——發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)變遷的新趨勢(shì)
摘要：在政府干預(yù)條件下, 發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制發(fā)生了重大變動(dòng), 突出表現(xiàn)為自發(fā)形成的家庭農(nóng)場經(jīng)歷了“單位化”過程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下農(nóng)業(yè)治理多元目標(biāo)的體制變遷動(dòng)力, 促使政府人為培育“本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場”, 把市場經(jīng)濟(jì)條件下的外來“農(nóng)民農(nóng)”排除出去。為了有效支配家庭農(nóng)場的經(jīng)營過程, 地方政府通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié), 行政代替市場成為配置資源的主要機(jī)制。發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的代價(jià)是農(nóng)業(yè)的低效率, 不具有推廣性:本地化的勞動(dòng)力需要較高收入, 土地承包者預(yù)期租金也大幅度提高, 地方政府必須不斷向經(jīng)營者輸入高額補(bǔ)貼以維持農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。
引言
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè), 土地流轉(zhuǎn)普遍發(fā)生, 形成各類新型經(jīng)營主體。黨的十八屆三中全會(huì)提出加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系, 2016年中央“一號(hào)”文件提出積極培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制存在區(qū)域差異性。相對(duì)來說, 發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移充分, 最早面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的需求, 這是筆者關(guān)注發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)變遷最新進(jìn)展的原因。
已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力充分轉(zhuǎn)移的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營形勢(shì)較早轉(zhuǎn)入規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營有兩種主要形式:一是村辦 (集體) 農(nóng)場, 在1980年代的北京順義、江蘇蘇南, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重新納入集體化管理;[1] (P303, 304) [2]二是家庭農(nóng)場, 村集體把土地流轉(zhuǎn)給本地或外地經(jīng)營者, 不再直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)。兩種經(jīng)營形式的選擇主要取決于哪一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式效率更高, 而這又受到具體市場條件的影響。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力尚未充分流動(dòng)的上世紀(jì)八九十年代, 解決鄉(xiāng)村工業(yè)化地區(qū)“無人種田”的辦法是“村辦農(nóng)場”。在上世紀(jì)九十年代中后期, 外地進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民有少數(shù)分化為“農(nóng)民農(nóng)”, 他們進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)或大中城市郊區(qū)農(nóng)村務(wù)農(nóng), 解決了當(dāng)?shù)亍盁o人種田”的問題。[3][4]這是典型的市場秩序, 有助于發(fā)達(dá)地區(qū)村集體從農(nóng)業(yè)經(jīng)營中解放出來, 改進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。
以上是不考慮政府農(nóng)業(yè)治理過程的理想分析。村集體作為制度供給主體, 應(yīng)對(duì)不同的市場條件, 理性地選擇不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制, 形成“誘致性的制度變遷”。而實(shí)踐表明, 近年來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為各級(jí)政府追求的政治目標(biāo)后, 地方政府開始把農(nóng)業(yè)重新納入治理范圍, 這就要求我們考察農(nóng)業(yè)變遷的“政治過程”[5]。已經(jīng)有眾多文獻(xiàn)在考察農(nóng)業(yè)變遷時(shí)把農(nóng)業(yè)治理作為內(nèi)生變量。很多研究關(guān)注地方政府的農(nóng)業(yè)治理在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)作用, 將農(nóng)業(yè)變遷或轉(zhuǎn)型概括為經(jīng)典的“農(nóng)業(yè)資本主義”路徑。