——基于城鄉一體化公共性向度
摘要:城市公共性側重于“公性”，農村公共性偏向于“共性”，由此，中國形成城鄉兩個不同的利益共同體。雖然改革開放后國家不斷推進城鄉協調發展，居村農民和進城農民生存狀況明顯改善，但由于針對城鄉二元結構的制度改革存在公共性缺失，制度的非帕累托改進未能消解城鄉二元結構。城鄉二元結構在當前有維護農村弱勢群體的生存權的作用，然而，由于它偏離公共性本質，對城鎮化、現代化發展的消極影響更大，必須終結城鄉二元結構。城鄉二元結構向城鄉一體化結構轉換離不開城鄉一體化公共性支持，需要從城鄉對接、城鄉統一、城鄉均衡、城鄉共同理性等方面進行建構。
關鍵詞:城鄉二元結構；城鄉一體化；公共性
一、城鄉二元結構及其研究不足
中國城鄉二元結構是國家在計劃經濟時期自上而下推行城鄉二元管理體制形成的，具有政府主導的強制性制度變遷特征。具體地說，城鄉二元體制是國家根據1949年后的一窮二白國情和實現民族振興愿景做出的促進重工業“趕超”發展的制度安排，不僅資源配置、生活資料供應、勞動就業和社會保障等偏向城市，城市擁有比農村更好的基礎設施和發展條件，而且國家實施戶籍管理制度，將城鄉居民區分為農業戶口和非農業戶口，嚴格限制農業戶口的人向城市流動和轉移，最終形成了城市優越于農村的城鄉二元經濟社會結構。
集體化時期形成的城鄉二元結構將總體性社會劃分兩個不同質性的單元，即以農業生產為主的社隊集體制農村和以工業生產為主的單位制城市。一方面，國家為了讓城鄉居民在各自場域內進行與之相應的經濟和社會活動，建立了城鄉分割、城鄉有別的二元制度體系，包括戶籍、住宅、糧食供給、副食品與燃料供應、生產資料供給，以及教育、就業、醫療、養老保險、勞動保護、人才、兵役、婚姻和生育等若干制度。這些制度的全方位實施，有效地規約了農村居民行為，絕大多數農村人失去了向城鎮流動的權利。另一方面，國家為了加快積累工業化資金和更好地維護城鎮居民利益，人為地抬高工業品價格和降低農產品價格，從工農產品不等價交易中獲取“超額稅”，致使農民經濟利益長期遭受不公平“掠奪”。再一方面，國家為了優先發展城市，推進城鄉差別化公共品供給體制，國家和城市政府包攬了城市的公共設施和公共服務，居民擁有較全面的福利待遇，而農村的公共設施和公共服務主要由社隊集體組織和農民個人承擔，農民能夠得到“國民”待遇少于、低于城市居民。一系列不平等制度安排，造成了城鄉幾乎斷裂的二元結構，城市居民生活在“九天”，農村居民生活在“九地”。
城鄉二元結構看似是制度非帕累托改進造成的，但根本原因在于制度的公共性缺失。1949年后，國家經濟發展和社會建設的重點逐漸轉向城市，如此，國家在保持社會主義公共性不變的前提下派生出公有化程度不同的城市公共性和農村公共性——城市的公共性主要側重于國家的“公”性，而農村的公共性更多強調社隊集體的“共”性。改革開放后，盡管城市從單位制步入到“后單位制”，農村也從集體化時代過渡到“后集體化”時代，城鄉社會都發生了巨大變化，不再井水不犯河水，但是，中國“總體性社會”及其治理的國家權力沒有發生根本性變化，國家總體性社會對應的“總體公共性”依然如舊。并且，雖然城鄉經濟發展和社會建設在國家總體公共性下統一進行，但由于城鄉間的溝壑沒有得到消弭，城鎮與農村沒有完全對接、并軌，城鄉在多數情況下仍依照不同的公共性進行經濟和社會活動。進入新世紀后，國家在全面建成小康社會和基本實現現代化進程中實施諸多促進城鄉協調發展新舉措，不斷加強城鄉經濟要素的互動與交流，但中國的城鄉二元的結構力并沒有由此而削弱，甚至在一些地方和部分領域還有所強化，以至于一些城市更像歐洲，一些老少邊窮的農村還似非洲。
