編者按：伴隨中國工業化和城鎮化的快速進程, “農村空心化”“農業邊緣化”和“農民老齡化”等“新三農”問題日益突出。那么，如何破除城鄉二元結構, 實現城鄉之間人口和資源的自由流動及公共服務的均衡分配，成為重要議題。本文認為，（1）進一步深化農村改革, 實行“政經分開”“戶產分離”, 鼓勵“市民下鄉”, 為農村發展提供人力支持；（2）“管住規劃、放開市場”, 允許“資本下鄉”, 為農業現代化提供資源支持；（3）“守住底線、多元供給”, 通過“服務下鄉”, 為農民提供基本的社會保障。通過政策調整和制度創新, 在改革和發展中逐步化解“新三農”問題。
一、問題的提出
2015年, 中國常住人口城鎮化率已達到56.1%, 城鎮人口規模已超過農村人口規模。《國家新型城鎮化規劃 (2014-2020) 》明確提出, 到2020年, 常住人口城鎮化率達到60%, 預計從2014年到2020年將有1億左右農業人口轉移到城鎮安居落戶。在快速工業化和城鎮化過程中, 農村、農業和農民受到了前所未有的沖擊, 關于農村人才流失、農地荒蕪、“道德沉淪”、環境破壞以及“秩序崩塌”等現象的描述和評論常見報端, 為人們勾畫出鄉村“一片衰敗”的悲觀景象, 甚至引發了人們對當前工業化和城鎮化正當性的質疑。在諸多討論中, “農村空心化”“農業邊緣化”“農民老齡化”三大問題最為突出, 可稱之為新時期的“新三農”問題。如何科學評估當前農村的狀況, 正確認識“新三農”問題的根源, 準確把握農村發展的走向并提出化解“三農”問題之策, 是事關中國農業和農村發展的重大議題。
“新三農”問題本質上是工業化和城鎮化過程中工農失衡和城鄉失衡問題。在世界各國現代化歷程中, 工業化和城鎮化對農業、農村和農民的影響都是重大、深刻而普遍的,但一定程度上，工農失衡和城鄉失衡具有必然性、長期性和合理性。馬克思和恩格斯將工業化和城市化過程中的工農關系和城鄉關系問題視為一個社會政治制度問題。正因如此, 在對中國工農失衡和城鄉失衡及“新三農”問題的討論中, 本文不僅關注工農和城鄉發展的經濟根源及內在發展動力, 也必須關注工農和城鄉發展的制度條件。這也是本文討論和分析的重點內容。本文首先指出當前“新三農”問題的表現和演化趨勢, 接著介紹關于“新三農”問題和農村發展前景的不同判斷及其邏輯, 最后分析“新三農”問題產生的經濟和制度根源, 提出進一步破除城鄉二元體制、深化農村改革的若干啟示。
二、新時期的“新三農”問題
在工業化和城鎮化發展過程中如何妥善處理工農關系和城鄉關系, 是中國經濟社會發展中的難題之一。20世紀初現代工商業和城市發展開始對傳統農業、農村和農民產生重大沖擊時, 鄉村社會“衰敗論”和“拯救鄉村”就成為了社會關注的熱點問題。梁漱溟 (1990) 指出:“我們如果稍一留心, 就可以看到許多雜志都在大出其農村經濟專號, 開頭沒有不談農村經濟破產的。救濟農村已成為普遍的呼聲, 聲浪一天一天的高上去。”這也是當時鄉村建設運動興起的時代背景。新中國成立后, 雖然黨和政府一直強調農業的基礎性作用, 毛澤東1956年在《論十大關系》中也首先強調要處理好重工業、輕工業和農業之間的關系, 但受重工業優先發展戰略以及城鄉二元制度的制約, 工農失衡和城鄉失衡問題長期存在。20世紀80年代農村改革的率先突破和鄉鎮企業的迅速崛起雖然曾一度縮小了城鄉差距, 但并未從根本上破解城鄉二元結構并糾正城鄉失衡狀態。隨著此后改革重心從農村向城鎮轉移以及工業化和城鎮化加速發展, 城鄉差距開始重新拉大, 城鄉失衡以及鄉村衰落問題日益突出, 農業、農村和農民問題依然是中國經濟社會發展中的突出問題。