[6]農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中地方政府積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)取向的家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)資本等新型經(jīng)營主體, 甚至不惜人為推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營。[7]地方政府的推動(dòng)使農(nóng)業(yè)可以在更為短暫的時(shí)間內(nèi)走完其他國家需要上百年時(shí)間才能走完的轉(zhuǎn)型道路。[8]最近有學(xué)者總結(jié)提出了“農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型”的框架用于分析政府治理與農(nóng)業(yè)變遷的關(guān)系, 指出引入政府干預(yù)變量的重要性, 并強(qiáng)調(diào)這一解釋路徑不排除市場因素的解釋, 因加入了國家干預(yù)及其權(quán)力結(jié)構(gòu)這個(gè)中介變量, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型具有多種變遷路徑和具體形態(tài)。[9]已有研究揭示出農(nóng)業(yè)變遷背后的政治和治理邏輯, 大大拓展了這方面的研究。結(jié)合這一視角, 筆者關(guān)注了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的最新變遷。從類型意義上, 發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)干預(yù)的邏輯及農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制變遷的后果可能和欠發(fā)達(dá)地區(qū)有很大的差異, 發(fā)達(dá)地區(qū)政府有強(qiáng)大的財(cái)政能力, 農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移充分, 農(nóng)業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營, 政府如何干預(yù)及后果需要學(xué)界不斷地跟蹤調(diào)查和研究。這正是本文問題意識(shí)來源。
本文的經(jīng)驗(yàn)資料來源于SH市郊區(qū)農(nóng)村。隨著SH市工業(yè)化和城市化快速擴(kuò)張, 1990年代中期之后農(nóng)村勞動(dòng)力已充分轉(zhuǎn)移, 而同時(shí)SH市逐步為農(nóng)民建立高水平的農(nóng)民社會(huì)保障體系, 農(nóng)業(yè)不再承擔(dān)農(nóng)民就業(yè)及社會(huì)保障的任務(wù)。相應(yīng)地, 農(nóng)業(yè)從1990年代末開始普遍從傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營轉(zhuǎn)為各種類型的規(guī)模經(jīng)營, 以家庭為基礎(chǔ)的經(jīng)營適度規(guī)模耕地的家庭農(nóng)場是主要形式。[10]同時(shí), 該市農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制也發(fā)生了一個(gè)重要轉(zhuǎn)折, 地方政府在誰來種、種什么、如何種等農(nóng)業(yè)全生產(chǎn)鏈深度介入, 形成本文所稱的“單位化”的經(jīng)營體制。在本文中, “單位化”概念指的是家庭農(nóng)場脫離了市場體系, 深深地嵌入地方農(nóng)業(yè)行政體系。這里借用了“單位”這一中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制的微觀社會(huì)組織概念來描述這個(gè)經(jīng)營體制的核心特征。按照相關(guān)研究, 單位體制的基本內(nèi)容是個(gè)人歸屬于單位, 而單位成為國家對(duì)社會(huì)進(jìn)行直接行政管理的組織手段和基本環(huán)節(jié)。[11][12]
一、市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)業(yè)變遷
1980年代以來的SH市郊區(qū)農(nóng)業(yè)變遷可分為兩個(gè)階段:第一階段是兼業(yè)經(jīng)營, 農(nóng)民家庭既外出務(wù)工, 又不放棄農(nóng)業(yè), 是典型的“離土不離鄉(xiāng)”的兼業(yè)經(jīng)營階段;第二階段是從1990年代末期開始一直持續(xù)到最近幾年的本地農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)、外地農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè), 農(nóng)業(yè)經(jīng)營快速脫離家庭承包經(jīng)營, 形成外地“農(nóng)民農(nóng)”主導(dǎo)的家庭農(nóng)場。這一階段農(nóng)業(yè)變遷的特征是市場配置資源形成自發(fā)家庭農(nóng)場。這一經(jīng)營模式是市場經(jīng)濟(jì)條件下全國勞動(dòng)力市場形成的必然結(jié)果, 具有規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)意義。[13]下面以SH市林村為例說明這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷過程。
(一) 農(nóng)戶“兼業(yè)經(jīng)營”
