習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。2018年中央一號文件在第三部分專列第五條，就“促進小農戶和現代農業發展有機銜接”進行了決策部署。促進小農戶和現代農業發展有機銜接，直指構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系的薄弱環節， 抓住了提升農民獲得感、幸福感、安全感的難點所在；對于推動農業發展的質量變革、效率變革、動力變革，也可以發揮畫龍點睛的作用。要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，落到實處， 要把實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手，必須切實做好“促進小農戶和現代農業發展有機銜接”這篇大文章。
促進小農戶和現代農業發展有機銜接要有緊迫感和使命感
1.防止小農戶成為發展現代農業的“邊緣人”或利益受損者
近年來，我國農業規模經營迅速推進，種養大戶、家庭農場、農民合作社和農業產業化企業迅速增加，成為推進農業規模化經營、提升農業發展質量的生力軍。與此同時，盡管在許多地區，隨著部分農戶退出農業經營，小農戶的平均農業經營規模也呈逐步擴大態勢； 但就總體而言，在今后相當長的時間內，以小規模農戶家庭經營為主體，仍是我國農業的基本國情和無法繞開的選擇。在此背景下，有效防止小農戶被擠向發展現代農業的邊緣地位，導致小農戶成為發展現代農業的利益受損者，越來越成為當務之急。從國內外經驗教訓來看，大致有以下幾方面的原因，容易將小農戶擠向發展現代農業的邊緣地位。
第一，在農業政策的制定和執行中，許多地方對新型農業經營主體支持“過熱”“過猛”，導致新型農業經營主體面臨的發展環境相對優越，形成對大量小農戶的“事實歧視”，以及小農戶面臨發展環境的“不公平競爭格局”。有些地方熱衷高強度地集中財稅、金融資源，支持少數新型農業經營主體“造盆景”“做示范”；甚至政府變相強制小農戶“轉出”土地，助力新型農業經營主體擴大土地經營規模。少數新型農業經營主體甚至因此陷入對財政補貼、金融傾斜的“過度依賴癥”，影響其自我發展能力的成長。
第二，在發展實踐中，對小農戶在生產生活中面臨的共性問題和關鍵困難視而不見或估計不足，導致其成為被農業農村政策“遺忘的角落”，也導致面向小農戶的基本公共服務成為農業農村政策的“盲區”。這不僅容易導致小農戶生產生活中的困難難以得到有效解決， 影響其參與農業農村發展能力的提升，也容易導致發展現代農業的成果難以有效惠及小農戶。
第三，相對于新型農業經營主體，大多數小農戶容易在市場競爭中陷入弱勢地位，被“邊緣化” 的可能性較大。雖然從國際經驗來看，農戶家庭經營作為農業經營的主要形式有其合理性，但農戶家庭經營未必要采取小農戶經營的形式，種養大戶、家庭農場也是農戶家庭經營的重要方式，是小農戶經營的“升級版”。在大多數農產品生產領域，種養大戶、家庭農場只要把握好農業規模經營的“度”， 就容易實現規模經濟，并取得效率優勢；甚至推進農業標準化、品牌化和實現農產品優質優價也要容易得多。農戶家庭經營的比較優勢主要表現在農業生產環節，超出農業生產環節，農民合作社特別是農業產業化龍頭企業在資金實力、經營規模、發展理念、資金融通和市場拓展提升能力，特別是產業鏈、供應鏈整合能力和價值鏈運作能力方面的優勢就會迅速凸顯，單個小農戶更容易處于資源、產品和要素價格“被動接受者”的地位，加劇小農戶在市場競爭中的弱勢。
2.防止過度擠出小農戶影響糧食安全和農村文化傳承、生態保護、社會穩定