然而，學界很少有人用公共性視角檢視城鄉二元結構。城鄉二元結構是中國推進城鎮化和現代化發展的社會背景，政治體制改革、城鎮化發展和現代化建設等課題研究都不能不顧城鄉二元結構的存在，城鄉協調、均等化和一體化發展更需要正面城鄉二元結構的現實狀況及其次生問題。藉此，城鄉二元結構一直是理論與實踐研究的重要內容之一，經濟學、政治學、社會學等學科的一些學者對城鄉二元結構進行了大量研究，而且形成了具有一定成熟度的研究成果。
綜觀這些研究，除了闡述城鄉二元結構形成及制度根源外，研究主要集中在如何從制度上消除城鄉二元結構。有學者認為消除城鄉二元結構、實現城鄉一體化發展的關鍵在于“體制上的變革和制度上的創新”。也有學者對城鄉二元制度改革艱難進行有針對性研究，指出城鄉二元制度壁壘之所以難以打破，重點在于“附著在背后的利益博弈均衡實現的困難”，“平衡既有利益需要付出巨大的改革成本”，任重道遠。還有學者對如何進行二元制度改革提出建議。黃錕研究指出，戶籍制度僅僅是城鄉二元結構的形式化制度，城鄉二元制度改革的重點應該盡快“切換到對農民工的預期和收入等權利和待遇具有實質性影響的就業制度、社會保障制度、土地制度上來”；國務院發展研究中心農村部課題組也研究提出，城鄉二元結構“仍是目前我國面臨的主要結構性問題之一”，建議從拓展城鄉發展一體化的視角、保障農民公平分享土地增值收益、構建普惠“三農”的農村金融市場體系、構建城鄉統一就業市場和服務可及的農村公共服務體系等五個方面促進城鄉一體化發展。
總的來看，當前的研究普遍認為城鄉二元結構形成、存在及其問題都與國家實行城鄉二元制度有關，其解構應該從制度上尋求突破口和解決辦法。就此論，學者們探究城鄉二元結構的方向是正確的，發現的問題以及針對問題提出的建議也不乏現實意義和應用價值。但多數研究是在解釋城鄉二元結構的制度事實，或揭示制度造成的問題，制度改進方面研究更多體現在“如何做”，但對制度的“前理解”和制度改革的終極價值不夠重視。研究既沒有很好地解讀制度的“公共性”缺失，又沒有表達制度改進要實現的公共性目標，陷入從城鄉二元制度破解城鄉二元結構的套路中，或相反，不能從根本上糾正城鄉二元制度“不公”，也不能對城鄉二元結構性問題給予更有效回應。
鑒于中國城鄉二元結構現實問題以及對城鄉協調、一體化發展存在的諸多不利影響，本研究在汲取已有的制度研究成果基礎上，以城鄉一體化公共性為向度，探究城鄉二元結構存續的緣由和轉換的公共性要求。研究包括：對城鄉二元結構及其存續的合理與不合理進行學理甄別；探究城鄉二元結構向城鄉一體化結構轉換的公共性邏輯。
二、城鄉二元結構存續及其不合理性
中國城鄉二元結構自1950年代以來始終保持較穩定狀況，并在市場化、城鎮化發展中不顧國家統籌發展政策干預，繼續進行自我強化。姑且不論改革開放前國家主體有意夯實城鄉二元結構，城鄉之間出現涇渭分明界限，即便在改革開放后，國家實施了一系列城鄉統籌發展政策，城鄉二元結構仍保持著強大的對沖力，阻礙著城鄉一體化發展。農村實施家庭承包制后，農戶的經濟收入顯著提高，尤其是農民進城打工，多數農戶除了農業生產收入外，還擁有來自城鎮打工的工資性收入，并且，工資性收入成為多數農民家庭主要收入增長的來源。然而，城鄉二元結構并沒有隨著農民進城、農戶非農收入提高而出現松散，其結構的韌力頑強地將居民區分為農民與市民，而且農民仍是低于市民的“二等公民”。譬如城鄉居民收入差距還很大：2002年前城鄉居民收入差距在3倍以內，而后一直在3倍以上，2014年后才下降至2.92倍，2016年是2.72倍，與1990年代中后期差不多。如果算上城鄉公共設施和公共服務的差距，城鄉居民實際收入差距要擴大30~40%左右。這表明，計劃時期形成的城鄉二元結構具有很強的惰性，沒有因為國家允許農民進城打工和農戶多了一份工資性收入而松動，城鄉關系仍處于分化、甚至斷裂狀況中。