林村是SH市較偏遠(yuǎn)的村莊, 有844戶, 3000余人口, 耕地4000余畝, 戶均約5畝土地。在整個(gè)1980年代, 林村經(jīng)濟(jì)的主要方面是家庭農(nóng)副業(yè)經(jīng)營, 依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)的外出務(wù)工經(jīng)濟(jì)開始起步, 農(nóng)民家庭開始形成“半工半耕”的農(nóng)村兼業(yè)經(jīng)營新模式, 年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工, 年老勞動(dòng)力留守務(wù)農(nóng)。[14]林村1990年村辦企業(yè)統(tǒng)計(jì)資料顯示, 林村農(nóng)民在村辦企業(yè)就業(yè)最多時(shí)達(dá)到310人, 加上當(dāng)時(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)力, 非農(nóng)就業(yè)總數(shù)達(dá)到500人以上, 超過一半的農(nóng)戶有非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。
不過由于工業(yè)化程度不高, 勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還不充分, 在整個(gè)1980年代林村農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)還沒有發(fā)生根本性變動(dòng), 農(nóng)民家庭依然是基本的資源配置單位, 這突出地表現(xiàn)在農(nóng)副業(yè)經(jīng)濟(jì)上。農(nóng)民依托SH市作為沿海商貿(mào)城市的優(yōu)勢(shì), 充分利用庭院空間普遍發(fā)展副業(yè)經(jīng)濟(jì)———長毛兔養(yǎng)殖。一直到1980年代末這個(gè)產(chǎn)業(yè)才衰退。1990年代初, SH市開始融入全球經(jīng)濟(jì)體系。林村附近開發(fā)區(qū)不斷擴(kuò)張, 農(nóng)民普遍轉(zhuǎn)移到工商業(yè), 在1990年代末根本改變了農(nóng)民收入結(jié)構(gòu), 農(nóng)民家庭普遍形成以非農(nóng)收入為主導(dǎo)的家計(jì)結(jié)構(gòu), 農(nóng)業(yè)收入成為家庭的補(bǔ)充性收入, 由無法外出務(wù)工的老年人從事, 獲得口糧。
(二) 自發(fā)家庭農(nóng)場的興起
在1990年代末至今, 隨著本村人逐漸完全轉(zhuǎn)移到工商業(yè)及本地區(qū)高水平的社會(huì)保障體系的建立, 本地人幾乎完全退出農(nóng)業(yè), 自發(fā)地把土地流轉(zhuǎn)給外地農(nóng)民。這些農(nóng)民被稱為“農(nóng)民農(nóng)”, 他們不是在本村集體承包土地、也不是流入城市工商業(yè), 而是流動(dòng)在其他農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)。[3]外地農(nóng)民來SH市郊區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是市場配置勞動(dòng)力和土地資源的結(jié)果, 可稱之為“自發(fā)家庭農(nóng)場”。相對(duì)于本地農(nóng)民, 外地農(nóng)民愿意從事農(nóng)業(yè)獲得不低于外出務(wù)工的收入。隨著機(jī)械化水平提高, 他們的耕種規(guī)模從二三十畝逐漸擴(kuò)大到100畝以上。以100畝為例, 按照種糧土地的租金一直不超過600元, 在無需政府補(bǔ)貼的條件下, 外地農(nóng)民種植100畝土地能夠獲利5萬元以上, 收入相當(dāng)可觀, 不低于在SH市的打工收入。且他們?cè)趶氖罗r(nóng)業(yè)之前一般從事艱苦的工廠或建筑工地勞動(dòng), 農(nóng)業(yè)勞動(dòng)相對(duì)來說較為輕松和自由, 可以逃避枯燥的流水線工作、被工廠主管束的生活。[14]
良好的外部制度環(huán)境也為外地“農(nóng)民農(nóng)”進(jìn)入SH市郊區(qū)提供了條件。外地農(nóng)民解決本地農(nóng)民“無人種田”問題, 地方政府及村干部歡迎外地農(nóng)民種地。外地農(nóng)民種本地農(nóng)民退出的土地, 避免了土地撂荒, 保障了糧食安全。另外在稅費(fèi)改革前, 村集體要完成稅費(fèi)任務(wù), 當(dāng)本地農(nóng)民不再種地之后, 村集體就把土地收回用于出租, 完成稅費(fèi)任務(wù)后的差額就是村集體收入。稅費(fèi)改革后, 土地租金完全成為村集體經(jīng)濟(jì)收入, 這對(duì)工商業(yè)不發(fā)達(dá)的村莊尤其重要。林村村集體掌握了1500畝機(jī)動(dòng)地年均獲得90萬元收入, 非常可觀。因此相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi), 地方政府把土地流轉(zhuǎn)權(quán)下放給村集體, 放任外地農(nóng)民進(jìn)入SH市郊區(qū)。村集體則為外地農(nóng)民提供良好的生產(chǎn)生活服務(wù), 為他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供外部環(huán)境的支持。
二、政府干預(yù)和家庭農(nóng)場的“單位化”
上文表明本地農(nóng)民流出土地、外地農(nóng)民流入土地形成農(nóng)業(yè)的市場體系, 地方政府介入很少, 這個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制也是高效率的。外地農(nóng)戶充分利用了本地農(nóng)民退出的農(nóng)業(yè)資源, 高效率地生產(chǎn)糧食。轉(zhuǎn)折點(diǎn)是市政府在2013年開始支持本地農(nóng)民重新進(jìn)入農(nóng)業(yè)建立家庭農(nóng)場的政策出臺(tái)。調(diào)查表明, 新的農(nóng)業(yè)政策根源于地方政府建立了多元化的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo), 在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下, 農(nóng)業(yè)不再是單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題了, 農(nóng)業(yè)成為政府需要全面干預(yù)的事務(wù)。在不斷增加的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及相應(yīng)考核體系下, 政府把家庭農(nóng)場變成農(nóng)業(yè)行政體系下轄的一個(gè)經(jīng)營“單位”。
