二) “農(nóng)業(yè)邊緣化”問題
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速, 農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的地位持續(xù)下降, 引起了部分學(xué)者對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)“邊緣化”的疑慮。改革開放以來(lái), 中國(guó)農(nóng)業(yè)占GDP的比重平均每年下降0.5個(gè)百分點(diǎn), 1978年為27.7%, 2009年降為9.8%, 首次低于10%這一發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)中標(biāo)志著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。近年來(lái), 農(nóng)業(yè)增加值年均增長(zhǎng)速度維持在4%左右, 明顯落后于第二第三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)速度, 2015年, 農(nóng)業(yè)增加值僅占GDP的8.9%, 比2014年進(jìn)一步降低了0.2個(gè)百分點(diǎn)。從主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看, 工業(yè)化過程中農(nóng)業(yè)增加值比重下降不可避免。這些國(guó)家農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重目前大多維持在1%左右, 如2011年日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)增加值占GDP的比重為1.2%, 大宗農(nóng)產(chǎn)品主要出口國(guó)之一美國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也僅占GDP的1%。由此觀之, 隨著工業(yè)化的推進(jìn), 中國(guó)農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重會(huì)進(jìn)一步下降。除此之外, 學(xué)界認(rèn)為“農(nóng)業(yè)邊緣化”的另一個(gè)重要依據(jù)是被媒體廣泛報(bào)道的農(nóng)民兼業(yè)化和農(nóng)村土地“拋荒”現(xiàn)象。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù), 中國(guó)勞動(dòng)力農(nóng)業(yè)就業(yè)人口數(shù)從2000年的36043萬(wàn)人減少到2015年的21919萬(wàn)人, 平均每年減少約940萬(wàn)人。2016年, 中國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬(wàn)人, 大量農(nóng)村青壯年人口選擇外出務(wù)工, 農(nóng)民兼業(yè)成為一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。相對(duì)于工業(yè)和服務(wù)業(yè)而言, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入相對(duì)較低, 導(dǎo)致不少農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中粗放經(jīng)營(yíng)甚至直接“拋荒”土地。
(三) “農(nóng)民老齡化”問題
2015年, 中國(guó)65歲以上老年人口所占比重為10.5%, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過聯(lián)合國(guó)提出的一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻^7%的人口老齡化衡量標(biāo)準(zhǔn)。在快速城鎮(zhèn)化過程中, 大量農(nóng)村青壯年人口進(jìn)城務(wù)工, 不僅使農(nóng)村地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象更加突出, 更衍生出部分農(nóng)村地區(qū)以老人為主要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象。根據(jù)《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒 (2016) 》中相關(guān)數(shù)據(jù)推算, 2015年, 農(nóng)村地區(qū)65歲以上老年人口所占比重為11.52%, 城鎮(zhèn)65歲以上老年人口所占比重為8.88%, 城市65歲以上老年人口所占比重為8.91%。城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅讓“農(nóng)民老齡化”問題迅速凸顯, 也使農(nóng)村傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村青壯年人口的流出和以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半農(nóng)”家庭生計(jì)模式的形成也讓老年農(nóng)民成為了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要力量。現(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系非常薄弱, 根本無(wú)法滿足養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的需要, 而基層地方政府普遍面臨財(cái)政困難, 難以大規(guī)模投入資金于公共服務(wù)型養(yǎng)老事業(yè)。雖然大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工為城市貢獻(xiàn)了勞力、技術(shù)和稅收, 但受城鄉(xiāng)二元體制的阻礙最終并未被城市接納為市民, 年邁病弱后被迫回到家鄉(xiāng), 事實(shí)上成為農(nóng)村社會(huì)和政府的“負(fù)擔(dān)”, 需要農(nóng)村社會(huì)和地方政府投入更多的資源來(lái)解決他們的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老問題。這進(jìn)一步加劇了基層政府的財(cái)政壓力, 使農(nóng)村社會(huì)保障不堪重負(fù)。