實事求是地說，改革開放后尤其在進入新世紀后國家在制度層面上沒有再強化城鄉二元結構，而且為了縮小城鄉差距、破除城鄉二元結構進行了一系列制度改革。1982年至1986年中央連續5年下發關于農村工作的一號文件，為農村發展生產力“放權”。2003年后中央每年的一號文件都以“三農”為主題，不斷“讓利”給農村，鼓勵農民發展農業、提高收入和建設農村。從取消農業稅、開展新農村建設到如今，國家實施了“工業反哺農業、城市支持農村”，以及“多予、少取、放活”等一系列強農、惠農、利農新政策。與此同時，國家將基礎設施建設和社會事業發展重點也轉移到農村，大力推動城鄉公共服務均等化發展。但是，國家和各級政府所做的努力沒有得到等值的回報，中國城鄉差距并沒有因為新制度、新政策、新舉措而明顯縮小，城鄉二元結構在經濟社會發展中仍保持較強的韌性和慣性：即使國家深化了戶籍制度改革，取消了農業戶口和非農業戶口區別，實行統一的居住證制度，也由于城鄉二元土地制度的存在，導致農民們為了維護承包地、宅基地和農村集體建設用地的權益而不愿意放棄農業戶口；即使居村農民的農業收入在家庭收入中占比越來越少，家庭不愿意種田的農民越來越多，也由于城鄉二元就業保障制度沒有覆蓋全體農民，致使多數進城農民在非正規單位就業，工作極不穩定。也就是說，盡管國家和政府已經做了大量、且不乏有成效的工作，農村面貌發生了巨大變化，進城農民的生存狀況也明顯好轉，但城鄉二元結構“時至今日仍難以打破”，繼續影響著城鄉經濟社會發展，左右著城鄉居民的行動選擇。
再者，城鄉二元結構繼續阻礙著城鄉協調發展和農村城鎮化、農民市民化的發展。城市憑借發展優勢汲取了大量農村資源，農村的資金、勞動力等經濟資源源源不斷地向城市聚集，城市發展越來越快而農村發展越來越慢的“馬太效應”并沒有減弱。更嚴重的是，國家實施城鎮化發展戰略，要求農村人口向城鎮轉移、實現市民化，但由于受到城鄉二元結構慣性作用，城市沒有對進城農民全面開放，進城農民只能在城鎮從事一般城市居民不愿意做的苦活、累活、臟活和危險活，并且幾乎沒有城鎮職工社會保障，即多數進城農民仍以農民身份從事非農工作。換言之，中國城鎮化發展中出現的土地城鎮化快于人口城鎮化、人口城鎮化快于人的城鎮化的“半城鎮化”問題的制度根源即在城鄉二元結構及其體制上，城鄉二元的結構力和城鄉不平等的制度力妨礙了城鎮化既好又快發展。
打破城鄉二元結構是中國實現城鄉一體化發展的先決條件，唯有打破城鄉二元結構，中國的農村社會才能轉型為城鎮社會，傳統社會才能轉型為現代化社會，也才能如期全面建成小康社會和基本實現現代化。如此，城鄉二元結構儼然成為解決城鄉均等化和一體化發展問題的癥結。然而，有學者從保護小農立場出發，認為當前的城鄉二元結構幾乎取消了所有限制農民進城的制度，并且保護了農民返鄉的權利，限制城市資本下鄉，并就此指出，城鄉二元結構“正在由過去剝削性的城鄉二元結構變成保護性的城鄉二元結構，變成保護進城失敗農民仍然可以返回農村權利的結構”，而且正是城鄉二元結構存在，才“防止了城市貧民窟的形成”，“使中國未形成嚴重的城市內二元結構”。對城鄉二元結構存續的現實，學界更多的是質疑其合理性。楚德江指出，城鄉二元結構對中國經濟社會發展的危害遠超過其通過抑制農村勞動力價格和勞動者福利，“中國現代化的希望建立在公正的社會制度、平等的公民權利和公平的市場競爭的基礎之上，遠比建立在歧視性的城鄉二元結構之上更為可靠”。張曙光認為“城鄉二元結構的歧視性質和剝削性質是清楚的”，農村不是中國現代化的另一面，不能為了實現現代化，維護社會大局穩定，就從農村抽血，讓農民做出犧牲。吳業苗也研究強調，“城鄉二元結構實質上是權利不平等、城鄉發展不協調的社會體制，不能因為它現在還具有一些正面功能，就錯誤地認為它的存在是合理的，并將長期保留”。