1996年, 溫鐵軍將“農業、農村和農民”問題概括為“三農”問題。2003年《政府工作報告》首次將“三農”問題納入報告, 強調“農業、農村、農民問題, 關系我國改革開放和現代化建設全局”, “堅持把解決‘三農’問題放在突出位置, 鞏固和加強農業基礎地位”。學界和政界均未曾對“三農”問題的具體內容進行過明確的界定, 因此, 對“三農”問題的內容有不同的解讀。華生 (2011) 將“土地分配”“稅賦負擔”和“農民流亡”稱為“舊三農”問題, 將“農用地流轉和規模經營”“農村土地的非農使用”和“農民進城務工”界定為“新三農”問題;李培林 (2006) 則將全球化和中國社會快速變遷衍生出的“農民工”“失地農民”和“農業村落終結”視為“新三農”問題;陳林 (2007) 將“農民”“農資”和“農官”視為“新三農”問題;吳太貴、陳湘舸 (2012) 將“農業劣質化”“農村空心化”“農民豐裕型貧困化”稱之為“新三農”問題。雖然不同的學者對“三農”問題有不同的解讀, 但均認為其重點和內容會隨著時間的推移而改變。隨著工業化和城鎮化的迅速發展, “農村空心化”“農業邊緣化”和“農民老齡化”日益突出, 已經成為亟待解決的“新三農”問題。
(一) “農村空心化”問題
農村“空心化”是城鎮化過程中因農村人口空間分布變遷而衍生出的鄉村聚落“空心化”和住宅“空心化”等一系列現象的統稱。劉彥隨等 (2009) 指出:“農村‘空心化’本質上是城鄉轉型發展過程中農村人口非農業化引起‘人走屋空’, 以及宅基地普遍‘建新不拆舊’, 新建住宅逐漸向村莊外圍擴展, 導致村莊用地規模擴大、閑置廢棄加劇的一種‘外擴內空’的不良演化過程。”田毅鵬、韓丹 (2011) 將農村“空心化”現象分為三種主要類型:一是位于城市邊緣地帶的村莊因人口迅速城市化而形成的近郊“空心化”;二是遠離城市的偏僻農村因人口大量流出而產生的遠郊“空心化”;三是在政府主導的村落搬遷過程中新舊村落之間未能有效銜接而形成的“空心化”。2015年, 中國村莊戶籍人口數為76461.46萬人, 同年農民工總數為27747萬人, 其中外出農民工總數為16884萬人。這意味著, 目前中國至少尚有48714.46萬人居住在農村地區, 與新中國建國初期1950年時的農村人口數49027萬人基本持平。因此, 單從農村人口存量看, 現在居住在農村地區的人口數量與新中國建國初期相比變化不大;但從鄉村人口總量變化來看, 近些年農村人口外流的數量非常龐大。《中國統計年鑒2015》中的人口統計數據顯示, 1995年, 農村人口數峰值達到85947萬人;2015年, 農村“常住”人口數為60346萬人;期間, 農村人口凈減少25601萬人。據2010年和2015年《中國城鄉建設統計年鑒》中的統計數據, 中國農村自然村數由2010年的2729820個減少到2015年的2644620個, 平均每年約有1.7萬個自然村消失, 200人以下的自然村數從2010年的1311448個減少到2015年的1212396個, 平均每年減少約2萬個, 所占比例從48.04%下降到45.84%。除了城鎮近郊“村改居”工程導致自然村數減少外, 許多遠離城鎮的自然村因為人口大量外流而“自然”消失。在農村人口數和自然村數均逐年減少的背景下, 村莊現用地面積數從2010年的1399.2萬公頃增加到2015年的1401.3萬公頃, 住宅建筑面積數由2010年的242.6億平方米增加到255.2億平方米, 呈現逐年增加的趨勢。2020年中國常住人口城鎮化率將達到60%左右, 未來3年將有約4000萬人左右農村人口遷移進城, “農村空心化”現象將會更加突出。
(二) “農業邊緣化”問題