隨著“農(nóng)村空心化”、“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”現(xiàn)象日益突出, 人們對(duì)此給予了高度關(guān)注。不過, 不同的學(xué)者對(duì)于上述問題產(chǎn)生的原因、發(fā)展趨勢(shì)以及解決辦法存在不同的認(rèn)識(shí), 在政策主張上也存在明顯的分歧。
三、沒落:“新三農(nóng)”問題的悲觀預(yù)期
鑒于當(dāng)前“農(nóng)村空心化”、“農(nóng)業(yè)邊緣化”和“農(nóng)民老齡化”日益突出, 不少人對(duì)中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的未來(lái)發(fā)展表現(xiàn)出深深的憂慮, 甚至對(duì)農(nóng)村的未來(lái)作出悲觀的判斷。例如, 賀雪峰 (2015) 就認(rèn)為, 當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村“人情惡性競(jìng)爭(zhēng)、住房無(wú)序攀比、人際關(guān)系變得冷漠、賭博愈益普遍、地下宗教泛濫幾乎涉及農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)層面”, 對(duì)以上問題的解決“短期不抱太大希望”。李昌平 (2014) 也認(rèn)為, “中國(guó)有10%的村莊最終會(huì)成為城市的一部分, 60%的村莊會(huì)逐漸凋敝, 最終只剩下30%的中心村。”有些人甚至認(rèn)為, 隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展, 未來(lái)農(nóng)村將消逝, 農(nóng)業(yè)將衰落, 農(nóng)民將消失。
(一) 農(nóng)村將消逝
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展使大量農(nóng)村人口從農(nóng)村遷入城鎮(zhèn), 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民將發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變, “鄉(xiāng)土中國(guó)”也將過渡到“城鎮(zhèn)中國(guó)”, “農(nóng)業(yè)文明”最終將被“城市文明”所取代。一些人簡(jiǎn)單地將這一過程視為農(nóng)村和農(nóng)民消逝的過程。李培林 (2010) 指出, 僅2001年一年, 中國(guó)那些延續(xù)了數(shù)千年的村落, 就比2000年減少了25458個(gè), 平均每天減少約70個(gè)。黃林楠、陳曦 (2016) 指出, 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鎮(zhèn)的不斷擴(kuò)張、農(nóng)村環(huán)境的不斷惡化和農(nóng)民的不斷流出最終將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村消失。易艷剛 (2011) 同樣指出, 在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下, “農(nóng)村消失危機(jī)”值得警惕。“鄉(xiāng)愁”博士王磊光 (2017) 對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰敗、田地荒蕪和住房殘存等問題痛心疾首, 對(duì)未來(lái)農(nóng)村發(fā)展表現(xiàn)出深深的憂慮。馮驥才 (2013) 指出, 從2000年至2010年, 中國(guó)自然村總數(shù)銳減271萬(wàn)個(gè), 他對(duì)農(nóng)村文化的衰落發(fā)出刻骨銘心的“文化悲嘆”。很多類似這樣的呼吁和報(bào)道在社會(huì)中形成了一種“告別鄉(xiāng)村”的悲觀氛圍, 引起了人們的廣泛討論并產(chǎn)生了較強(qiáng)的社會(huì)影響。一些人將農(nóng)村衰敗歸因于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化, 認(rèn)為農(nóng)村的“消失”是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化不可避免的產(chǎn)物, 無(wú)可奈何也無(wú)法回避;部分學(xué)者 (比如周加來(lái), 2001;王圣學(xué), 1996) 甚至對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展持否定態(tài)度, 認(rèn)為城鎮(zhèn)化的最終結(jié)果只能是城鎮(zhèn)興起和鄉(xiāng)村沒落, 不可能呈現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化局面。
(二) 農(nóng)業(yè)將衰落
社會(huì)上有一種觀點(diǎn)認(rèn)為, 隨著大量農(nóng)村青壯年人口向城鎮(zhèn)遷移, 從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力將持續(xù)減少, 越來(lái)越多的耕地被“拋荒”將成為必然, 農(nóng)業(yè)發(fā)展將陷入“危險(xiǎn)”境地, 農(nóng)業(yè)的衰落也不可避免。徐成波等 (2012) 指出, 農(nóng)村勞動(dòng)力快速向城市部門轉(zhuǎn)移后出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺, 農(nóng)田基本水利設(shè)施建設(shè)不足, 農(nóng)業(yè)廣種薄收或土地撂荒等問題, 直接損害農(nóng)業(yè)發(fā)展。王文龍 (2016) 則指出, 在農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流的背景下, “老人農(nóng)業(yè)”正在中國(guó)大部分地區(qū)成為現(xiàn)實(shí)。顏成明 (2012) 指出, 現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式因舊有生產(chǎn)條件的喪失而將難以為繼, 新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式則因改善條件的“高門檻”而難以企及, 最后必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面衰落。他認(rèn)為, 當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)因環(huán)境污染、地表塌陷或河澤枯竭而引發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危機(jī)正是農(nóng)業(yè)衰落的表現(xiàn)。