盡管學者在此問題討論上有打“口水仗”之嫌，但城鄉二元體制的“惡”不容否定，更何況，中國改革開放后經濟社會發展成就和創造“中國特色”的功勞并不在城鄉二元結構上。城鄉二元結構在當前“半城鎮化”中存在維護進城失敗農民返鄉權利和阻止城市資本下鄉掠奪農村資源和農民利益的“善”，居村農民確實可以在鄉村依靠種田過“溫飽有余的寧靜生活”，但城鄉二元結構對農民保護只是一種表象。相比于過去，城市對農村的公開“掠奪”、“剝削”是有所減輕，城鄉二元結構一定程度上維護了農村弱勢群體的生存權，但是，城鄉二元結構沒有摒棄對農民的歧視，沒有賦予農民與市民同等的“國民待遇”。從本質上說，城鄉二元結構仍是城鄉正常關系的異化，不能因為這個不合理的結構在特定時期有少許的積極性，就企圖保留、甚至維護它。中國的城鄉二元結構是城鄉不平等體制在特定時期形成的，它對城鎮化、現代化發展的消極影響和對農村居民的不公正、不正義危害是深重的，必須終結其存續，促進其轉換。
三、從城鄉公共性失衡看二元結構轉換困境
城鄉二元結構之所以能形成并得以繼續，其重要原因在于國家總體公共性與城市公共性農村公共性失衡。學界對公共性內涵有不同的解釋，國內學者汲取了西方學者的公共性是對公平與正義的“重疊共識”、公共性是時間和空間的體現、公共性的本質是公共權利，以及公共性是行為者、利益、可進入性三維的統一等一些觀點，認為公共性具有公共的、公眾的、共有的和社會共同等性質，是公共領域的本質屬性，是國家和政府進行社會治理的基本理性，公共權力必須圍繞公共性開展規制活動。就此看，國家在計劃經濟時期實行城鄉二元體制和在改革開放后推進城鄉統籌發展戰略，分別是國家公共政策偏離公共性和回歸公共性的舉措。
嚴格意義上說，城鄉社會是一體的，國家不應該、也不能為了國家“私利”或部分人利益制定、實行侵害農村人利益和不利于農村人發展的不公正制度。然而，幾乎所有國家尤其是發展中國家在其現代化發展中都不同程度地重城市、輕農村，即亨廷頓說“現代化帶來的一個至關重要的政治后果便是城鄉差距”。中華人民共和國建立后國家選擇不同體制分治城鄉社會：在農村對小農進行社會主義改造，引導分散農民走社會主義集體化道路；在城市對工商業進行社會主義改造，通過合股、購買等方式建立以國營為主的國有經濟，國有化和公有化程度都高于農村。國家在公有的、社會主義的總體公共性不變的方針下建構了公共性程度不同的兩種體制，城市的公共性程度普遍高于農村公共性，并且城市更“公”，農村更“共”。如此做，造成了城市是國家的，國家在資源配置和福利保障上首先滿足城市及其居民需求；而農村是集體的，在大躍進高潮和人民公社化運動中國家曾嘗試建立“一大二公”體制，可是公有化規模大、程度高的高級社和公社終因餓死人不得不縮小規模，降低公有程度，實行社隊集體制。換言之，在崇尚公有化、國有化年代，國家總體公共性被分解為“公性”與“共性”，“公性”大于、高于“共性”，以至于城鄉公共設施建設、公共服務水平和居民生活水平出現了較大差距。盡管當時國家權力也意識到城鄉差距不是社會主義，并決意縮小、直至消除城鄉差距以及工農差距和腦力勞動與體力勞動差距，但遺憾的是，國家沒有找到“公”與“共”媾和的辦法，城鄉差距、不平等在社會主義建設過程中被定型在二元結構上。