工業化和城鎮化進程中第二和第三產業發展迅速, 農業在國民經濟體系中的地位持續下降, 引起了部分學者對于中國農業“邊緣化”的疑慮。改革開放以來, 中國農業占GDP的比重平均每年下降0.5個百分點, 1978年為27.7%, 2009年降為9.8%, 首次低于10%這一發達國家經驗中標志著農業現代化加速的轉折點。近年來, 農業增加值年均增長速度維持在4%左右, 明顯落后于第二第三產業的增長速度, 2015年, 農業增加值僅占GDP的8.9%, 比2014年進一步降低了0.2個百分點。從主要發達國家的經驗來看, 工業化過程中農業增加值比重下降不可避免。這些國家農業增加值占GDP的比重目前大多維持在1%左右, 如2011年日本農業產增加值占GDP的比重為1.2%, 大宗農產品主要出口國之一美國的農業產值也僅占GDP的1%。由此觀之, 隨著工業化的推進, 中國農業增加值占GDP的比重會進一步下降。除此之外, 學界認為“農業邊緣化”的另一個重要依據是被媒體廣泛報道的農民兼業化和農村土地“拋荒”現象。根據《中國統計年鑒2016》統計數據, 中國勞動力農業就業人口數從2000年的36043萬人減少到2015年的21919萬人, 平均每年減少約940萬人。2016年, 中國農民工總量達到28171萬人, 大量農村青壯年人口選擇外出務工, 農民兼業成為一個較為普遍的現象。相對于工業和服務業而言, 農業生產收入相對較低, 導致不少農民在農業生產中粗放經營甚至直接“拋荒”土地。
(三) “農民老齡化”問題
2015年, 中國65歲以上老年人口所占比重為10.5%, 遠遠超過聯合國提出的一個國家或地區65歲以上人口占總人口比重超過7%的人口老齡化衡量標準。在快速城鎮化過程中, 大量農村青壯年人口進城務工, 不僅使農村地區人口老齡化現象更加突出, 更衍生出部分農村地區以老人為主要農業勞動力的“老人農業”現象。根據《中國人口和就業統計年鑒 (2016) 》中相關數據推算, 2015年, 農村地區65歲以上老年人口所占比重為11.52%, 城鎮65歲以上老年人口所占比重為8.88%, 城市65歲以上老年人口所占比重為8.91%。城鎮化發展不僅讓“農民老齡化”問題迅速凸顯, 也使農村傳統“養兒防老”的家庭養老模式受到嚴峻挑戰。農村青壯年人口的流出和以代際分工為基礎的“半工半農”家庭生計模式的形成也讓老年農民成為了從事農業生產的重要力量。現階段農村地區社會化養老服務體系非常薄弱, 根本無法滿足養老服務社會化的需要, 而基層地方政府普遍面臨財政困難, 難以大規模投入資金于公共服務型養老事業。雖然大量農民進城務工為城市貢獻了勞力、技術和稅收, 但受城鄉二元體制的阻礙最終并未被城市接納為市民, 年邁病弱后被迫回到家鄉, 事實上成為農村社會和政府的“負擔”, 需要農村社會和地方政府投入更多的資源來解決他們的就業、醫療和養老問題。這進一步加劇了基層政府的財政壓力, 使農村社會保障不堪重負。
隨著“農村空心化”、“農業邊緣化”和“農民老齡化”現象日益突出, 人們對此給予了高度關注。不過, 不同的學者對于上述問題產生的原因、發展趨勢以及解決辦法存在不同的認識, 在政策主張上也存在明顯的分歧。
三、沒落:“新三農”問題的悲觀預期
鑒于當前“農村空心化”、“農業邊緣化”和“農民老齡化”日益突出, 不少人對中國工業化、城鎮化和農村的未來發展表現出深深的憂慮, 甚至對農村的未來作出悲觀的判斷。例如, 賀雪峰 (2015) 就認為, 當前中國農村“人情惡性競爭、住房無序攀比、人際關系變得冷漠、賭博愈益普遍、地下宗教泛濫幾乎涉及農村社會生產生活的各個層面”, 對以上問題的解決“短期不抱太大希望”。李昌平 (2014) 也認為, “中國有10%的村莊最終會成為城市的一部分, 60%的村莊會逐漸凋敝, 最終只剩下30%的中心村。”有些人甚至認為, 隨著中國工業化和城鎮化進程的發展, 未來農村將消逝, 農業將衰落, 農民將消失。
(一) 農村將消逝