周作翰、張英洪 (2007) 則指出, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村資源被嚴(yán)重破壞, 農(nóng)用化學(xué)物大量使用損害農(nóng)民健康, 工業(yè)“三廢”排放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境等問題突出。如果任由這些趨勢(shì)發(fā)展, 則農(nóng)業(yè)的衰落將不可避免。羅天昊 (2014) 和李迅雷 (2013) 認(rèn)為, 近年來(lái)主要農(nóng)產(chǎn)品成本高企且缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力局面的形成是中國(guó)農(nóng)業(yè)全面衰落的前兆, 會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的地位進(jìn)一步下降, 呈現(xiàn)出越來(lái)越被邊緣化的趨勢(shì)。
(三) 農(nóng)民將消失
在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 農(nóng)業(yè)因生產(chǎn)效率低而無(wú)法獲得相對(duì)較高的勞動(dòng)報(bào)酬, 越來(lái)越多的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇放棄農(nóng)業(yè)而前往具有較高收益回報(bào)的制造業(yè)或服務(wù)業(yè)就業(yè)。原晨珈 (2015) 從唯物史觀出發(fā)認(rèn)為農(nóng)民是封建生產(chǎn)關(guān)系的代表, 在資本主義大工業(yè)的碾壓下注定要走向消亡, 農(nóng)民的存在只是一定歷史階段的產(chǎn)物。唐克軍 (2004) 指出, 20世紀(jì)60年代及以前出生的農(nóng)民很可能是中國(guó)“最后的農(nóng)民”。這些當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍不但無(wú)助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 而且其本身也面臨發(fā)展可持續(xù)性的困境。師昌緒等15位院士2012年“兩會(huì)”期間聯(lián)名向中央決策層上書, 表達(dá)對(duì)未來(lái)農(nóng)村無(wú)人務(wù)農(nóng)局面的擔(dān)憂, 認(rèn)為如果任由目前的趨勢(shì)發(fā)展, 將來(lái)年輕一代既無(wú)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的愿望也無(wú)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的相關(guān)技能, 人口大國(guó)將面臨無(wú)人種地的困境。一位網(wǎng)絡(luò)作者在《消失的農(nóng)民》一文中寫道:“當(dāng)二十世紀(jì)四十、五十、六十年代出生的農(nóng)民一點(diǎn)一點(diǎn)凋亡殆盡之后, 中國(guó)的農(nóng)民就徹底消失了。”當(dāng)前許多媒體關(guān)于“末代農(nóng)民”的說法正是對(duì)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將后繼無(wú)人”悲觀論斷的反映。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn), 許多青壯年農(nóng)民工也持有類似看法, 認(rèn)為自己既不會(huì)種地更不愿務(wù)農(nóng), 未來(lái)肯定不會(huì)回去務(wù)農(nóng)。因此, 許多人認(rèn)為, 未來(lái)中國(guó)農(nóng)民的消失只是時(shí)間問題罷了。
值得注意的是, 賀雪峰和溫鐵軍等學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村的衰敗和“新三農(nóng)”問題的出現(xiàn)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化發(fā)展的結(jié)果, 主張審慎對(duì)待工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。賀雪峰 (2012) 認(rèn)為“土地流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)弊病叢生”, “政府不應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”, 強(qiáng)調(diào)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元體制的存在為大量有進(jìn)城失敗擔(dān)擾的農(nóng)民提供了土地等生產(chǎn)資料保障, 為中國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)的高度穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ), 更是未來(lái)走出“中等收入陷阱”的重要制度保障。溫鐵軍、楊帥 (2016) 則強(qiáng)調(diào)在中國(guó)現(xiàn)行條件下應(yīng)“立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”建設(shè)新農(nóng)村, “社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè), 針對(duì)的話語(yǔ)是現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”, “要在市場(chǎng)化和城市化以外來(lái)想辦法”。
四、發(fā)展:“新三農(nóng)”問題的樂觀判斷
