——基于城鄉(xiāng)一體化公共性向度
摘要:城市公共性側(cè)重于“公性”，農(nóng)村公共性偏向于“共性”，由此，中國形成城鄉(xiāng)兩個不同的利益共同體。雖然改革開放后國家不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，居村農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民生存狀況明顯改善，但由于針對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度改革存在公共性缺失，制度的非帕累托改進(jìn)未能消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在當(dāng)前有維護(hù)農(nóng)村弱勢群體的生存權(quán)的作用，然而，由于它偏離公共性本質(zhì)，對城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的消極影響更大，必須終結(jié)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換離不開城鄉(xiāng)一體化公共性支持，需要從城鄉(xiāng)對接、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)均衡、城鄉(xiāng)共同理性等方面進(jìn)行建構(gòu)。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；城鄉(xiāng)一體化；公共性
一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其研究不足
中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是國家在計劃經(jīng)濟(jì)時期自上而下推行城鄉(xiāng)二元管理體制形成的，具有政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷特征。具體地說，城鄉(xiāng)二元體制是國家根據(jù)1949年后的一窮二白國情和實現(xiàn)民族振興愿景做出的促進(jìn)重工業(yè)“趕超”發(fā)展的制度安排，不僅資源配置、生活資料供應(yīng)、勞動就業(yè)和社會保障等偏向城市，城市擁有比農(nóng)村更好的基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展條件，而且國家實施戶籍管理制度，將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)戶口的人向城市流動和轉(zhuǎn)移，最終形成了城市優(yōu)越于農(nóng)村的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)。
集體化時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)將總體性社會劃分兩個不同質(zhì)性的單元，即以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的社隊集體制農(nóng)村和以工業(yè)生產(chǎn)為主的單位制城市。一方面，國家為了讓城鄉(xiāng)居民在各自場域內(nèi)進(jìn)行與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會活動，建立了城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)有別的二元制度體系，包括戶籍、住宅、糧食供給、副食品與燃料供應(yīng)、生產(chǎn)資料供給，以及教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、勞動保護(hù)、人才、兵役、婚姻和生育等若干制度。這些制度的全方位實施，有效地規(guī)約了農(nóng)村居民行為，絕大多數(shù)農(nóng)村人失去了向城鎮(zhèn)流動的權(quán)利。另一方面，國家為了加快積累工業(yè)化資金和更好地維護(hù)城鎮(zhèn)居民利益，人為地抬高工業(yè)品價格和降低農(nóng)產(chǎn)品價格，從工農(nóng)產(chǎn)品不等價交易中獲取“超額稅”，致使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益長期遭受不公平“掠奪”。再一方面，國家為了優(yōu)先發(fā)展城市，推進(jìn)城鄉(xiāng)差別化公共品供給體制，國家和城市政府包攬了城市的公共設(shè)施和公共服務(wù)，居民擁有較全面的福利待遇，而農(nóng)村的公共設(shè)施和公共服務(wù)主要由社隊集體組織和農(nóng)民個人承擔(dān)，農(nóng)民能夠得到“國民”待遇少于、低于城市居民。一系列不平等制度安排，造成了城鄉(xiāng)幾乎斷裂的二元結(jié)構(gòu)，城市居民生活在“九天”，農(nóng)村居民生活在“九地”。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)看似是制度非帕累托改進(jìn)造成的，但根本原因在于制度的公共性缺失。1949年后，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向城市，如此，國家在保持社會主義公共性不變的前提下派生出公有化程度不同的城市公共性和農(nóng)村公共性——城市的公共性主要側(cè)重于國家的“公”性，而農(nóng)村的公共性更多強(qiáng)調(diào)社隊集體的“共”性。改革開放后，盡管城市從單位制步入到“后單位制”，農(nóng)村也從集體化時代過渡到“后集體化”時代，城鄉(xiāng)社會都發(fā)生了巨大變化，不再井水不犯河水，但是，中國“總體性社會”及其治理的國家權(quán)力沒有發(fā)生根本性變化，國家總體性社會對應(yīng)的“總體公共性”依然如舊。并且，雖然城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)在國家總體公共性下統(tǒng)一進(jìn)行，但由于城鄉(xiāng)間的溝壑沒有得到消弭，城鎮(zhèn)與農(nóng)村沒有完全對接、并軌，城鄉(xiāng)在多數(shù)情況下仍依照不同的公共性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會活動。進(jìn)入新世紀(jì)后，國家在全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中實施諸多促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新舉措，不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素的互動與交流，但中國的城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)力并沒有由此而削弱，甚至在一些地方和部分領(lǐng)域還有所強(qiáng)化，以至于一些城市更像歐洲，一些老少邊窮的農(nóng)村還似非洲。