工業化和城鎮化的迅速發展使大量農村人口從農村遷入城鎮, 農業、農村和農民將發生深刻的轉變, “鄉土中國”也將過渡到“城鎮中國”, “農業文明”最終將被“城市文明”所取代。一些人簡單地將這一過程視為農村和農民消逝的過程。李培林 (2010) 指出, 僅2001年一年, 中國那些延續了數千年的村落, 就比2000年減少了25458個, 平均每天減少約70個。黃林楠、陳曦 (2016) 指出, 城鄉二元結構下城鎮的不斷擴張、農村環境的不斷惡化和農民的不斷流出最終將會導致農村消失。易艷剛 (2011) 同樣指出, 在工業化和城鎮化背景下, “農村消失危機”值得警惕。“鄉愁”博士王磊光 (2017) 對農村經濟衰敗、田地荒蕪和住房殘存等問題痛心疾首, 對未來農村發展表現出深深的憂慮。馮驥才 (2013) 指出, 從2000年至2010年, 中國自然村總數銳減271萬個, 他對農村文化的衰落發出刻骨銘心的“文化悲嘆”。很多類似這樣的呼吁和報道在社會中形成了一種“告別鄉村”的悲觀氛圍, 引起了人們的廣泛討論并產生了較強的社會影響。一些人將農村衰敗歸因于工業化和城鎮化, 認為農村的“消失”是工業化和城鎮化不可避免的產物, 無可奈何也無法回避;部分學者 (比如周加來, 2001;王圣學, 1996) 甚至對城鎮化發展持否定態度, 認為城鎮化的最終結果只能是城鎮興起和鄉村沒落, 不可能呈現城鄉協調發展的一體化局面。
(二) 農業將衰落
社會上有一種觀點認為, 隨著大量農村青壯年人口向城鎮遷移, 從事農業生產的勞動力將持續減少, 越來越多的耕地被“拋荒”將成為必然, 農業發展將陷入“危險”境地, 農業的衰落也不可避免。徐成波等 (2012) 指出, 農村勞動力快速向城市部門轉移后出現了農業勞動力短缺, 農田基本水利設施建設不足, 農業廣種薄收或土地撂荒等問題, 直接損害農業發展。王文龍 (2016) 則指出, 在農村勞動力大量外流的背景下, “老人農業”正在中國大部分地區成為現實。顏成明 (2012) 指出, 現有農業生產經營方式因舊有生產條件的喪失而將難以為繼, 新的農業生產經營方式則因改善條件的“高門檻”而難以企及, 最后必然導致農業生產的全面衰落。他認為, 當前部分農村地區因環境污染、地表塌陷或河澤枯竭而引發的農業生產危機正是農業衰落的表現。周作翰、張英洪 (2007) 則指出, 工業化和城鎮化背景下農村資源被嚴重破壞, 農用化學物大量使用損害農民健康, 工業“三廢”排放和鄉鎮工業污染破壞農業生產環境等問題突出。如果任由這些趨勢發展, 則農業的衰落將不可避免。羅天昊 (2014) 和李迅雷 (2013) 認為, 近年來主要農產品成本高企且缺乏市場競爭力局面的形成是中國農業全面衰落的前兆, 會導致農業在國民經濟體系中的地位進一步下降, 呈現出越來越被邊緣化的趨勢。
(三) 農民將消失
在工業化和城鎮化進程中, 農業因生產效率低而無法獲得相對較高的勞動報酬, 越來越多的農村青壯年勞動力選擇放棄農業而前往具有較高收益回報的制造業或服務業就業。原晨珈 (2015) 從唯物史觀出發認為農民是封建生產關系的代表, 在資本主義大工業的碾壓下注定要走向消亡, 農民的存在只是一定歷史階段的產物。唐克軍 (2004) 指出, 20世紀60年代及以前出生的農民很可能是中國“最后的農民”。這些當前從事農業生產的主力軍不但無助于實現農業現代化, 而且其本身也面臨發展可持續性的困境。師昌緒等15位院士2012年“兩會”期間聯名向中央決策層上書, 表達對未來農村無人務農局面的擔憂, 認為如果任由目前的趨勢發展, 將來年輕一代既無從事農業生產的愿望也無從事農業生產所需的相關技能, 人口大國將面臨無人種地的困境。一位網絡作者在《消失的農民》一文中寫道:“當二十世紀四十、五十、六十年代出生的農民一點一點凋亡殆盡之后, 中國的農民就徹底消失了。”當前許多媒體關于“末代農民”的說法正是對“農業生產將后繼無人”悲觀論斷的反映。筆者在調研過程中發現, 許多青壯年農民工也持有類似看法, 認為自己既不會種地更不愿務農, 未來肯定不會回去務農。因此, 許多人認為, 未來中國農民的消失只是時間問題罷了。