對(duì)中國(guó)“新三農(nóng)”問題的解決及未來(lái)農(nóng)村發(fā)展, 黨國(guó)英 (2016) 、劉守英 (2013) 和韓長(zhǎng)賦 (2017) 等則持“謹(jǐn)慎樂觀”的態(tài)度, 認(rèn)為隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn), “新三農(nóng)”問題在表面危機(jī)的背后其實(shí)孕育著難得的發(fā)展契機(jī)。他們將當(dāng)前所面臨的“新三農(nóng)”問題視為難得的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇, 認(rèn)為許多長(zhǎng)期困擾“三農(nóng)”發(fā)展的問題可趁此機(jī)會(huì)走出困境。黨國(guó)英 (2016) 對(duì)學(xué)術(shù)界和媒體所渲染的鄉(xiāng)村發(fā)展悲觀論進(jìn)行了直率的批評(píng), 認(rèn)為對(duì)于“鄉(xiāng)村觀察不能只是悲情敘事”, 改革開放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村的面貌已經(jīng)發(fā)生了巨大變化, 未來(lái)農(nóng)村仍然會(huì)在深化改革的過程中獲得新的發(fā)展。劉守英 (2013) 認(rèn)為, 在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中, 中國(guó)農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)方式和制度安排均在發(fā)生重大變化, 對(duì)未來(lái)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的前景不宜過于悲觀。韓長(zhǎng)賦 (2017) 則認(rèn)為, 隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入進(jìn)行和信息化農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣, 農(nóng)業(yè)從業(yè)主體也將面臨新的變革, 未來(lái)“大家會(huì)渴求當(dāng)農(nóng)民, 農(nóng)村將成為稀缺之地”。當(dāng)前對(duì)中國(guó)“新三農(nóng)”問題發(fā)展持樂觀態(tài)度者認(rèn)為, 未來(lái)新農(nóng)村建設(shè)將提速, 新型農(nóng)業(yè)將轉(zhuǎn)型升級(jí), 新型農(nóng)民將應(yīng)運(yùn)而生。
(一) 新農(nóng)村建設(shè)將提速
黃宗智 (2000) 指出, 人口迅速增長(zhǎng)與土地資源有限之間的矛盾是長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的一對(duì)基本矛盾, “人多地少”的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”現(xiàn)象的出現(xiàn), 不計(jì)勞動(dòng)力成本地加大對(duì)土地資源的開墾和利用不僅導(dǎo)致自然生態(tài)環(huán)境日趨惡化, 更不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此, 當(dāng)前部分村莊出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)象既可以減輕長(zhǎng)期以來(lái)人口過密對(duì)土地資源形成的壓力, 有助于恢復(fù)自然生態(tài)平衡, 同時(shí)也能為農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步創(chuàng)造條件, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。農(nóng)村“剩余勞動(dòng)力”的存在是制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高和技術(shù)進(jìn)步的主要因素, 二元經(jīng)濟(jì)模式下農(nóng)村豐富而低廉的勞動(dòng)力使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)的動(dòng)力不足。農(nóng)村人口的持續(xù)外流將為農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)率提高提供機(jī)遇, 不僅有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率并促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 更有助于維持農(nóng)村生態(tài)平衡, 為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。大量農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)化不僅是縮小工農(nóng)業(yè)差距和破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必由之路, 更是中國(guó)當(dāng)前推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的正確選擇。
(二) 新型農(nóng)業(yè)將轉(zhuǎn)型升級(jí)
劉守英 (2014) 認(rèn)為, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和制度安排轉(zhuǎn)變提供了轉(zhuǎn)型契機(jī), 有助于解決長(zhǎng)期困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的過密農(nóng)業(yè)人口與土地的緊張關(guān)系問題。韓長(zhǎng)賦 (2016) 指出, 當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供過于求和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量逐年攀升現(xiàn)象并存, 亟待通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升中國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái), 有關(guān)農(nóng)民“賣糧難”和“高價(jià)收儲(chǔ)”導(dǎo)致“倉(cāng)滿為患”現(xiàn)象的報(bào)道屢見報(bào)端, 反映出中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出。中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中糧食種植規(guī)模過大, “量大質(zhì)劣”導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷矛盾不僅加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān), 也是對(duì)農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費(fèi)。