(一) 農(nóng)業(yè)治理的多元目標(biāo)
家庭農(nóng)場“單位化”主要緣于地方政府農(nóng)業(yè)治理的多元目標(biāo)。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下, 發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府追求更多的價(jià)值目標(biāo)。地方政府認(rèn)為, 農(nóng)業(yè)不僅體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的價(jià)值, 而且體現(xiàn)一些并非效率的價(jià)值。按照陳錫文的說法, 這體現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)的多功能性”, 或者說農(nóng)業(yè)需滿足多種價(jià)值理念。[15][16]由于外地農(nóng)民的經(jīng)營以純粹效率為導(dǎo)向, 不符合新的價(jià)值理念, 也由于其外來人口的身份不容易實(shí)行控制, 因此地方政府試圖把外地農(nóng)民排除出去, 建立“本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制來實(shí)現(xiàn)這些多元化的治理目標(biāo)。多元化的農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)包括以下內(nèi)容:
一是糧食安全。糧食安全是政治問題。市政府在2015年定的糧食生產(chǎn)目標(biāo)是:保持155萬畝糧食生產(chǎn)面積, 年生產(chǎn)100萬噸糧食, 這一指標(biāo)又分解到各縣市區(qū)。受經(jīng)濟(jì)利益刺激, 基層干部普遍反映外地農(nóng)民以經(jīng)濟(jì)作物蔬果種植為主, 嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)安全。
二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容很廣, 涉及到種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)資使用和晾曬等諸多環(huán)節(jié)。流行說法是外地農(nóng)民進(jìn)行“掠奪性生產(chǎn)”, 不注重保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)。外地農(nóng)民種植果樹等長期經(jīng)濟(jì)作物, 在基本農(nóng)田內(nèi)隨意開挖排水渠道。即使是種植糧食, 外地農(nóng)民在使用種子、農(nóng)藥和化肥方面具有較大的自主性, 部分違禁農(nóng)藥還在使用, 造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不過關(guān), 農(nóng)業(yè)部門難以監(jiān)管。
三是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在維穩(wěn)背景下, 農(nóng)村社會(huì)治理秉持“不出事”的邏輯, 出了事情, 無論是非, 上級(jí)政府就要自上而下地問責(zé)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)。基層鄉(xiāng)村干部反映外地農(nóng)民的經(jīng)營方式存在諸多風(fēng)險(xiǎn)因素:第一是農(nóng)田違章搭建問題。大多數(shù)外地農(nóng)民尤其是菜農(nóng)為了生產(chǎn)便利直接在田里搭建“田間窩棚”居住, 私拉電線, 很不安全。第二是農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重。外來農(nóng)民生活垃圾隨意傾倒, 人畜糞便隨意排放, 污染農(nóng)村生活環(huán)境, 引起當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外地農(nóng)民之間的矛盾。第三是群體性事件。在“綜治維穩(wěn), 屬地管理, 一票否決”的體制下, 外地農(nóng)民出現(xiàn)了意外事故引起群體性事件, 影響著SH市農(nóng)村的穩(wěn)定。林村書記就反映說:外地人“親戚帶親戚”到這里種田, 他們內(nèi)部有組織性, 容易形成群體性事件。
從目前獲得的資料來看, 舊秩序的問題主要源于純粹市場導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)經(jīng)營不再為新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值體系所容納。市場經(jīng)濟(jì)提倡面向市場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式, 地方政府所列舉的外地農(nóng)民經(jīng)營方式的缺陷, 包括不按照規(guī)劃種植糧食、掠奪性經(jīng)營、購買低成本農(nóng)資、環(huán)境污染及與之相關(guān)的社會(huì)層面的問題均是市場配置資源的直接或間接的結(jié)果。就全國而言, 只要地區(qū)農(nóng)業(yè)開放為全國農(nóng)業(yè)的一部分, 其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依據(jù)的是全國市場的標(biāo)準(zhǔn), 就必然出現(xiàn)目前所看到的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村治理問題。也就是說上述農(nóng)業(yè)治理問題在過去20年實(shí)際上一直存在, 與外地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活方式有關(guān)。