值得注意的是, 賀雪峰和溫鐵軍等學者認為農村的衰敗和“新三農”問題的出現是工業化、城鎮化和市場化發展的結果, 主張審慎對待工業化、城鎮化、市場化和城鄉一體化進程。賀雪峰 (2012) 認為“土地流轉和資本下鄉弊病叢生”, “政府不應鼓勵農民工返鄉創業”, 強調現階段城鄉二元體制的存在為大量有進城失敗擔擾的農民提供了土地等生產資料保障, 為中國在推進工業化和城鎮化過程中實現社會的高度穩定奠定了堅實的制度基礎, 更是未來走出“中等收入陷阱”的重要制度保障。溫鐵軍、楊帥 (2016) 則強調在中國現行條件下應“立足于現有的城鄉二元結構”建設新農村, “社會主義新農村建設, 針對的話語是現代化、工業化、城鎮化”, “要在市場化和城市化以外來想辦法”。
四、發展:“新三農”問題的樂觀判斷
對中國“新三農”問題的解決及未來農村發展, 黨國英 (2016) 、劉守英 (2013) 和韓長賦 (2017) 等則持“謹慎樂觀”的態度, 認為隨著工業化和城鎮化的發展以及城鄉一體化進程的推進, “新三農”問題在表面危機的背后其實孕育著難得的發展契機。他們將當前所面臨的“新三農”問題視為難得的轉型發展機遇, 認為許多長期困擾“三農”發展的問題可趁此機會走出困境。黨國英 (2016) 對學術界和媒體所渲染的鄉村發展悲觀論進行了直率的批評, 認為對于“鄉村觀察不能只是悲情敘事”, 改革開放以來中國農村的面貌已經發生了巨大變化, 未來農村仍然會在深化改革的過程中獲得新的發展。劉守英 (2013) 認為, 在快速的工業化和城鎮化過程中, 中國農業投入結構、經營方式和制度安排均在發生重大變化, 對未來中國農村發展的前景不宜過于悲觀。韓長賦 (2017) 則認為, 隨著農業供給側結構性改革的深入進行和信息化農業技術的推廣, 農業從業主體也將面臨新的變革, 未來“大家會渴求當農民, 農村將成為稀缺之地”。當前對中國“新三農”問題發展持樂觀態度者認為, 未來新農村建設將提速, 新型農業將轉型升級, 新型農民將應運而生。
(一) 新農村建設將提速
黃宗智 (2000) 指出, 人口迅速增長與土地資源有限之間的矛盾是長期困擾中國農村和農業發展的一對基本矛盾, “人多地少”的現實導致“農業內卷化”現象的出現, 不計勞動力成本地加大對土地資源的開墾和利用不僅導致自然生態環境日趨惡化, 更不可能實現農業現代化和推動農村經濟發展。因此, 當前部分村莊出現的“空心化”現象既可以減輕長期以來人口過密對土地資源形成的壓力, 有助于恢復自然生態平衡, 同時也能為農業科技的進步創造條件, 促進農業生產效率的提高。農村“剩余勞動力”的存在是制約農業生產率提高和技術進步的主要因素, 二元經濟模式下農村豐富而低廉的勞動力使農業生產內部進行技術改進的動力不足。農村人口的持續外流將為農業技術進步和生產率提高提供機遇, 不僅有助于提高農業生產率并促進農業現代化, 更有助于維持農村生態平衡, 為農村可持續發展奠定堅實的物質基礎。大量農業人口的非農就業和城鎮化不僅是縮小工農業差距和破解城鄉二元結構的必由之路, 更是中國當前推進新農村建設的正確選擇。
(二) 新型農業將轉型升級
劉守英 (2014) 認為, 工業化和城鎮化為農業生產經營方式和制度安排轉變提供了轉型契機, 有助于解決長期困擾農業生產發展的過密農業人口與土地的緊張關系問題。韓長賦 (2016) 指出, 當前國內農產品市場供過于求和農產品進口數量逐年攀升現象并存, 亟待通過供給側結構性改革提升中國農業的競爭力。近年來, 有關農民“賣糧難”和“高價收儲”導致“倉滿為患”現象的報道屢見報端, 反映出中國農業生產中結構性矛盾非常突出。中國農業生產中糧食種植規模過大, “量大質劣”導致農產品缺乏市場競爭力。農產品產銷矛盾不僅加重了政府的財政負擔, 也是對農業資源的巨大浪費。因此, 中國農業發展過程中“量”的減少并不能被視為“農業邊緣化”的有力證據, 而“質”的提升才是農業走向現代化的必由之路。工業化和城鎮化進程從供需兩方面均對農業發展轉型提出了新的要求, 這也是當前推動中國農業“革命”的根本動力。因此, 對于中國農業發展前景不必過于悲觀, 中國農業會在積極應對挑戰的過程中取得新的發展成就。