因此, 中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中“量”的減少并不能被視為“農(nóng)業(yè)邊緣化”的有力證據(jù), 而“質(zhì)”的提升才是農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化的必由之路。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程從供需兩方面均對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型提出了新的要求, 這也是當(dāng)前推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)“革命”的根本動(dòng)力。因此, 對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展前景不必過于悲觀, 中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)在積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的過程中取得新的發(fā)展成就。
(三) 新型農(nóng)民將應(yīng)運(yùn)而生
一些人士也批評(píng)認(rèn)為“農(nóng)民將消失”的論斷或預(yù)言過于“杞人憂天”, 不符合各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí), 發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明了“農(nóng)民將消失”是一個(gè)偽命題。洪銀興 (2015) 指出, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了發(fā)展機(jī)遇, 也為新型農(nóng)民的培育和成長(zhǎng)提供了舞臺(tái)。馬榮軍 (2015) 指出, 城市工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化呼喚“新型職業(yè)農(nóng)民”的誕生, 新型職業(yè)農(nóng)民不僅應(yīng)擁有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù), 還需懂得現(xiàn)代管理知識(shí)以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新變化。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程不僅不會(huì)使農(nóng)民消失, 反而會(huì)使新型職業(yè)農(nóng)民群體積極涌現(xiàn)。新型職業(yè)農(nóng)民的出現(xiàn)將改善中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本面貌, 為積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入新的生機(jī)和活力。因此, 這部分學(xué)者認(rèn)為, 當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的“農(nóng)民荒”并不意味著農(nóng)民行將消失, 而是舊式農(nóng)民和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化沖擊下向新型職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一個(gè)短暫的現(xiàn)象。
顯然, 對(duì)未來(lái)中國(guó)“新三農(nóng)”問題發(fā)展持樂觀態(tài)度的學(xué)者認(rèn)為, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型職業(yè)農(nóng)民的誕生提供了難得的機(jī)遇。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是形成“新三農(nóng)”問題的根源, 也為“新三農(nóng)”問題的解決提供了契機(jī), 孕育了新的希望。應(yīng)重視工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的推動(dòng)作用, 變壓力為動(dòng)力, 變挑戰(zhàn)為希望, 把握歷史機(jī)遇, 促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展。
五、化解“新三農(nóng)”問題的政策選擇
學(xué)界關(guān)于“新三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源、農(nóng)村發(fā)展的前景和未來(lái)的對(duì)策存在嚴(yán)重的認(rèn)識(shí)分歧, 從而形成了對(duì)中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化改革的不同認(rèn)識(shí)和政策選擇。城鎮(zhèn)化對(duì)“新三農(nóng)”問題的產(chǎn)生和影響具有客觀性和必然性, 但其發(fā)展也存在“天花板”現(xiàn)象。魏后凱 (2014) 指出:“2050年, 中國(guó)的城鎮(zhèn)化率可能會(huì)超過80%。我國(guó)城鎮(zhèn)化率基本就接近這個(gè)天花板, 城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、土地結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)穩(wěn)定下來(lái), 我國(guó)就基本完成城鎮(zhèn)化了。”城鎮(zhèn)化的完成會(huì)使“新三農(nóng)”問題得到緩解, 也是解決“新三農(nóng)”問題的希望。劉易斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模型中的工農(nóng)均衡和城鄉(xiāng)均衡假設(shè)實(shí)際上是建立在城鄉(xiāng)勞動(dòng)力和資本自由流動(dòng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)之上的。