然而，學(xué)界很少有人用公共性視角檢視城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的社會背景，政治體制改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)等課題研究都不能不顧城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、均等化和一體化發(fā)展更需要正面城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實狀況及其次生問題。藉此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直是理論與實踐研究的重要內(nèi)容之一，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的一些學(xué)者對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大量研究，而且形成了具有一定成熟度的研究成果。
綜觀這些研究，除了闡述城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成及制度根源外，研究主要集中在如何從制度上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵在于“體制上的變革和制度上的創(chuàng)新”。也有學(xué)者對城鄉(xiāng)二元制度改革艱難進(jìn)行有針對性研究，指出城鄉(xiāng)二元制度壁壘之所以難以打破，重點(diǎn)在于“附著在背后的利益博弈均衡實現(xiàn)的困難”，“平衡既有利益需要付出巨大的改革成本”，任重道遠(yuǎn)。還有學(xué)者對如何進(jìn)行二元制度改革提出建議。黃錕研究指出，戶籍制度僅僅是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形式化制度，城鄉(xiāng)二元制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該盡快“切換到對農(nóng)民工的預(yù)期和收入等權(quán)利和待遇具有實質(zhì)性影響的就業(yè)制度、社會保障制度、土地制度上來”；國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組也研究提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“仍是目前我國面臨的主要結(jié)構(gòu)性問題之一”，建議從拓展城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的視角、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益、構(gòu)建普惠“三農(nóng)”的農(nóng)村金融市場體系、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)市場和服務(wù)可及的農(nóng)村公共服務(wù)體系等五個方面促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
總的來看，當(dāng)前的研究普遍認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成、存在及其問題都與國家實行城鄉(xiāng)二元制度有關(guān)，其解構(gòu)應(yīng)該從制度上尋求突破口和解決辦法。就此論，學(xué)者們探究城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的方向是正確的，發(fā)現(xiàn)的問題以及針對問題提出的建議也不乏現(xiàn)實意義和應(yīng)用價值。但多數(shù)研究是在解釋城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度事實，或揭示制度造成的問題，制度改進(jìn)方面研究更多體現(xiàn)在“如何做”，但對制度的“前理解”和制度改革的終極價值不夠重視。研究既沒有很好地解讀制度的“公共性”缺失，又沒有表達(dá)制度改進(jìn)要實現(xiàn)的公共性目標(biāo)，陷入從城鄉(xiāng)二元制度破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的套路中，或相反，不能從根本上糾正城鄉(xiāng)二元制度“不公”，也不能對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性問題給予更有效回應(yīng)。
鑒于中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)實問題以及對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展存在的諸多不利影響，本研究在汲取已有的制度研究成果基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)一體化公共性為向度，探究城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存續(xù)的緣由和轉(zhuǎn)換的公共性要求。研究包括：對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其存續(xù)的合理與不合理進(jìn)行學(xué)理甄別；探究城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的公共性邏輯。