(三) 新型農民將應運而生
一些人士也批評認為“農民將消失”的論斷或預言過于“杞人憂天”, 不符合各國經濟發展的客觀現實, 發達國家的經驗證明了“農民將消失”是一個偽命題。洪銀興 (2015) 指出, 工業化和城鎮化為新農村建設和農業現代化提供了發展機遇, 也為新型農民的培育和成長提供了舞臺。馬榮軍 (2015) 指出, 城市工業化和農村城鎮化呼喚“新型職業農民”的誕生, 新型職業農民不僅應擁有現代農業生產技術, 還需懂得現代管理知識以適應市場經濟的新變化。工業化和城鎮化過程不僅不會使農民消失, 反而會使新型職業農民群體積極涌現。新型職業農民的出現將改善中國農村社會的基本面貌, 為積極推動農業現代化注入新的生機和活力。因此, 這部分學者認為, 當前農村出現的“農民荒”并不意味著農民行將消失, 而是舊式農民和傳統農業生產模式在工業化和城鎮化沖擊下向新型職業農民和現代農業生產方式轉型過程中出現的一個短暫的現象。
顯然, 對未來中國“新三農”問題發展持樂觀態度的學者認為, 工業化和城鎮化為新農村建設、農業轉型和新型職業農民的誕生提供了難得的機遇。工業化和城鎮化是形成“新三農”問題的根源, 也為“新三農”問題的解決提供了契機, 孕育了新的希望。應重視工業化和城鎮化對未來農業、農村和農民發展的推動作用, 變壓力為動力, 變挑戰為希望, 把握歷史機遇, 促進“三農”發展。
五、化解“新三農”問題的政策選擇
學界關于“新三農”問題產生的根源、農村發展的前景和未來的對策存在嚴重的認識分歧, 從而形成了對中國工業化、城鎮化和市場化改革的不同認識和政策選擇。城鎮化對“新三農”問題的產生和影響具有客觀性和必然性, 但其發展也存在“天花板”現象。魏后凱 (2014) 指出:“2050年, 中國的城鎮化率可能會超過80%。我國城鎮化率基本就接近這個天花板, 城鄉人口結構、土地結構、空間結構穩定下來, 我國就基本完成城鎮化了。”城鎮化的完成會使“新三農”問題得到緩解, 也是解決“新三農”問題的希望。劉易斯二元經濟結構模型中的工農均衡和城鄉均衡假設實際上是建立在城鄉勞動力和資本自由流動的市場經濟制度的基礎之上的。這一模型沒有注意到一些發展中國家所缺乏的恰恰是成熟的市場經濟以及有制度保障的勞動力和資本的自由流動, 也忽視了工業化和城鎮化發展本身受制于特定的經濟、社會和政治制度, 從而難以解釋這些發展中國家工農差別和城鄉失衡長期存續的現象。城鄉二元制度和政策阻礙了中國城鄉人口和資本的自由流動, 不僅使農民失去了平等的發展機會, 也制約了農業和農村經濟發展。城鄉二元化制度造成了大量農村人口滯留鄉村, 損害了農業生產率提高和農民收入增長, 助長了農民兼業、土地拋荒和“農業邊緣化”現象;由于對“市民下鄉”和“資本下鄉”諸多限制, 農村人口和資本從農村向城市單向流動, 加劇了“農民老齡化”現象。城鄉二元體制下形成的非均衡養老體制也使農村面臨更大的老齡化養老壓力。黨的十八屆三中全會強調了破除城鄉二元體制并建立健全城鄉一體化發展機制的重要性。習近平等黨和國家領導人也多次強調健全城鄉發展一體化體制機制是社會主義的內在要求, 要求“在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破, 給農村發展注入新的動力”。從目前來看, 城鄉二元體制改革任務并沒有完成, 需要一系列重大的制度創新和突破。從實踐來看, 中國改革開放以來相當長的一段時期內城鄉二元體制改革的重心在城市, 致力于打破城市的封閉性, 鼓勵農民進城并推動工業化和城鎮化發展。在當前及未來一段時期內改革的重點應轉移到農村, 著力破除農村的封閉性, 推動城市人口、資本、技術和公共服務下鄉, 最終實現城鄉之間發展要素的自由流動和公共資源的均衡配置, 促進工農協調發展和城鄉協調發展。