這一模型沒有注意到一些發(fā)展中國(guó)家所缺乏的恰恰是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及有制度保障的勞動(dòng)力和資本的自由流動(dòng), 也忽視了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展本身受制于特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治制度, 從而難以解釋這些發(fā)展中國(guó)家工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)失衡長(zhǎng)期存續(xù)的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)二元制度和政策阻礙了中國(guó)城鄉(xiāng)人口和資本的自由流動(dòng), 不僅使農(nóng)民失去了平等的發(fā)展機(jī)會(huì), 也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鄉(xiāng)二元化制度造成了大量農(nóng)村人口滯留鄉(xiāng)村, 損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高和農(nóng)民收入增長(zhǎng), 助長(zhǎng)了農(nóng)民兼業(yè)、土地拋荒和“農(nóng)業(yè)邊緣化”現(xiàn)象;由于對(duì)“市民下鄉(xiāng)”和“資本下鄉(xiāng)”諸多限制, 農(nóng)村人口和資本從農(nóng)村向城市單向流動(dòng), 加劇了“農(nóng)民老齡化”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)二元體制下形成的非均衡養(yǎng)老體制也使農(nóng)村面臨更大的老齡化養(yǎng)老壓力。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了破除城鄉(xiāng)二元體制并建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制的重要性。習(xí)近平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也多次強(qiáng)調(diào)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制是社會(huì)主義的內(nèi)在要求, 要求“在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破, 給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力”。從目前來(lái)看, 城鄉(xiāng)二元體制改革任務(wù)并沒有完成, 需要一系列重大的制度創(chuàng)新和突破。從實(shí)踐來(lái)看, 中國(guó)改革開放以來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)城鄉(xiāng)二元體制改革的重心在城市, 致力于打破城市的封閉性, 鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城并推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)改革的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村, 著力破除農(nóng)村的封閉性, 推動(dòng)城市人口、資本、技術(shù)和公共服務(wù)下鄉(xiāng), 最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間發(fā)展要素的自由流動(dòng)和公共資源的均衡配置, 促進(jìn)工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
(一) 農(nóng)村“政經(jīng)分開”“戶產(chǎn)分離”, 允許“市民下鄉(xiāng)”, 為農(nóng)村發(fā)展提供人力支持
中國(guó)城鄉(xiāng)戶籍制度具有雙向封閉性, 不僅農(nóng)民難以進(jìn)城, 市民更難以下鄉(xiāng)。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政治組織“村社合一”、政經(jīng)不分;農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民村籍“戶產(chǎn)一體”, 身份不分。農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界不僅決定了村民的村籍邊界、身份邊界和權(quán)益邊界, 也決定農(nóng)村基層社區(qū)的組織邊界、權(quán)力邊界、管理邊界和服務(wù)邊界。人員進(jìn)村落戶或離開村莊涉及集體產(chǎn)權(quán)或集體福利的權(quán)益, 外來(lái)人口難以順利進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)。村民離開集體意味著集體資產(chǎn)權(quán)益的喪失, 因而不愿輕易放棄集體資產(chǎn), 造成大量農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”, 農(nóng)村土地“閑置”, 難以得到充分利用和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng), 也阻礙了農(nóng)村內(nèi)部以及城鄉(xiāng)之間人口的自由流動(dòng), 導(dǎo)致人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向流動(dòng), 加劇了“農(nóng)村空心化”。因此, 必須深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度、基層組織體制和公共服務(wù)體制改革, 實(shí)行農(nóng)村“政經(jīng)分開”和“戶產(chǎn)分離”。這需要進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán), 推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份制改造, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)組織的組織分開, 推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、自主經(jīng)營(yíng)和走向市場(chǎng);在明晰并穩(wěn)定集體產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上剝離農(nóng)村居民戶口對(duì)農(nóng)村集體土地、集體經(jīng)濟(jì)和集體福利的依附關(guān)系, 實(shí)現(xiàn)“戶產(chǎn)分離”, 為農(nóng)民自由流動(dòng)和“市民下鄉(xiāng)”創(chuàng)造條件。