只是長期以來, 相對(duì)于外來農(nóng)民帶來的收益, 這些連帶問題是次要的, 沒有成為影響全局的主要問題。在新農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)及理念下, 這些農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)治理問題才成為亟待解決的問題。在地方政府的農(nóng)業(yè)治理框架中, 外地農(nóng)民開始變得不受歡迎, 地方形成了吸納本地農(nóng)民回鄉(xiāng)、排斥外地農(nóng)民的政策。[17]截至我們調(diào)查的2015年年末, SH市有家庭農(nóng)場1240戶, 經(jīng)營面積12.28萬畝, 占全區(qū)糧食播種面積的90%。這里的家庭農(nóng)場特指“本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場”。地方政府一開始就把家庭農(nóng)場定義為“以同一行政村或同一村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民家庭為生產(chǎn)單位, 從事糧食、生豬養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式。”從規(guī)范意義上, 這就把市場演進(jìn)階段形成的外地“農(nóng)民農(nóng)”及自發(fā)家庭農(nóng)場排除在外了。
(二) 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及行政干預(yù)的路徑
地方政府主要通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)方式深度介入單位家庭農(nóng)場的生產(chǎn)過程, 主要包括調(diào)控土地流向的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的生產(chǎn)性補(bǔ)貼和調(diào)控家庭農(nóng)場收益的額外補(bǔ)貼。需要注意的是, 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不僅是經(jīng)濟(jì)資源的輸入, 還具有輸入行政指令的功能, 這些行政指令構(gòu)成了家庭農(nóng)場“單位化”的主要機(jī)制。
1. 政府調(diào)控土地流轉(zhuǎn)市場。
傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)并沒有政府制定的正規(guī)協(xié)議, 村集體也沒有監(jiān)管農(nóng)民之間的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的義務(wù)。從2013年政府開始規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作, 地方政府要求村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社 (又稱“農(nóng)業(yè)資源合作社”) 對(duì)農(nóng)戶委托的流轉(zhuǎn)土地, 必須到鎮(zhèn)、社區(qū)、開發(fā)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心 (站) 登記備案, 數(shù)據(jù)錄入平臺(tái)公開, 實(shí)行市場化流轉(zhuǎn)的方式。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是把土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利上收到政府, 原來是農(nóng)戶自發(fā)決定流轉(zhuǎn)給誰、如何流轉(zhuǎn), 現(xiàn)在政府決定流轉(zhuǎn)給誰、如何流轉(zhuǎn)。為了激勵(lì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地, 放棄自發(fā)土地流轉(zhuǎn)權(quán)利, 市政府從2013年開始對(duì)進(jìn)入平臺(tái)的承包經(jīng)營土地每年每畝獎(jiǎng)補(bǔ)200元。農(nóng)戶把承包土地委托給村委會(huì), 村委會(huì)再統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給經(jīng)營者, 村委會(huì)充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)市場的組織中介, 這實(shí)際上是在堅(jiān)持家庭承包制基礎(chǔ)上的“反租倒包”制度, 土地流轉(zhuǎn)市場從農(nóng)戶分散供給型土地市場向集中供給型市場轉(zhuǎn)變, 這有利于地方政府及村集體控制土地流轉(zhuǎn)。[18]以林村為例, 2015年林村99%以上的土地均進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)平臺(tái), 僅僅有20畝還留在農(nóng)戶手中。
2. 政府調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程。