二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存續(xù)及其不合理性
中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自1950年代以來始終保持較穩(wěn)定狀況，并在市場化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中不顧國家統(tǒng)籌發(fā)展政策干預(yù)，繼續(xù)進(jìn)行自我強(qiáng)化。姑且不論改革開放前國家主體有意夯實城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)涇渭分明界限，即便在改革開放后，國家實施了一系列城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍保持著強(qiáng)大的對沖力，阻礙著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村實施家庭承包制后，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入顯著提高，尤其是農(nóng)民進(jìn)城打工，多數(shù)農(nóng)戶除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入外，還擁有來自城鎮(zhèn)打工的工資性收入，并且，工資性收入成為多數(shù)農(nóng)民家庭主要收入增長的來源。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒有隨著農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)戶非農(nóng)收入提高而出現(xiàn)松散，其結(jié)構(gòu)的韌力頑強(qiáng)地將居民區(qū)分為農(nóng)民與市民，而且農(nóng)民仍是低于市民的“二等公民”。譬如城鄉(xiāng)居民收入差距還很大：2002年前城鄉(xiāng)居民收入差距在3倍以內(nèi)，而后一直在3倍以上，2014年后才下降至2.92倍，2016年是2.72倍，與1990年代中后期差不多。如果算上城鄉(xiāng)公共設(shè)施和公共服務(wù)的差距，城鄉(xiāng)居民實際收入差距要擴(kuò)大30~40%左右。這表明，計劃時期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有很強(qiáng)的惰性，沒有因為國家允許農(nóng)民進(jìn)城打工和農(nóng)戶多了一份工資性收入而松動，城鄉(xiāng)關(guān)系仍處于分化、甚至斷裂狀況中。
實事求是地說，改革開放后尤其在進(jìn)入新世紀(jì)后國家在制度層面上沒有再強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且為了縮小城鄉(xiāng)差距、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一系列制度改革。1982年至1986年中央連續(xù)5年下發(fā)關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件，為農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)力“放權(quán)”。2003年后中央每年的一號文件都以“三農(nóng)”為主題，不斷“讓利”給農(nóng)村，鼓勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)、提高收入和建設(shè)農(nóng)村。從取消農(nóng)業(yè)稅、開展新農(nóng)村建設(shè)到如今，國家實施了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，以及“多予、少取、放活”等一系列強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、利農(nóng)新政策。與此同時，國家將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)也轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，大力推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展。但是，國家和各級政府所做的努力沒有得到等值的回報，中國城鄉(xiāng)差距并沒有因為新制度、新政策、新舉措而明顯縮小，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中仍保持較強(qiáng)的韌性和慣性：即使國家深化了戶籍制度改革，取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別，實行統(tǒng)一的居住證制度，也由于城鄉(xiāng)二元土地制度的存在，導(dǎo)致農(nóng)民們?yōu)榱司S護(hù)承包地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)益而不愿意放棄農(nóng)業(yè)戶口；即使居村農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中占比越來越少，家庭不愿意種田的農(nóng)民越來越多，也由于城鄉(xiāng)二元就業(yè)保障制度沒有覆蓋全體農(nóng)民，致使多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民在非正規(guī)單位就業(yè)，工作極不穩(wěn)定。也就是說，盡管國家和政府已經(jīng)做了大量、且不乏有成效的工作，農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化，進(jìn)城農(nóng)民的生存狀況也明顯好轉(zhuǎn)，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“時至今日仍難以打破”，繼續(xù)影響著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，左右著城鄉(xiāng)居民的行動選擇。
