黨的十九大報告指出：“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，不僅指出了未來農業政策的發展方向，更是揭示了中國農業發展所面臨的主要問題和矛盾。
一、實現小農戶和現代農業發展有機銜接的必要性
人多地少是中國的基本國情。上個世紀80年代初期全面實行家庭承包經營后，大約2.3億農戶平均每戶承包不到8畝耕地，每個地塊不到1畝。這一嚴峻的現實使得即使憲法明確規定家庭經營制度為農村基本經營制度后，理論界和政策界關于在小規模農戶基礎上能否實現現代化，以及怎樣實行現代化問題，一直存在著激烈的爭論。1998年召開的中共十五屆三中全會對此作出了權威性的判斷，即：“實行家庭承包經營，……不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持。”“在家庭承包經營基礎上，積極探索實現農業現代化的具體途徑，是農村改革和發展的重大課題。”此后，盡管在政策上探索了以“公司+農戶”為主導的農業產業化模式，以及后來作為這一模式升級版的“公司+合作社+農戶”模式，并且在農業社會化服務體系建設上出臺了一系列政策，但自2008年以后以租地為主要內容的土地流轉比例不斷上升并成為一種重要的社會經濟現象后，農業政策的重心就不自覺的轉移到如何推進土地流轉了。
其實，中央在政策上一直支持土地流轉和規模經營。如1984年中央一號文件就明確提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中。”但直到上個世紀末期，土地流轉比例才達到了1%左右。進入新世紀以后，隨著外出打工勞動力人數的不斷增加，農民轉出土地的愿望日趨強烈。尤其是2007年出臺的《物權法》把土地承包經營權界定為用益物權，2008年召開的中共十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，土地流轉從2008年起進入快車道。2008年，土地流轉面積占家庭承包經營總面積的比例為8.9%，到2016年底達到35.1%，土地流轉總面積達到4.7億畝。然而，令人沮喪的是，盡管土地流轉的比例不小，但土地規模經營水平依然不夠高。截止到2016年底，中國農業經營主體中30畝以上的為1052.1萬家，其中50畝以上的356.6萬家，土地小規模經營的現狀并沒有得到明顯改觀，而且，土地流轉在2015年出現了“拐點”——流轉比例增速下降。2015年，土地流轉比例增速從前三年的4.3個百分點以上降到2.9個百分點，2016年進一步下降到1.8個百分點。其主要原因，既與中央政府降低了在東北三省一區對玉米臨時收儲價格的下降（2016年起取消玉米臨時收儲政策）有關，也與主要農產品生產成本不斷升高等因素有關。總之，在相當長的時期內，中國農村土地經營以小規模為主的狀況不可能得到明顯改變，這就使我們不得不清醒地認識到，中國農業現代化只能在小農戶的基礎上實現，必須在政策上引導小農戶與現代農業發展進行對接，除此之外，沒有其他道路可走。
改革開放以來近40年的經驗證明，在小農戶基礎上實現農業現代化，必須做好兩項基礎性工作，一是建立健全完善的農業社會化服務體系，二是把農民組織起來。日本、韓國等東亞小規模農戶國家的經驗也證明了這一點。2007年開始實施的《農民專業合作社法》為把農民組織起來對接大資本、化解市場競爭提供了法律基礎。截止到2017年7月底，全國在工商部門登記的農民專業合作社達到193.3萬家，實有入社農戶11500萬戶，占家庭承包經營農戶總數的46.8%。農民專業合作社的基本特征是“生產在家、服務在社”， 基本功能是為成員提供某一個環節或者多環節的社會化服務，使成員在農業生產過程中節約成本或提高價格。因此， 把農民組織起來，其實際效果也是為了提供社會化服務的方便。2008年召開的中共十七屆三中全會指出：“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”“支持供銷合作社、農民專業合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業等提供多種形式的生產經營服務。”可見，發展農民專業合作社是健全農業社會化服務體系的題中應有之義。