為使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程滿足某種政府確定的標(biāo)準(zhǔn), 政府最好能夠通過標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)工序控制壓縮經(jīng)營者的自主空間, 理想的方式是全程機(jī)械化的生產(chǎn)。如果地方政府能控制農(nóng)業(yè)機(jī)械這一主要的生產(chǎn)資料, 那么其就能控制生產(chǎn)過程, 把直接經(jīng)營者變成一個(gè)無差別的普通管理者。具體的辦法是地方政府通過農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼掌握了農(nóng)機(jī)資本更新的權(quán)力, 從而從經(jīng)濟(jì)上控制這些機(jī)械所有者 (經(jīng)營者) 。SH市政府補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)具的比例很大, 多達(dá)售價(jià)的50%以上, 部分新型機(jī)械補(bǔ)貼比例多達(dá)售價(jià)的70%, 如新式插秧機(jī)。在糧食烘干機(jī)等大型農(nóng)機(jī)具上, 政府的一個(gè)配套項(xiàng)目就達(dá)到上百萬元, 政府補(bǔ)貼成為農(nóng)機(jī)所有者的主要資金來源。因此, 農(nóng)機(jī)所有者無論是私人還是合作社, 均需按照政府制定的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn), 經(jīng)營者本身的自主空間大大縮小了。
我們調(diào)查了解到, SH市的農(nóng)業(yè)行政體系有能力為所有農(nóng)機(jī)作業(yè)制定統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)間、價(jià)格及先后順序。集體與私人經(jīng)營的區(qū)別僅在于農(nóng)業(yè)機(jī)械化利潤分配的主導(dǎo)權(quán)不同, 而農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)服務(wù)范圍和農(nóng)機(jī)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格等均是標(biāo)準(zhǔn)化的。
3. 政府調(diào)控直接經(jīng)營者收益。
農(nóng)業(yè)治理的多元目標(biāo)主要是地方自上而下、自外而內(nèi)向家庭承包經(jīng)營者輸入的外部價(jià)值規(guī)范。如上所述, 政府掌握了土地及機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的分配權(quán), 因此確定了土地分配和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的基礎(chǔ)秩序, 這是外部的強(qiáng)制性秩序。但是, 作為經(jīng)營主體, 他們本并不關(guān)心這些價(jià)值。他們關(guān)心的基本問題是農(nóng)業(yè)的收益空間, 如何把他們的收益空間和他們服從政府制定的生產(chǎn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來, 成為農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)是否達(dá)到的關(guān)鍵。
調(diào)查發(fā)現(xiàn), 地方政府通過大量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼建立與經(jīng)營者利益的直接關(guān)聯(lián), 激發(fā)經(jīng)營者遵從政府理念價(jià)值原則的積極性, 其隱秘的機(jī)制是把經(jīng)營者的收益從市場條件下的農(nóng)業(yè)利潤置換為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 形成農(nóng)業(yè)行政對(duì)經(jīng)營者全生產(chǎn)鏈的“監(jiān)管權(quán)”。政府向經(jīng)營者支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有兩類:一類是生產(chǎn)性補(bǔ)貼, 針對(duì)的是農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)資、機(jī)械和服從政府指導(dǎo)性的茬口安排的現(xiàn)金或物化補(bǔ)貼。按照稻-麥種植結(jié)構(gòu), 2015年地方政府支付的生產(chǎn)性補(bǔ)貼為512元/畝, 包括綜合補(bǔ)貼212元、免費(fèi)種子60元、化肥和農(nóng)藥補(bǔ)貼150元和秸稈還田90元。另一類是家庭農(nóng)場補(bǔ)貼, 這是該市富有特色的一類補(bǔ)貼, 反映了地方政府對(duì)家庭農(nóng)場的大力扶持。地方政府希望通過家庭農(nóng)場的補(bǔ)貼激勵(lì)本地農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng), 為了彌補(bǔ)本地農(nóng)民的機(jī)會(huì)成本, 補(bǔ)貼力度很大。2015年這一補(bǔ)貼上漲到500元/畝。這兩類補(bǔ)貼的根本差別在于政府考核方式不同, 經(jīng)營者只需要進(jìn)行糧食生產(chǎn)就可獲得生產(chǎn)性補(bǔ)貼, 而要獲得家庭農(nóng)場補(bǔ)貼, 必須要接受和通過政府一年四次的嚴(yán)格考核。
(三) 小結(jié):家庭農(nóng)場的“單位化”
在政府干預(yù)的條件下, SH市的家庭農(nóng)場經(jīng)歷了“單位化”過程。盡管地方政府的農(nóng)業(yè)行政體系與家庭農(nóng)場經(jīng)營者并沒有建立直接的行政性關(guān)系, 然而在經(jīng)濟(jì)理性的作用下, 經(jīng)營者不得不選擇獲得政府補(bǔ)貼, 因此就自然而然選擇順從地方政府農(nóng)業(yè)行政的意志, 形成了類似于單位體制中上下級(jí)的關(guān)系。
最為直觀的是農(nóng)業(yè)利潤來源的轉(zhuǎn)換。對(duì)家庭農(nóng)場經(jīng)營的成本-收益調(diào)查表明, 政府輸入的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼替代了農(nóng)業(yè)本身的收益, 構(gòu)成經(jīng)營者收入的主要來源。經(jīng)營者之所以獲得體面收入, 與其說是由于其作為家庭農(nóng)場主, 不如說是由于高額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及背后經(jīng)營者對(duì)農(nóng)業(yè)行政體系的服從。按照家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式, 稻麥兩季經(jīng)營的毛收益為2220元, 稻麥兩季生產(chǎn)成本為1290元, 純收入為930元 (生產(chǎn)成本比外來農(nóng)民農(nóng)要高, 因此純收入相對(duì)較低) 。如果經(jīng)營者按照向土地承包者支付規(guī)定的1050元/畝的租金, 那么家庭農(nóng)場每畝平均的凈收入是負(fù)數(shù)。只有獲得1012元的 (512元+500元) 的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 經(jīng)營者才能獲得每畝平均約900元的收入。