再者，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)繼續(xù)阻礙著城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的發(fā)展。城市憑借發(fā)展優(yōu)勢汲取了大量農(nóng)村資源，農(nóng)村的資金、勞動力等經(jīng)濟(jì)資源源源不斷地向城市聚集，城市發(fā)展越來越快而農(nóng)村發(fā)展越來越慢的“馬太效應(yīng)”并沒有減弱。更嚴(yán)重的是，國家實施城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，要求農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)市民化，但由于受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)慣性作用，城市沒有對進(jìn)城農(nóng)民全面開放，進(jìn)城農(nóng)民只能在城鎮(zhèn)從事一般城市居民不愿意做的苦活、累活、臟活和危險活，并且?guī)缀鯖]有城鎮(zhèn)職工社會保障，即多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民仍以農(nóng)民身份從事非農(nóng)工作。換言之，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化的“半城鎮(zhèn)化”問題的制度根源即在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其體制上，城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)力和城鄉(xiāng)不平等的制度力妨礙了城鎮(zhèn)化既好又快發(fā)展。
打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是中國實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的先決條件，唯有打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中國的農(nóng)村社會才能轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)社會，傳統(tǒng)社會才能轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化社會，也才能如期全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。如此，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)儼然成為解決城鄉(xiāng)均等化和一體化發(fā)展問題的癥結(jié)。然而，有學(xué)者從保護(hù)小農(nóng)立場出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)幾乎取消了所有限制農(nóng)民進(jìn)城的制度，并且保護(hù)了農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利，限制城市資本下鄉(xiāng)，并就此指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)“正在由過去剝削性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變成保護(hù)性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，變成保護(hù)進(jìn)城失敗農(nóng)民仍然可以返回農(nóng)村權(quán)利的結(jié)構(gòu)”，而且正是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在，才“防止了城市貧民窟的形成”，“使中國未形成嚴(yán)重的城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)”。對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存續(xù)的現(xiàn)實，學(xué)界更多的是質(zhì)疑其合理性。楚德江指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的危害遠(yuǎn)超過其通過抑制農(nóng)村勞動力價格和勞動者福利，“中國現(xiàn)代化的希望建立在公正的社會制度、平等的公民權(quán)利和公平的市場競爭的基礎(chǔ)之上，遠(yuǎn)比建立在歧視性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上更為可靠”。張曙光認(rèn)為“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歧視性質(zhì)和剝削性質(zhì)是清楚的”，農(nóng)村不是中國現(xiàn)代化的另一面，不能為了實現(xiàn)現(xiàn)代化，維護(hù)社會大局穩(wěn)定，就從農(nóng)村抽血，讓農(nóng)民做出犧牲。吳業(yè)苗也研究強(qiáng)調(diào)，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實質(zhì)上是權(quán)利不平等、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的社會體制，不能因為它現(xiàn)在還具有一些正面功能，就錯誤地認(rèn)為它的存在是合理的，并將長期保留”。