國家公共性是全體社會成員共享利益的公共性，城鄉理當在同一公共性底色上發展經濟和進行社會建設。然而，當國家總體公共性的同構性被城鄉二元結構分解為城市公共性和農村公共性后，城鄉社會出現分野，國家只能在城鄉“雙重公共性”上跌宕前行。由于國家對城鄉社會實行強力管制，城市人在“公性”下和農村人在“共性”下各自過著自己生活，農村人沒有因國家偏心和過著低于城市人一等的生活而抱怨國家、仇恨城市，也沒有出現農村人為了爭取平等公民權利而“暴亂”。但是，改革開放后，城市大門逐漸向農村人打開，越來越多的農村人不再“安分”，紛紛涌入城市公共空間分享市民的公共性。最初，農村人以進城打工方式獲取城市公共性，因為打工的收入高于農業生產收入；繼后，農村人采用到城鎮做生意、落戶方式擴大城市公共性占有，城郊農民利用城市擴建、生意成功農民利用購房等方式成為城市人，甚至在1990年代一些農村人通過購買城市戶口方式成為了城鎮人；再后，尤其是在新世紀后，城市公共性由于國家推行和諧社會建設具有更多的包容性，進城農民的民生問題逐漸受到國家和城市管理者重視，進城農民的生存狀況在和諧社會、改善民生的政治氛圍中得到較大改善，他們中一些人成為了“新市民”。
當前城市公共性不再為城市人獨有，進城農民部分地分享了城市人的公共性。從就業上看，城市的工作空間幾乎向進城農民開放，農民能在城市各行各業從事與自身能力、素質相匹配的工作。盡管相當多的農民從事的是城市人不愿意做的活，如清潔工、建筑工，以及在醫院、養老機構做服侍人的工作，但他們的工資收入比較高，足夠他們過上普通市民的生活。從保障權益看，城市公共服務特別是公共設施基本覆蓋了進城農民，除了醫療、養老、住房等保障外，大多數公共服務將進城農民納入進來。盡管醫療、養老、住房等服務保障暫時不能均等化向全體農民提供，但不難看出，近年來國家和城市政府明顯加大了這類服務的覆蓋力度，正在逐漸讓進城農民享有城市人的醫療、養老和住房保障。盡管如此，但必須承認，城市對進城農民開放的公共性仍舊不徹底，多數進城農民生活在城市公共性外圍，距離公共性的核心區還很遠。也就是說，雖然中國當前的城鎮化已經步入中后期發展階段，一些農民深度嵌入城市社會，能夠與市民一道工作和生活，但國家總體公共性沒有完全消除不平等、不公正，也就是說，城市社會沒有真正公共性地對待進城農民，還沒有全面賦予進城農民與市民同等的公共性權益。
另一方面，雖然農村公共性程度低于城市，但凸顯的“共性”讓農村和農村人逐漸有了自己優勢，不愿意放棄或出讓“共性”利益。在計劃經濟時期，國家將行政權力下放到農村最底層，對農村實行“縱向到底、橫向到邊”管制，農村“公性”得到一定的加強。由于農村地域廣、人口多、事務雜，行政公權沒有能力包辦農村所有公共事務，只能依托集體組織開展集體行動，包括建設公共設施和供給公共服務。但農村始終沒有變成“公家”的，仍屬于“共”，即社隊集體或行政村是村民大家的。當然，這并不是說農村沒有“公”，即使在改革開放前國家對農村的公共建設和公共事業發展也有一定的支持。如農村學校不全是民辦老師，幾乎每一個學校都有幾個吃“公家”飯的“公辦老師”；農村診所和衛生院也是這樣，不全是赤腳醫生，大一點的衛生院也有“正式醫生”。尤其是在改革開放后，國家在農村投資辦學、建醫院，將高等院校培養的合格老師、醫生和技術人員輸送到農村基層，并且，絕大多數民辦老師、赤腳醫生等都不斷地被轉為由政府財政供養的正式人員，農村“公性”程度大大提高。如此，農村的公與共逐漸交織在一起，并且“公性”越來越強。但與城市不同的是，農村的公共性是分層級的，有村莊和行政村的小公共性、鄉鎮的中公共性和縣市的大公共性，村民享有的公共性不能跨地界到另一個村或鄉鎮，只能逐級到上一層機構。