從國內外經驗教訓來看，農戶家庭經營在農業中的比較優勢，往往不一定表現在單純的經濟方面， 而是更多地表現為經濟、社會、文化和生態等方面的綜合優勢，是保障國家糧食安全、保護鄉土文化和生態環境，甚至維系農村社會穩定的重要力量。小農戶的農業綜合經營，也有利于防止農業結構單一化；在傳承農耕文明、促進農村社會和諧方面具有不可替代的重要作用。在當前我國農戶家庭經營多數“小而散”的格局下，推進土地流轉和農業適度規模經營，有利于提高農業勞動生產率、土地生產率和農業經營效益，但土地流轉和農業經營規模到底能夠擴大到什么程度，不僅要考慮農業生產特點以及不同經營規模下農業勞動生產率、土地生產率和農業經營效益變化趨勢的影響，還要考慮工業化、信息化、城鎮化的發展能夠為農業勞動力提供多大的就業和發展空間。只顧前者，不顧后者，不僅影響農民的獲得感、幸福感和安全感，還會因影響農民就業增收而形成危及農村乃至城鄉社會穩定的隱患。
當前，有人認為，相對于小農戶，由于轉入土地的成本較高，通過土地流轉形成的種養大戶和家庭農場容易表現出較強的“非糧化” 傾向，甚至可能導致糧食單產的下降，不利于維系國家糧食安全。也有人對此提出異議，認為土地流轉并不必然帶來“非糧化”（張宗毅、杜志雄（2015）的研究顯示， 隨著種植業家庭農場經營規模的擴大，在相對較小的經營規模（如50畝以內）更容易“非糧化”，較大的土地經營規模在不轉變耕地用途的前提下，更傾向于種植糧食作物）；在一定規模下，相對于小農戶經營，家庭農場的發展容易表現出較強的“非糧化”傾向，并帶來糧食單產的下降；但家庭農場達到較大規模后，并不存在明顯的“非糧化”傾向，反而由于便于采用先進技術和管理方式，便于對接要素市場、生產性服務市場和中高端產品市場，便于推進標準化、品牌化發展，從而獲得較高的土地生產率、勞動生產率和農業經營效益。但就總體而言，在今后相當長的時間內，由于工業化、信息化、城鎮化的發展難以為大量小農戶提供持久、穩定、可及的非農就業機會， 在大多數地區，通過土地流轉形成能夠兼容較高土地生產率、勞動生產率和農業經營效益的較大規模家庭農場，還不具備可行性。否則， 其代價將是大量小農戶被擠出農業發展過程，成為發展現代農業的“旁觀者”和“落伍者”，動搖小農戶獲得民生保障的根基。況且，我國農業發展的資源稟賦和地貌類型差異較大，許多山區、丘陵地區不適宜推進大規模的農地集中連片經營。
3.實施鄉村振興戰略應該讓小農戶共商共建共享現代農業發展
近年來，尤其是黨的十八大以來，我國“三農”發展成效顯著， 但“三農”發展離滿足人民群眾特別是廣大農民日益增長的美好生活需要還有相當大的距離；城鄉發展不平衡已經成為當今中國最大的不平衡所在，“三農”發展不充分也是當今中國發展不充分最突出的表現。實施鄉村振興戰略，是順應社會主要矛盾變化，突出抓重點、補短板、強弱項，推進高質量發展的迫切要求。黨的十九大強調，“讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。實施鄉村振興戰略， 必須把維護農民根本利益、促進農民共同富裕作為根本出發點和落腳點，因此讓農民共商共建共享鄉村振興和現代農業發展過程，調動廣大農民的積極性、主動性、創造性，提升農民的獲得感、幸福感、安全感應該是基本要求。相對于新型農業經營主體和進入農村的工商資本，小農戶實現共商共建共享發展的機會和能力最為欠缺，最容易成為構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系的薄弱環節，最容易成為提升農民獲得感、幸福感、安全感的難點所在。因此，小農戶的根本利益最難保障，小農戶共同富裕最難實現，小農戶的能力提升至關重要。促進小農戶與現代農業發展有機銜接，可以在這些方面提供有效保障。當前，我國農業發展的許多問題，如農產品成本和機會成本高、比較利益低，農業環境污染問題嚴重，以及農業可持續發展和國際競爭能力弱，也與以小農戶為主的農業經營結構有關。促進小農戶與現代農業發展有機銜接，有利于推動農業的高質量發展，對此應有緊迫感和使命感。