盡管學(xué)者在此問題討論上有打“口水仗”之嫌，但城鄉(xiāng)二元體制的“惡”不容否定，更何況，中國改革開放后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就和創(chuàng)造“中國特色”的功勞并不在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在當(dāng)前“半城鎮(zhèn)化”中存在維護(hù)進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)權(quán)利和阻止城市資本下鄉(xiāng)掠奪農(nóng)村資源和農(nóng)民利益的“善”，居村農(nóng)民確實可以在鄉(xiāng)村依靠種田過“溫飽有余的寧靜生活”，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)民保護(hù)只是一種表象。相比于過去，城市對農(nóng)村的公開“掠奪”、“剝削”是有所減輕，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一定程度上維護(hù)了農(nóng)村弱勢群體的生存權(quán)，但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有摒棄對農(nóng)民的歧視，沒有賦予農(nóng)民與市民同等的“國民待遇”。從本質(zhì)上說，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍是城鄉(xiāng)正常關(guān)系的異化，不能因為這個不合理的結(jié)構(gòu)在特定時期有少許的積極性，就企圖保留、甚至維護(hù)它。中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)不平等體制在特定時期形成的，它對城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展的消極影響和對農(nóng)村居民的不公正、不正義危害是深重的，必須終結(jié)其存續(xù)，促進(jìn)其轉(zhuǎn)換。
三、從城鄉(xiāng)公共性失衡看二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換困境
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之所以能形成并得以繼續(xù)，其重要原因在于國家總體公共性與城市公共性農(nóng)村公共性失衡。學(xué)界對公共性內(nèi)涵有不同的解釋，國內(nèi)學(xué)者汲取了西方學(xué)者的公共性是對公平與正義的“重疊共識”、公共性是時間和空間的體現(xiàn)、公共性的本質(zhì)是公共權(quán)利，以及公共性是行為者、利益、可進(jìn)入性三維的統(tǒng)一等一些觀點(diǎn)，認(rèn)為公共性具有公共的、公眾的、共有的和社會共同等性質(zhì)，是公共領(lǐng)域的本質(zhì)屬性，是國家和政府進(jìn)行社會治理的基本理性，公共權(quán)力必須圍繞公共性開展規(guī)制活動。就此看，國家在計劃經(jīng)濟(jì)時期實行城鄉(xiāng)二元體制和在改革開放后推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，分別是國家公共政策偏離公共性和回歸公共性的舉措。
嚴(yán)格意義上說，城鄉(xiāng)社會是一體的，國家不應(yīng)該、也不能為了國家“私利”或部分人利益制定、實行侵害農(nóng)村人利益和不利于農(nóng)村人發(fā)展的不公正制度。然而，幾乎所有國家尤其是發(fā)展中國家在其現(xiàn)代化發(fā)展中都不同程度地重城市、輕農(nóng)村，即亨廷頓說“現(xiàn)代化帶來的一個至關(guān)重要的政治后果便是城鄉(xiāng)差距”。中華人民共和國建立后國家選擇不同體制分治城鄉(xiāng)社會：在農(nóng)村對小農(nóng)進(jìn)行社會主義改造，引導(dǎo)分散農(nóng)民走社會主義集體化道路；在城市對工商業(yè)進(jìn)行社會主義改造，通過合股、購買等方式建立以國營為主的國有經(jīng)濟(jì)，國有化和公有化程度都高于農(nóng)村。國家在公有的、社會主義的總體公共性不變的方針下建構(gòu)了公共性程度不同的兩種體制，城市的公共性程度普遍高于農(nóng)村公共性，并且城市更“公”，農(nóng)村更“共”。如此做，造成了城市是國家的，國家在資源配置和福利保障上首先滿足城市及其居民需求；而農(nóng)村是集體的，在大躍進(jìn)高潮和人民公社化運(yùn)動中國家曾嘗試建立“一大二公”體制，可是公有化規(guī)模大、程度高的高級社和公社終因餓死人不得不縮小規(guī)模，降低公有程度，實行社隊集體制。換言之，在崇尚公有化、國有化年代，國家總體公共性被分解為“公性”與“共性”，“公性”大于、高于“共性”，以至于城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平和居民生活水平出現(xiàn)了較大差距。盡管當(dāng)時國家權(quán)力也意識到城鄉(xiāng)差距不是社會主義，并決意縮小、直至消除城鄉(xiāng)差距以及工農(nóng)差距和腦力勞動與體力勞動差距，但遺憾的是，國家沒有找到“公”與“共”媾和的辦法，城鄉(xiāng)差距、不平等在社會主義建設(shè)過程中被定型在二元結(jié)構(gòu)上。
國家公共性是全體社會成員共享利益的公共性，城鄉(xiāng)理當(dāng)在同一公共性底色上發(fā)展經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會建設(shè)。然而，當(dāng)國家總體公共性的同構(gòu)性被城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分解為城市公共性和農(nóng)村公共性后，城鄉(xiāng)社會出現(xiàn)分野，國家只能在城鄉(xiāng)“雙重公共性”上跌宕前行。由于國家對城鄉(xiāng)社會實行強(qiáng)力管制，城市人在“公性”下和農(nóng)村人在“共性”下各自過著自己生活，農(nóng)村人沒有因國家偏心和過著低于城市人一等的生活而抱怨國家、仇恨城市，也沒有出現(xiàn)農(nóng)村人為了爭取平等公民權(quán)利而“暴亂”。但是，改革開放后，城市大門逐漸向農(nóng)村人打開，越來越多的農(nóng)村人不再“安分”，紛紛涌入城市公共空間分享市民的公共性。最初，農(nóng)村人以進(jìn)城打工方式獲取城市公共性，因為打工的收入高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入；繼后，農(nóng)村人采用到城鎮(zhèn)做生意、落戶方式擴(kuò)大城市公共性占有，城郊農(nóng)民利用城市擴(kuò)建、生意成功農(nóng)民利用購房等方式成為城市人，甚至在1990年代一些農(nóng)村人通過購買城市戶口方式成為了城鎮(zhèn)人；再后，尤其是在新世紀(jì)后，城市公共性由于國家推行和諧社會建設(shè)具有更多的包容性，進(jìn)城農(nóng)民的民生問題逐漸受到國家和城市管理者重視，進(jìn)城農(nóng)民的生存狀況在和諧社會、改善民生的政治氛圍中得到較大改善，他們中一些人成為了“新市民”。