這一方面保證了農村本地居民能享有本地公共性權利，減少或防止本地公共設施和公共服務的公共性外溢，另一方面這也造成了公共性異化，讓公共性被某地居民或少部分人所占有。籍于此，一些農村和農村人將地方公共性圈占起來，不允許外面人尤其是城市人進入，這突出表現在農民的土地“三權”上。國家和農民視承包地、宅基地和集體經營土地是村集體的，或自己的，不允許城市人打它們主意，即使農民進城有了穩定工作，能進行正常城市人生活，他們中不少人也不愿意放棄承包地、宅基地和集體經營土地。
總的來說，城鄉公共性失衡一直存在著，城市公共性和農村公共性都存在“不公共”問題。就發展進程看，由于國家推進城鎮化發展，要求、鼓勵、動員農村人進城和實現市民化，城市公共性正在逐步向農村人開放，越來越多的農村人享有了越來越多的城市公共性。不難預見，隨著中國農村社會向城鎮社會轉型，城市的公共性將被絕大多數進城農民享有。相反，改革開放后農村公共性程度提高與農村公共性開放力度不同步，一些農村和農村人將農村公共性占為己有，既不想放棄，也不想與外人分享，甚至還利用農村的公共性謀私利。如此，城市公共性提升對消除城鄉二元結構有積極作用，更多的農村人因為有了城市公共性而成為城市人。相比較而言，農村公共性一方面因為“公性”提高走近城市公共性，并逐漸與城市公共性對接，另一方面，農村公共性的“共性”力量強大，掣肘著非農村人享有公共性，為城鄉二元結構消解添加難度。
四、超越邊界：建構城鄉一體化公共性
與其說城鄉二元結構是國家在特殊時期實施城鄉不平等、不公正制度形成的，不如說是統攝國家權力的公共性出現偏離而導致城鄉結構變異。國家總體公共性在1949年后緩慢發育、曲折生長，其外在形態的“權力集裝器”（power containers）出現了正義問題——為了一些人獲得更大利益而剝奪另一些人利益，或讓另一些人做出犧牲，通過集中配置性資源和權威性資源優先保障城市發展和城市居民利益。毫無疑問，“重城輕鄉”公共性與公共性的公平價值理念相悖，基于此公共性進行的社會實踐的后果即為城鄉不平等、不均衡的城鄉二元結構。鑒于城鄉二元結構下國家權力缺少公共性正義，以及建立在城鄉不平等、不公正的非公共性基礎上城鄉二元結構對城鄉社會活力和民眾進取精神的抑制，中國有必要整合城鄉雙重公共性，使其提升或升級為城鄉一體化公共性。建構城鄉一體化公共性是一系統工程，包括諸多方面，也有不同的著力點。從消除城鄉二元結構、促使其向城鄉一體化結構轉換角度看，城鄉一體化公共性的建構可以從城鄉對接、城鄉統一、城鄉均衡、城鄉共同理性等方面進行。
第一，建立城鄉對接的公共性。城鄉二元結構是國家主導建立的城鄉分治的社會形態，在其存續過程中逐漸形成了固化的兩大利益空間。城鄉兩個利益空間一直處于不對等地位，一個強大一個弱小、一個先進一個落后、一個現代一個傳統，阻礙著城鄉社會良性運行和協調發展。小康社會和現代化社會建設不可能在城鄉分立、隔離狀態下進行，城鄉空間必須對接、并軌。從必要性上說，唯有城鄉處于一個空間，實現充分對接，城鄉一體化公共性才能在保證公共利益最大化基礎下實現城鄉居民的“共在、共處、共建、共享”；唯有城鄉兩個小公共性無縫對接在一起，深度嵌入，城鄉共同體才能在城鄉一體化公共性上實現整體利益大于城鄉兩個個體利益的加和。從操作性上說，城市社會要繼續加大開放力度，促使城市公共服務向進城農民全面覆蓋，讓進城農民享有市民化公共服務，與此同時，城市公共服務也要向農村延伸，保障居村農民能過上市民等值水平的生活。此外，農村在與城市對接中也要向城市開放，不僅要通過發展都市農業、旅游農業吸引廣大市民來農村消費，還要接納下鄉的城市資本，準許城市人參與農村建設，共享美麗鄉村的田園生活。