近些年來(lái), 浙江溫州農(nóng)村大力推進(jìn)“三分三改”改革, 即通過股改、地改和戶改, 實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開”“資地分開”“戶產(chǎn)分開”, 在產(chǎn)權(quán)明晰、村民自愿的基礎(chǔ)上, 構(gòu)建新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和新型土地股份合作社, 確立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立自主的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)地位, 將原來(lái)由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社會(huì)管理和服務(wù)功能轉(zhuǎn)由政府和社區(qū)組織承擔(dān), 從而理順農(nóng)村基層“政經(jīng)關(guān)系”。“戶產(chǎn)分開”改革一方面可明晰并保障農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)益, 另一方面使農(nóng)民社區(qū)化和居民化, 社區(qū)居民自由進(jìn)出社區(qū)與集體產(chǎn)權(quán)無(wú)涉, 也能平等享有社區(qū)公共服務(wù), 從而為農(nóng)民流動(dòng)和城鄉(xiāng)人口流動(dòng)奠定制度基礎(chǔ), 促進(jìn)社會(huì)和社區(qū)的融合。城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)不僅能為農(nóng)民市民化提供便利, 也能為農(nóng)村土地資源流動(dòng)和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件, 同時(shí)有助于“市民下鄉(xiāng)”, 改變農(nóng)村人口向城市單向流動(dòng)的局面。“市民下鄉(xiāng)”可以為農(nóng)村發(fā)展提供人力、智力、資金和技術(shù)支持, 也可以促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老、休閑和服務(wù)等諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收創(chuàng)造機(jī)會(huì), 增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。
(二) 農(nóng)業(yè)“管住規(guī)劃、放開市場(chǎng)”, 允許“資本下鄉(xiāng)”, 為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資源支持
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅要求人口和技術(shù)的自由流動(dòng), 也要求資本的自由流動(dòng)和金融資本的支持。長(zhǎng)期以來(lái), 中國(guó)農(nóng)村土地資源難以流動(dòng)導(dǎo)致寶貴的資源大量沉淀, 難以實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)和資本的權(quán)能;與此同時(shí), 大量的人口和資金仍然從農(nóng)村向城鎮(zhèn)單向流動(dòng), 而城鎮(zhèn)資本難以進(jìn)入農(nóng)村。不僅如此, 迄今仍有不少人將“資本下鄉(xiāng)”視為“洪水猛獸”, 一些政府部門也對(duì)“資本下鄉(xiāng)”“嚴(yán)防死守”。一些人不僅擔(dān)心資本與民爭(zhēng)利和農(nóng)地非農(nóng)化, 也擔(dān)心資本擴(kuò)張對(duì)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的控制。賀雪峰 (2014a) 認(rèn)為, “工商資本下鄉(xiāng)種田, 勢(shì)必與農(nóng)民爭(zhēng)利”;“資本種田, 雇工經(jīng)營(yíng), 必是粗放經(jīng)營(yíng)”;“工商資本為了追求利潤(rùn), 勢(shì)必在土地上進(jìn)行非糧化甚至非農(nóng)化的嘗試。其實(shí), 全國(guó)大部分工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域圈地, 本來(lái)就不是為了種糧食, 而是要種高價(jià)經(jīng)濟(jì)作物, 甚至是為了發(fā)展觀光農(nóng)業(yè), 搞房地產(chǎn)業(yè)”;“工商資本下鄉(xiāng)還可能造成‘資本與權(quán)力結(jié)盟’, 瓦解和控制小農(nóng)經(jīng)營(yíng)”。事實(shí)上, 工商資本作為一種經(jīng)營(yíng)資本本身無(wú)關(guān)價(jià)值評(píng)判, 其正當(dāng)與否的關(guān)鍵在于工商資本的行為及如何利用。在實(shí)踐中, 工商資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的確可能會(huì)存在農(nóng)地非農(nóng)化和資本對(duì)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的控制等風(fēng)險(xiǎn), 但這并不能成為否定工商資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的理由, 這些風(fēng)險(xiǎn)完全可以通過法律和制度予以規(guī)避。農(nóng)地非農(nóng)化可以通過制訂農(nóng)地利用規(guī)劃進(jìn)行防范, 資本與權(quán)力結(jié)盟可以通過政經(jīng)分離和政策公開等制度進(jìn)行監(jiān)督;資本對(duì)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的控制也可以通過產(chǎn)權(quán)制度、分配制度以及管理制度來(lái)約束。因此, 在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中應(yīng)實(shí)行“管住規(guī)劃、放開市場(chǎng)”的政策, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地利用和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局等方面均應(yīng)通過制訂專門的規(guī)劃進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控, 對(duì)于合規(guī)的農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目則應(yīng)放開市場(chǎng), 允許農(nóng)村內(nèi)外各種主體和資本自由競(jìng)爭(zhēng)和進(jìn)入, 從而吸引更多資本和技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。