多管齊下促進小農戶和現代農業發展有機銜接
沒有區別就沒有政策。鑒于新型農業經營主體是發展現代農業的“領頭羊”，是推進農業發展方式轉變的“生力軍”；在發展現代農業的過程中，對于新型農業經營主體的成長給予適當的引導、鼓勵或支持，有其必要性和合理性。但是，這種支持應該更多基于功能導向，如基于支持其帶動農業增強創新能力，推進農業標準化、品牌化發展和提升質量、效益、競爭力，支持新型農業經營主體帶頭人的培養培訓，并鼓勵其發揮對小農戶發展的示范帶動作用；而非基于對新型農業經營主體的“特殊偏愛”和“選擇性支持”。這也是產轉變的客觀要求。在今后相當長的時期內，新型農業經營主體與小農戶共生發展應該是我國農業發展的常態。要科學處理培育新型農業經營主體與扶持小農戶發展的關系， 按照高質量發展的要求和推動農業質量變革、效率變革和動力變革的方向，統籌兼顧，引導二者優勢互補、共生共贏，將適度支持新型農業經營主體發揮對農業高質量發展的引領帶動作用，同支持小農戶揚長避短和轉型提升有機結合起來； 將適度支持新型農業經營主體在增強農業創新力和競爭力方面發揮“領頭羊”作用，同支持小農戶在糧食安全、文化傳承、生態保護、社會穩定方面發揮“兜底線”作用有機結合起來。多管齊下，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。
1.積極支持發展農業生產性服務業
農業生產性服務，即在農業生產或產業鏈運行過程中被作為中間投入的服務。農業生產性服務業是農業生產性服務提供者的集合體。它與農業社會化服務體系在方向和內容上大致相同，但在方式和強調的重點上有明顯不同。相對于健全農業社會化服務體系，發展農業生產性服務業更多強調服務供給的市場化和產業化，在強調政府主導的公益性農業生產性服務的同時，更多地把關注重點轉向市場化、經營性服務，更多地重視農業生產性服務能力建設，重視不同農業生產性服務業的分層發展、分類發展和網絡發展。基于大量調研，近年來我們的研究反復強調，農業的根本出路在于發展農業生產性服務業。
當今世界，農業生產性服務業日益成為農業產業鏈價值增值的主要源泉，也是引領農業打造供應鏈、提升價值鏈的主導力量。發展現代農業的過程，實際上也是推進農業服務化、服務產業化的過程。構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，農業生產性服務業不可或缺，日益成為其重要內容。提升小農戶生產經營的組織化程度， 發展農業生產性服務業也是重要途徑。通過發達的農業生產性服務業，將大量小農戶有效納入社會分工協作體系，幫助單個小農戶解決自身解決不了、解決不好或難以經濟合理地解決的難題，有利于促進小農戶節本增效和降低風險，進而有利于提升農業質量、效益和競爭力。農業生產性服務業的發展，還可以發揮專業化的優勢，幫助小農戶減少農業生產過程中的要素投入和資源浪費，更好地推進質量興農、綠色興農。這在化肥、農藥和水資源利用等方面表現得尤為生動直觀。
近年來，農業生產性服務業的發展，日益引起政府部門的重視。2017年8月，《農業部、國家發展改革委、財政部關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》發布， 同年9月，《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》出臺。結合貫徹2018年中央一號文件，加強對這兩個文件的貫徹落實，實際上也是促進小農戶與現代農業發展有機銜接的重要舉措。要在引導和鼓勵發展農業生產性服務業的同時，積極引導農業生產性服務業全程化、協同化發展。要鼓勵創新農業生產性服務業支持方式。鑒于面向小農戶的農業生產性服務業往往存在較高的交易成本，為鼓勵發展市場化、經營性的農業生產性服務業，建議對面向小農戶的農業生產性服務收費免征增值稅。在許多國家，包括我國，已經形成了較為成熟的經驗，通過發放服務消費券支持家庭服務業發展，通過發放創新券支持中小微企業發展和增強創新能力。建議借鑒這方面的經驗，探索促進農業生產性服務業發展的新路徑，將鼓勵小農戶通過使用農業生產性服務加快發展方式轉變，同支持農業生產性服務機構培育市場結合起來。