當(dāng)前城市公共性不再為城市人獨(dú)有，進(jìn)城農(nóng)民部分地分享了城市人的公共性。從就業(yè)上看，城市的工作空間幾乎向進(jìn)城農(nóng)民開放，農(nóng)民能在城市各行各業(yè)從事與自身能力、素質(zhì)相匹配的工作。盡管相當(dāng)多的農(nóng)民從事的是城市人不愿意做的活，如清潔工、建筑工，以及在醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)做服侍人的工作，但他們的工資收入比較高，足夠他們過上普通市民的生活。從保障權(quán)益看，城市公共服務(wù)特別是公共設(shè)施基本覆蓋了進(jìn)城農(nóng)民，除了醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等保障外，大多數(shù)公共服務(wù)將進(jìn)城農(nóng)民納入進(jìn)來。盡管醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等服務(wù)保障暫時不能均等化向全體農(nóng)民提供，但不難看出，近年來國家和城市政府明顯加大了這類服務(wù)的覆蓋力度，正在逐漸讓進(jìn)城農(nóng)民享有城市人的醫(yī)療、養(yǎng)老和住房保障。盡管如此，但必須承認(rèn)，城市對進(jìn)城農(nóng)民開放的公共性仍舊不徹底，多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民生活在城市公共性外圍，距離公共性的核心區(qū)還很遠(yuǎn)。也就是說，雖然中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化已經(jīng)步入中后期發(fā)展階段，一些農(nóng)民深度嵌入城市社會，能夠與市民一道工作和生活，但國家總體公共性沒有完全消除不平等、不公正，也就是說，城市社會沒有真正公共性地對待進(jìn)城農(nóng)民，還沒有全面賦予進(jìn)城農(nóng)民與市民同等的公共性權(quán)益。
另一方面，雖然農(nóng)村公共性程度低于城市，但凸顯的“共性”讓農(nóng)村和農(nóng)村人逐漸有了自己優(yōu)勢，不愿意放棄或出讓“共性”利益。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家將行政權(quán)力下放到農(nóng)村最底層，對農(nóng)村實行“縱向到底、橫向到邊”管制，農(nóng)村“公性”得到一定的加強(qiáng)。由于農(nóng)村地域廣、人口多、事務(wù)雜，行政公權(quán)沒有能力包辦農(nóng)村所有公共事務(wù)，只能依托集體組織開展集體行動，包括建設(shè)公共設(shè)施和供給公共服務(wù)。但農(nóng)村始終沒有變成“公家”的，仍屬于“共”，即社隊集體或行政村是村民大家的。當(dāng)然，這并不是說農(nóng)村沒有“公”，即使在改革開放前國家對農(nóng)村的公共建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展也有一定的支持。如農(nóng)村學(xué)校不全是民辦老師，幾乎每一個學(xué)校都有幾個吃“公家”飯的“公辦老師”；農(nóng)村診所和衛(wèi)生院也是這樣，不全是赤腳醫(yī)生，大一點(diǎn)的衛(wèi)生院也有“正式醫(yī)生”。尤其是在改革開放后，國家在農(nóng)村投資辦學(xué)、建醫(yī)院，將高等院校培養(yǎng)的合格老師、醫(yī)生和技術(shù)人員輸送到農(nóng)村基層，并且，絕大多數(shù)民辦老師、赤腳醫(yī)生等都不斷地被轉(zhuǎn)為由政府財政供養(yǎng)的正式人員，農(nóng)村“公性”程度大大提高。如此，農(nóng)村的公與共逐漸交織在一起，并且“公性”越來越強(qiáng)。但與城市不同的是，農(nóng)村的公共性是分層級的，有村莊和行政村的小公共性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中公共性和縣市的大公共性，村民享有的公共性不能跨地界到另一個村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能逐級到上一層機(jī)構(gòu)。這一方面保證了農(nóng)村本地居民能享有本地公共性權(quán)利，減少或防止本地公共設(shè)施和公共服務(wù)的公共性外溢，另一方面這也造成了公共性異化，讓公共性被某地居民或少部分人所占有。籍于此，一些農(nóng)村和農(nóng)村人將地方公共性圈占起來，不允許外面人尤其是城市人進(jìn)入，這突出表現(xiàn)在農(nóng)民的土地“三權(quán)”上。國家和農(nóng)民視承包地、宅基地和集體經(jīng)營土地是村集體的，或自己的，不允許城市人打它們主意，即使農(nóng)民進(jìn)城有了穩(wěn)定工作，能進(jìn)行正常城市人生活，他們中不少人也不愿意放棄承包地、宅基地和集體經(jīng)營土地。
總的來說，城鄉(xiāng)公共性失衡一直存在著，城市公共性和農(nóng)村公共性都存在“不公共”問題。就發(fā)展進(jìn)程看，由于國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，要求、鼓勵、動員農(nóng)村人進(jìn)城和實現(xiàn)市民化，城市公共性正在逐步向農(nóng)村人開放，越來越多的農(nóng)村人享有了越來越多的城市公共性。不難預(yù)見，隨著中國農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型，城市的公共性將被絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民享有。相反，改革開放后農(nóng)村公共性程度提高與農(nóng)村公共性開放力度不同步，一些農(nóng)村和農(nóng)村人將農(nóng)村公共性占為己有，既不想放棄，也不想與外人分享，甚至還利用農(nóng)村的公共性謀私利。如此，城市公共性提升對消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有積極作用，更多的農(nóng)村人因為有了城市公共性而成為城市人。相比較而言，農(nóng)村公共性一方面因為“公性”提高走近城市公共性，并逐漸與城市公共性對接，另一方面，農(nóng)村公共性的“共性”力量強(qiáng)大，掣肘著非農(nóng)村人享有公共性，為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)消解添加難度。