(一) 農村“政經分開”“戶產分離”, 允許“市民下鄉”, 為農村發展提供人力支持
中國城鄉戶籍制度具有雙向封閉性, 不僅農民難以進城, 市民更難以下鄉。長期以來農村集體經濟組織與基層政治組織“村社合一”、政經不分;農村集體產權與農民村籍“戶產一體”, 身份不分。農村集體資產的產權邊界不僅決定了村民的村籍邊界、身份邊界和權益邊界, 也決定農村基層社區的組織邊界、權力邊界、管理邊界和服務邊界。人員進村落戶或離開村莊涉及集體產權或集體福利的權益, 外來人口難以順利進入農村社區。村民離開集體意味著集體資產權益的喪失, 因而不愿輕易放棄集體資產, 造成大量農民“離鄉不離土”, 農村土地“閑置”, 難以得到充分利用和實現規模經營, 也阻礙了農村內部以及城鄉之間人口的自由流動, 導致人口從農村向城鎮單向流動, 加劇了“農村空心化”。因此, 必須深化農村集體產權制度、戶籍制度、基層組織體制和公共服務體制改革, 實行農村“政經分開”和“戶產分離”。這需要進一步明晰農村集體產權, 推進農村集體經濟股份制改造, 實現農村集體經濟組織與村民委員會組織的組織分開, 推動農村集體經濟組織產權獨立、自主經營和走向市場;在明晰并穩定集體產權的基礎上剝離農村居民戶口對農村集體土地、集體經濟和集體福利的依附關系, 實現“戶產分離”, 為農民自由流動和“市民下鄉”創造條件。近些年來, 浙江溫州農村大力推進“三分三改”改革, 即通過股改、地改和戶改, 實現“政經分開”“資地分開”“戶產分開”, 在產權明晰、村民自愿的基礎上, 構建新型農村合作經濟組織和新型土地股份合作社, 確立農村合作經濟組織獨立自主的產權和經營地位, 將原來由村集體經濟組織承擔的社會管理和服務功能轉由政府和社區組織承擔, 從而理順農村基層“政經關系”。“戶產分開”改革一方面可明晰并保障農民的產權權益, 另一方面使農民社區化和居民化, 社區居民自由進出社區與集體產權無涉, 也能平等享有社區公共服務, 從而為農民流動和城鄉人口流動奠定制度基礎, 促進社會和社區的融合。城鄉人口自由流動不僅能為農民市民化提供便利, 也能為農村土地資源流動和實現規模經營創造條件, 同時有助于“市民下鄉”, 改變農村人口向城市單向流動的局面。“市民下鄉”可以為農村發展提供人力、智力、資金和技術支持, 也可以促進農村養老、休閑和服務等諸多產業的發展, 為農村發展和農民增收創造機會, 增強農村經濟活力。
(二) 農業“管住規劃、放開市場”, 允許“資本下鄉”, 為農業現代化提供資源支持
農業現代化不僅要求人口和技術的自由流動, 也要求資本的自由流動和金融資本的支持。長期以來, 中國農村土地資源難以流動導致寶貴的資源大量沉淀, 難以實現其資產和資本的權能;與此同時, 大量的人口和資金仍然從農村向城鎮單向流動, 而城鎮資本難以進入農村。不僅如此, 迄今仍有不少人將“資本下鄉”視為“洪水猛獸”, 一些政府部門也對“資本下鄉”“嚴防死守”。一些人不僅擔心資本與民爭利和農地非農化, 也擔心資本擴張對小規模經營農戶的控制。賀雪峰 (2014a) 認為, “工商資本下鄉種田, 勢必與農民爭利”;“資本種田, 雇工經營, 必是粗放經營”;“工商資本為了追求利潤, 勢必在土地上進行非糧化甚至非農化的嘗試。其實, 全國大部分工商資本進入農業領域圈地, 本來就不是為了種糧食, 而是要種高價經濟作物, 甚至是為了發展觀光農業, 搞房地產業”;“工商資本下鄉還可能造成‘資本與權力結盟’, 瓦解和控制小農經營”。