2.積極支持工商資本和新型農業經營主體帶動小農戶與現代農業發展有機銜接
從國內外經驗看，相對于農戶家庭經營，投資和經營農業生產性服務業，往往是工商資本的優勢所在，有利于工商資本和農戶特別是小農戶實現互利共贏。要結合制定鼓勵引導工商資本參與鄉村振興的指導意見，引導、服務和保護好工商資本下鄉的積極性，鼓勵其成為鄉村振興的重要參與者、貢獻者和引領者。為此，必須把引導和支持工商資本投資興辦農業生產性服務業放在突出位置，鼓勵其借此更好地帶動小農戶與現代農業發展有機銜接。要結合財稅、金融支持政策的創新，鼓勵新型農業經營主體向農業生產性服務主體轉型，鼓勵現有的農業生產性服務主體推進轉型升級，增強面向小農戶提供農業生產性服務的能力。要結合支持新型農業經營主體，把支持面向新型農業經營主體的農業生產性服務能力建設放在突出位置，引導農業生產性服務業規模化、品質化發展。要統籌農業生產性服務業發展及其運行環境建設，把加強面向各類農業服務主體的服務能力建設，作為支持農業生產性服務業發展的戰略工程，增強農業生產性服務業支持政策的系統性、協同性和可持續性。
要在鼓勵工商資本和新型農業經營主體創辦、領辦或參與建設糧食生產功能區、重要農產品市場保護區、特色農產品優勢區和現代農業產業園、農業科技園、農村一二三產業融合發展示范園的同時，把加強面向小農戶的農業生產性服務能力建設作為這些“區、園”建設的重要內容，增強區域化連片帶動小農戶與現代農業發展有機銜接的能力。要鼓勵工商資本或新型農業經營主體發揮引領帶動作用，依托這些“區、園”，按照抓重點、補短板、強弱項的要求，加強面向關鍵領域、薄弱環節的農業生產性服務能力建設，打造區域公共品牌或農產品銷售公共服務平臺，發展農產品電子商務，健全農超對接、農社對接、線上線下對接等農產品產銷穩定銜接機制，幫助小農戶解決發展現代農業面臨的突出問題。以支持這些“區、園”發展為重點，引導農業生產性服務業集聚、集群、集約發展，促進農業生產性服務業標準化、品牌化發展，提升帶動小農戶與現代農業發展有機銜接的質量。
3.引導支持小農戶增強與現代農業發展有機銜接的能力
促進小農戶與現代農業發展有機銜接，關鍵是提升小農戶與現代農業發展有機銜接的能力。2018 年中央一號文件提出，要把人力資本開發放在首要地位，大力培育新型職業農民，加強農村專業人才隊伍建設、創新鄉村人才培育引進機制等，這些都有利于增強小農戶與現代農業發展有機銜接的能力。在發展生態農業、體驗農業、定制農業和小眾化、特色化農產品生產方面，小農戶往往具有某些方面的特殊競爭優勢。2018年中央一號文件特別強調，要完善利益鏈，讓農民合理分享全產業鏈增值收益。從帶動小農戶分享現代農業發展成果的角度看，對完善利益鏈應該從廣義理。它不僅包括帶動小農戶增收， 還應包括帶動小農戶 “在干中學” 中增強增收能力。此外，通過引導農民參與合作社，增強農民聯合起來參與市場談判的能力；以及通過發展農業保險等措施，優化小農戶參與農業發展的環境，也有利于增強小農戶與現代農業發展有機銜接的能力。
（本文是2017年入選文化名家暨“四個一批”人才自主選題資助項目“實施鄉村振興戰略、推動農業農村經濟高質量發展的重大問題和跟蹤研究”的成果）
作者為國家發改委產業經濟與技術經濟研究所副所長
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》
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