第二，建立城鄉統一的公共性。公共權力最富有公共性，“它肩負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”，體現了最廣大人民的根本利益公共性面向。進入新世紀后國家不斷突破城鄉界限，引導資源向農村流動，填補城鄉之間差距，優化城鄉結構。然而，幾十年形成的城鄉制度壁壘十分堅固，來自城鄉社會的誘致性制度變遷總是步履蹣跚，不能在較短時期內實現城鄉關系的根本性突破。此外，由于城鄉分化社會受到來自市場經濟和城鎮化發展的強烈沖擊，愈發碎片化，越來越多的農村人因為“脫域”而處于城鄉“懸空”狀態，既不甘心返回到鄉村繼續過農民式生活，又不能融入到城市社會，轉身為市民。鑒于此，城鄉一體化公共性建構絕非易事，面臨著復雜的社會矛盾和尖銳的社會問題，需要國家“通過政治手段”“重新創造被現代化摧毀了的那種社會統一性”。
第三，建立城鄉均衡的公共性。學者們習慣從公共性的公正性、公平性、公開性、民本性、協同性等特性討論公共性建構問題，其實，公共性還包括均衡性。均衡性體現在公正性、公平性、協同性上，但與它們并不相同，相比而言，更接近于“一致”、“差不多”。強調城鄉一體化發展中公共性的均衡性建構，出發點和落腳點都在于將城鄉視為一個整體，要求發展兼顧彼此。具體地說：一要國家和城鄉社會“同時在場”，代表國家的行政權力和代表社會的民間力量在經濟社會活動中相互配合、尊重或照顧彼此關切，使國家目標和社會需要相一致；二要城市與農村“聯姻”，城市不能歧視、排斥進城農民，要賦予他們與市民均等化權益，農村也要向城市及其市民開放，允許城市人居住、生活，發展現代農業；三要城鄉社會實現共治，不能拘泥于農村解決“三農”問題，要跳出農村，從城市尋求“三農”問題解決的更有效途徑，同時，城市病等問題的解決也要從農村尋找辦法，將城市現代文明、公共服務延伸到農村，讓居村農民過上與城市人一樣的生活，進而減輕城市發展中的人口壓力和經濟承載負擔。
第四，建立城鄉共同理性的公共性。在價值理性上，城鄉一體化公共性要求實現城鄉公共利益最大化，保證城鄉居民能共享公共利益。城鄉一體化公共性中公共利益“最大化”和“共享”并非每一個人都能平均、同等享有公共利益，其理性還要求社會給予弱勢群體、困難人群“羅爾斯式的正義關懷”，即“盡量平等地分配社會合作所產生的利益”，“以一種有利于最少受惠者的方式謀利”。在工具理性上，城鄉一體化公共性追求的是公共設施、公共服務的效果和質量，以及公眾的滿意程度和幸福感提升，“不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量”。依附在城鄉二元結構上利益歸屬者不會輕易放棄既得利益，轉換城鄉二元結構為一體化結構是一次利益重新劃分和交易過程，國家必須借助公共性工具降低利益分配的交易成本，努力讓公共利益共享。在事實理性上，城鄉一體化公共性要求政府不要過于“自負”，憑自己直覺和意志“統治社會”，需要積極回應社會需求，根據“公意”促進城鄉協調發展。公意是公眾最真實的公共性，也是社會整體公共性體現，唯有從公意出發，才能做到“從全體出發，才能對全體都適用”。
原載于：《浙江社會科學》2018年第4期
作者系南京師范大學社會發展學院教授
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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