獲利方式的根本不同決定其經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的不同。從經(jīng)營者與市場、與政府的關(guān)系來看, 本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場更像是隸屬于地方農(nóng)業(yè)行政體系的生產(chǎn)單位, 為獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼而生產(chǎn), 而不是為獲得市場利潤而生產(chǎn)。這類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與葉敏等學(xué)者指出的農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者“雇農(nóng)化”類似。“雇農(nóng)”這一概念指出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者部分喪失自主性, 他們不擁有土地和機(jī)械等生產(chǎn)資料, 僅僅是一個(gè)簡單勞動(dòng)力。[17]從其經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位來看, 本地農(nóng)民-家庭農(nóng)場盡管表面上看起來是自主經(jīng)營的, 并不屬于“雇農(nóng)”, 然而實(shí)質(zhì)上由于經(jīng)營者依附農(nóng)業(yè)行政體系獲得收入, 仍然缺乏自主性。當(dāng)然這并非意味著經(jīng)營者極力脫離這個(gè)秩序, 而是相反, 經(jīng)營者極力擠入這一秩序。
三、家庭農(nóng)場“單位化”的后果
家庭農(nóng)場的“單位化”, 表明政府對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營控制能力的增強(qiáng), 政府通過經(jīng)濟(jì)手段控制了生產(chǎn)資料及直接經(jīng)營者的收益空間, 滿足了地方政府農(nóng)業(yè)治理要求。不過這種經(jīng)營體制也意味著地方政府付出極高的經(jīng)濟(jì)代價(jià), 農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率降低了。這不僅僅出現(xiàn)在調(diào)查的SH市農(nóng)村, 而且是很多發(fā)達(dá)地區(qū)政府干預(yù)背景下農(nóng)業(yè)變遷的普遍結(jié)果。具體來說, 政府干預(yù)形成兩個(gè)方面的高成本。
一是支付給土地經(jīng)營者的成本升高, 包括直接的經(jīng)營者及圍繞農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)人員。在原來的市場經(jīng)濟(jì)條件下, 外地農(nóng)民農(nóng)作為土地經(jīng)營者, 通過經(jīng)營獲得略高于務(wù)工經(jīng)商的收入, 滿足了收入預(yù)期。而在政府干預(yù)條件下, 本地農(nóng)民回鄉(xiāng), 他們要求獲得遠(yuǎn)高于外地農(nóng)民農(nóng)的經(jīng)營收入。政府為了吸引本地農(nóng)民回鄉(xiāng), 就需要首先滿足家庭農(nóng)場主的體面收入要求, 其途徑是要么提高經(jīng)營規(guī)模, 要么提高每畝平均凈收入。由于回鄉(xiāng)農(nóng)民過多, 經(jīng)營規(guī)模短期內(nèi)難以提高。可行的辦法是提高每畝平均收入, 而通過市場條件提高收入是有限的。由于采取了全程機(jī)械化及雇工的生產(chǎn)方式, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也提高了。因此唯有政府輸入高額補(bǔ)貼增加每畝平均收入, 才能維持本地化的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。在SH市按照每畝平均補(bǔ)貼1000多元的標(biāo)準(zhǔn), 平均一個(gè)百畝左右的家庭農(nóng)場平均補(bǔ)貼9萬多元, 最終農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼替代了農(nóng)業(yè)經(jīng)營成為經(jīng)營者主要的收入來源。這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度是前所未有的, 只有發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政才能承擔(dān), 不具有可復(fù)制性。