二、健全農業社會化服務體系的基本途徑
健全農業社會化服務體系，實現小農戶與現代農業發展有機銜接，必須從以下幾方面入手：
第一，進一步提高農民的組織化水平。從上面的數據看，即使轉入土地的農戶（或其他經營主體）依然處于小規模、分散經營狀態，必須進一步提高組織化水平，把農民和各類新型經營主體高度組織起來，才能實現社會化服務基礎上的規模化水平，即服務規模化。其中，農民專業合作社是最重要、基礎性的組織化載體。2016年5月24日，習近平總書記考察黑龍江指出：“農業合作社是發展方向，有助于農業現代化路子走得穩、步子邁得開。農民專業合作社是帶動農戶增加收入、發展現代農業的有效組織形式，要總結推廣先進經驗，把合作社進一步辦好。”從目前農民專業合作社理事長身份的構成看，78%為農民，13%為村干部，這就告訴我們，首先要發揮專業大戶、家庭農場主等農村能人的作用，他們是發展農民專業合作社的主力軍；其次要發揮村“兩委”的作用，這些人是農村中的精英分子。從這個角度看，過去10年來快速發展的土地流轉，盡管沒有明顯提高規模化經營水平，但卻正在明顯提高農民的組織化水平。
第二，充分發揮政府系統農業技術推廣體系的作用。有條件的地區構建區域性農業技術推廣中心，為農民提供基礎性、公益性的社會化服務，如小型農田水利設施建設、農村道路建設、農業技術培訓以及其他公益性服務。由于政府系統農業技術推廣機構服務能力有限，對于一些社會力量可以提供商品化服務的領域可以采取政府購買服務的方式，如山東、河南一帶對于機械化耕、種、收等環節都采取政府購買服務的試點，已經取得了非常好的效果。
第三，充分發揮農民專業合作社、農業產業化龍頭企業、社會化服務機構等社會組織的作用，為農民提高全方位的社會化服務。農民專業合作社主要為其成員提供服務，龍頭企業主要為其基地農戶提供服務，社會化服務機構則通過收費的方式為用戶提供服務（如機耕、機收作業等）。
據我們粗略計算，全國農業社會化服務業的整體價值可達3-4萬億元，這是一塊巨大的“蛋糕”，足以吸引各方面社會力量進入這個領域，關鍵是要加以正確引導、規范，使其很好地服務于農民而不是坑農、害農。山東省供銷社在改革中充分利用自身具有一定政府信用的特殊身份，有效地把社會上相關為農服務資源統籌起來，打造為農服務的主力軍品牌。山東省供銷社的做法，首先在村級層面進行自我改造，利用黨建的力量讓供銷社再次扎根農村，使供銷社真正“姓農”。具體做法是：依靠農村基層黨組織，與村“兩委”共建農民合作社、農村綜合服務社、農業生產發展項目和干部隊伍，促進村集體和農民“雙增收”、供銷社基層組織向農業生產經營和農村生活服務“雙覆蓋”，使供銷社從最基層實現了“姓農”的要求。有了村社共建，特別是村社共建農民專業合作社，后續發展起來的農民合作社聯合社才成了有本之木，故村社共建是供銷社改造自我的源頭和基石。其次，在村社共建的基礎上，依托基層社，以領辦創辦的農民合作社為核心成員社，聯合本區域龍頭企業、合作社、家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體，以及相關的農業社會化服務組織，共同組建實體性鄉鎮農民合作社聯合社，在縣級供銷社的支持下，鄉鎮農民合作社聯合社打造“3公里土地托管服務圈”，構建了鄉鎮層面為農服務綜合平臺。這一改造徹底重構了基層供銷社的工作機制，全面強化了基層社“為農”“務農”的服務功能，并且對社會上為農服務資源進行吸收和重組，打造了一支為農服務的專業化隊伍。實踐中看，山東省供銷社在綜合改革中創造出來的以土地托管、信用合作乃至生活服務的全方位社會化服務的經驗具有很強的推廣價值，應該在條件適宜的地區推廣。
總之，逐步健全農業社會化服務體系，使小規模農戶成為農業現代化的組成部分，是歷史賦予我們的重要任務，也是中國農業現代化的基礎性工程。
作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟與管理》2017.12
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