“管住規(guī)劃、放開市場(chǎng)”不僅有利于農(nóng)村土地等資源的自由流動(dòng)和合理配置, 也有利于吸引“資本下鄉(xiāng)”參與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng), 從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和現(xiàn)代化, 為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展造就新型經(jīng)營(yíng)主體, 解決“誰(shuí)來(lái)種田”以及“如何種田”的問題。
(三) 服務(wù)“守住底線、多元供給”, 通過“服務(wù)下鄉(xiāng)”, 解決農(nóng)民養(yǎng)老等后顧之憂
“農(nóng)民老齡化”后出現(xiàn)的“養(yǎng)老困境”是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足的直接表現(xiàn)。這一方面是由于農(nóng)村社會(huì)化和市場(chǎng)化服務(wù)的有效供給不足, 另一方面也是城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源分配不均的反映。快速城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村青壯年人口的持續(xù)外流導(dǎo)致傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式難以為繼, 農(nóng)民養(yǎng)老體系建設(shè)顯得尤為迫切。城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村公共服務(wù)的缺失是導(dǎo)致農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)持續(xù)外流的重要原因之一, 而農(nóng)村人口的持續(xù)外流又會(huì)進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的提供產(chǎn)生不利影響。在當(dāng)前農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低的背景下, 賀雪峰 (2014b) 所強(qiáng)調(diào)的傳統(tǒng)“以地養(yǎng)老”模式根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民有效的生活保障。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村青壯年人口的大量外流也使得“以地養(yǎng)老”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式不具備可行性。當(dāng)前迫切需要進(jìn)一步加大農(nóng)村公共服務(wù)投入, 推動(dòng)“服務(wù)下鄉(xiāng)”, 為農(nóng)民提供養(yǎng)老等公共服務(wù)保障。因此, 應(yīng)加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化建設(shè), 推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化, 為城鄉(xiāng)居民提供平等的公共服務(wù)保障。這樣既可以保證守住農(nóng)民的生存底線, 也可以確保守住公民的權(quán)利平等底線。在任何社會(huì)中, 財(cái)政供給及公共服務(wù)能力都具有有限性, 單純依靠國(guó)家投入建立公共服務(wù)體系難以充分滿足農(nóng)民多樣化且日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求, 在加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的同時(shí)還應(yīng)引導(dǎo)發(fā)展多元化的社會(huì)服務(wù)體系。農(nóng)村可以充分利用和支持傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式, 鼓勵(lì)和支持社會(huì)化養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè), 不斷開發(fā)社會(huì)化和市場(chǎng)化養(yǎng)老產(chǎn)品, 為農(nóng)民提供多元化、多層次和便捷可及的養(yǎng)老服務(wù)。
總之, 當(dāng)前“新三農(nóng)”問題非常突出并將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)存在, 對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展以及城鄉(xiāng)發(fā)展一體化有不利影響, 然而, 它們是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物。“新三農(nóng)”問題的產(chǎn)生不僅有其歷史背景和經(jīng)濟(jì)根源, 也有深刻的制度根源。中國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元體制對(duì)“新三農(nóng)”問題的產(chǎn)生具有重要影響, 同時(shí)也是問題的癥結(jié)所在。“新三農(nóng)”問題的出現(xiàn)既是歷史的挑戰(zhàn), 也是歷史的機(jī)遇。在當(dāng)前深化城鄉(xiāng)體制改革的過程中必須著力破除城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制障礙, 尤其是加快農(nóng)村體制改革, 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口、資本、技術(shù)的自由流動(dòng), 為“新三農(nóng)”問題的根本解決創(chuàng)造條件。
作者單位：華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第10期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