二是支付給土地承包者的土地成本升高。原來市場條件下, 糧食經(jīng)營者只需支付600元/畝地租, 在政府干預(yù)下, 為了能順利控制土地流轉(zhuǎn), 把租金標(biāo)準(zhǔn)定在1050元, 這個(gè)地租水平甚至超過每畝平均純收入。政府越是要求統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn), 農(nóng)戶的地租要價(jià)能力就越是得到增強(qiáng)。其意外結(jié)果是, 政府為維持經(jīng)營者體面收入, 向經(jīng)營者輸入的大量補(bǔ)貼可能大部分轉(zhuǎn)移給土地承包者, 經(jīng)營者利益難以根本提升。有學(xué)者觀察到這類現(xiàn)象, 認(rèn)為在未來農(nóng)地制度改革中, 需要抑制地租的高漲影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益。[19]其例證是在2013年土地上鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺(tái)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)時(shí), 村民要求把租金定在1000元以上。當(dāng)經(jīng)營者支出1000元租金后, 經(jīng)營收入所剩無幾, 那么地方政府就不得不專門增加對(duì)經(jīng)營者的補(bǔ)貼。兩年后, 有村莊決定把地租提高到1450元/畝, 比政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)高出400元, 地租的提高大大擠壓了本屬于經(jīng)營者的收入。
這種高成本和低效率的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制是土地經(jīng)營者和承包者樂意維持下去的, 因?yàn)樗麄儍烧邚闹蝎@利頗多, 尤其是土地承包者獲得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市場均衡條件下的地租。經(jīng)營者越是獲得政府補(bǔ)貼形成的體面收入, 土地承包者就越是要通過提高租金的方式獲得政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的收入, 他們之間相互作用共同提高了政府補(bǔ)貼的力度。土地承包者一般能獲得政府許諾的最低租金, 同時(shí)土地承包者對(duì)政府試圖控制最高租金的決策是極為反對(duì)的, 這種反對(duì)是以集體的方式呈現(xiàn)的。村集體不斷提高租金的理由是維護(hù)土地流轉(zhuǎn)秩序。農(nóng)業(yè)經(jīng)營并沒有多少技術(shù)含量, 是不應(yīng)得到體面收入的職業(yè), 如果收入過高, 那么就會(huì)引起過多的農(nóng)戶競爭家庭農(nóng)場主。更難以監(jiān)管的是土地轉(zhuǎn)包———不從事經(jīng)營或不善于經(jīng)營的農(nóng)民返鄉(xiāng)建立了家庭農(nóng)場, 他們隨后可能把土地轉(zhuǎn)包, 僅獲得補(bǔ)貼收益, 引起村內(nèi)的不公平感。從惠及絕大多數(shù)承包者的利益的角度, 村集體與其讓少數(shù)農(nóng)民流入土地獲利, 不如提高租金, 讓全部承包農(nóng)戶獲利, 這樣更為公平。可以預(yù)見的是, 隨著土地承包者越來越高的租金預(yù)期, 地方政府不得不增加對(duì)經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼, 土地經(jīng)營者和土地承包者提高收入的同時(shí), 政府干預(yù)背景下形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的效率將進(jìn)一步降低。
結(jié)語
中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制具有巨大的差異性, 這不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等市場條件決定的, 而且是由地方政府的農(nóng)業(yè)治理決定的。不發(fā)達(dá)地區(qū)至今土地流轉(zhuǎn)比例不高, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制還保持家庭承包經(jīng)營這一基本形式;發(fā)達(dá)地區(qū)則從1980年代開始就不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制, 形成地方政府深度干預(yù)下的農(nóng)業(yè)變遷。
本文以發(fā)達(dá)地區(qū)SH市農(nóng)村為例, 調(diào)查分析得出, 在農(nóng)業(yè)治理目標(biāo)多元化和強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策介入下, 發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制經(jīng)歷了“單位化”的轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率本身并不是目的, 完成糧食生產(chǎn)的政治任務(wù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定才是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要目的。因此地方政府不計(jì)成本地投入, 主動(dòng)脫離了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的市場體系, 轉(zhuǎn)入另一套高度行政化的體系。轉(zhuǎn)型的結(jié)果是, 一個(gè)市場條件下的高效率體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)低效率的體制。或許這種低效率體制是發(fā)達(dá)地區(qū)能夠用巨額的財(cái)政補(bǔ)貼維持下去的。然而從普遍角度來講, 這是不可復(fù)制的。在目前的發(fā)展階段, 中國農(nóng)業(yè)的主要模式是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的小規(guī)模農(nóng)業(yè), 市場還是配置資源的主要手段, 這是過去30多年來農(nóng)業(yè)成功的關(guān)鍵, 也是未來幾十年農(nóng)業(yè)成功的關(guān)鍵。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：長白學(xué)刊2018年02期
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