事實上, 工商資本作為一種經營資本本身無關價值評判, 其正當與否的關鍵在于工商資本的行為及如何利用。在實踐中, 工商資本進入鄉村的確可能會存在農地非農化和資本對小規模經營農戶的控制等風險, 但這并不能成為否定工商資本進入鄉村的理由, 這些風險完全可以通過法律和制度予以規避。農地非農化可以通過制訂農地利用規劃進行防范, 資本與權力結盟可以通過政經分離和政策公開等制度進行監督;資本對小規模經營農戶的控制也可以通過產權制度、分配制度以及管理制度來約束。因此, 在農業和農村生產經營中應實行“管住規劃、放開市場”的政策, 農業生產、土地利用和農村產業布局等方面均應通過制訂專門的規劃進行引導和調控, 對于合規的農村建設和農業生產項目則應放開市場, 允許農村內外各種主體和資本自由競爭和進入, 從而吸引更多資本和技術進入農村和農業。“管住規劃、放開市場”不僅有利于農村土地等資源的自由流動和合理配置, 也有利于吸引“資本下鄉”參與農業市場經營, 從而推動農業產業化、規模化和現代化, 為農業和農村發展造就新型經營主體, 解決“誰來種田”以及“如何種田”的問題。
(三) 服務“守住底線、多元供給”, 通過“服務下鄉”, 解決農民養老等后顧之憂
“農民老齡化”后出現的“養老困境”是農村養老服務供給不足的直接表現。這一方面是由于農村社會化和市場化服務的有效供給不足, 另一方面也是城鄉公共服務資源分配不均的反映。快速城鎮化背景下農村青壯年人口的持續外流導致傳統“養兒防老”的家庭養老模式難以為繼, 農民養老體系建設顯得尤為迫切。城鄉二元體制下農村公共服務的缺失是導致農村人口向城鎮持續外流的重要原因之一, 而農村人口的持續外流又會進一步對農村公共服務的提供產生不利影響。在當前農戶生產規模小和農業生產效益低的背景下, 賀雪峰 (2014b) 所強調的傳統“以地養老”模式根本無法實現對農民有效的生活保障。工業化和城鎮化背景下農村青壯年人口的大量外流也使得“以地養老”的傳統經濟模式不具備可行性。當前迫切需要進一步加大農村公共服務投入, 推動“服務下鄉”, 為農民提供養老等公共服務保障。因此, 應加快城鄉基本公共服務一體化建設, 推進城鄉基本公共服務均等化, 為城鄉居民提供平等的公共服務保障。這樣既可以保證守住農民的生存底線, 也可以確保守住公民的權利平等底線。在任何社會中, 財政供給及公共服務能力都具有有限性, 單純依靠國家投入建立公共服務體系難以充分滿足農民多樣化且日益增長的服務需求, 在加強農村基本公共服務體系建設的同時還應引導發展多元化的社會服務體系。農村可以充分利用和支持傳統家庭養老模式, 鼓勵和支持社會化養老設施的建設, 不斷開發社會化和市場化養老產品, 為農民提供多元化、多層次和便捷可及的養老服務。
總之, 當前“新三農”問題非常突出并將在相當長的時期內存在, 對中國農業和農村發展以及城鄉發展一體化有不利影響, 然而, 它們是工業化和城鎮化特定歷史發展階段的產物。“新三農”問題的產生不僅有其歷史背景和經濟根源, 也有深刻的制度根源。中國長期形成的城鄉二元體制對“新三農”問題的產生具有重要影響, 同時也是問題的癥結所在。“新三農”問題的出現既是歷史的挑戰, 也是歷史的機遇。在當前深化城鄉體制改革的過程中必須著力破除城鄉二元體制機制障礙, 尤其是加快農村體制改革, 構建城鄉一體化的發展機制, 實現城鄉之間人口、資本、技術的自由流動, 為“新三農”問題的根本解決創造條件。
作者單位：華中師范大學政治學研究院
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2017年第10期
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