四、超越邊界：建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化公共性
與其說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是國家在特殊時期實施城鄉(xiāng)不平等、不公正制度形成的，不如說是統(tǒng)攝國家權(quán)力的公共性出現(xiàn)偏離而導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變異。國家總體公共性在1949年后緩慢發(fā)育、曲折生長，其外在形態(tài)的“權(quán)力集裝器”（power containers）出現(xiàn)了正義問題——為了一些人獲得更大利益而剝奪另一些人利益，或讓另一些人做出犧牲，通過集中配置性資源和權(quán)威性資源優(yōu)先保障城市發(fā)展和城市居民利益。毫無疑問，“重城輕鄉(xiāng)”公共性與公共性的公平價值理念相悖，基于此公共性進(jìn)行的社會實踐的后果即為城鄉(xiāng)不平等、不均衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。鑒于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下國家權(quán)力缺少公共性正義，以及建立在城鄉(xiāng)不平等、不公正的非公共性基礎(chǔ)上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)社會活力和民眾進(jìn)取精神的抑制，中國有必要整合城鄉(xiāng)雙重公共性，使其提升或升級為城鄉(xiāng)一體化公共性。建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化公共性是一系統(tǒng)工程，包括諸多方面，也有不同的著力點(diǎn)。從消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促使其向城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換角度看，城鄉(xiāng)一體化公共性的建構(gòu)可以從城鄉(xiāng)對接、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)均衡、城鄉(xiāng)共同理性等方面進(jìn)行。
第一，建立城鄉(xiāng)對接的公共性。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是國家主導(dǎo)建立的城鄉(xiāng)分治的社會形態(tài)，在其存續(xù)過程中逐漸形成了固化的兩大利益空間。城鄉(xiāng)兩個利益空間一直處于不對等地位，一個強(qiáng)大一個弱小、一個先進(jìn)一個落后、一個現(xiàn)代一個傳統(tǒng)，阻礙著城鄉(xiāng)社會良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。小康社會和現(xiàn)代化社會建設(shè)不可能在城鄉(xiāng)分立、隔離狀態(tài)下進(jìn)行，城鄉(xiāng)空間必須對接、并軌。從必要性上說，唯有城鄉(xiāng)處于一個空間，實現(xiàn)充分對接，城鄉(xiāng)一體化公共性才能在保證公共利益最大化基礎(chǔ)下實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的“共在、共處、共建、共享”；唯有城鄉(xiāng)兩個小公共性無縫對接在一起，深度嵌入，城鄉(xiāng)共同體才能在城鄉(xiāng)一體化公共性上實現(xiàn)整體利益大于城鄉(xiāng)兩個個體利益的加和。從操作性上說，城市社會要繼續(xù)加大開放力度，促使城市公共服務(wù)向進(jìn)城農(nóng)民全面覆蓋，讓進(jìn)城農(nóng)民享有市民化公共服務(wù)，與此同時，城市公共服務(wù)也要向農(nóng)村延伸，保障居村農(nóng)民能過上市民等值水平的生活。此外，農(nóng)村在與城市對接中也要向城市開放，不僅要通過發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)吸引廣大市民來農(nóng)村消費(fèi)，還要接納下鄉(xiāng)的城市資本，準(zhǔn)許城市人參與農(nóng)村建設(shè)，共享美麗鄉(xiāng)村的田園生活。
第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共性。公共權(quán)力最富有公共性，“它肩負(fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命”，體現(xiàn)了最廣大人民的根本利益公共性面向。進(jìn)入新世紀(jì)后國家不斷突破城鄉(xiāng)界限，引導(dǎo)資源向農(nóng)村流動，填補(bǔ)城鄉(xiāng)之間差距，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。然而，幾十年形成的城鄉(xiāng)制度壁壘十分堅固，來自城鄉(xiāng)社會的誘致性制度變遷總是步履蹣跚，不能在較短時期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的根本性突破。此外，由于城鄉(xiāng)分化社會受到來自市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)烈沖擊，愈發(fā)碎片化，越來越多的農(nóng)村人因為“脫域”而處于城鄉(xiāng)“懸空”狀態(tài)，既不甘心返回到鄉(xiāng)村繼續(xù)過農(nóng)民式生活，又不能融入到城市社會，轉(zhuǎn)身為市民。鑒于此，城鄉(xiāng)一體化公共性建構(gòu)絕非易事，面臨著復(fù)雜的社會矛盾和尖銳的社會問題，需要國家“通過政治手段”“重新創(chuàng)造被現(xiàn)代化摧毀了的那種社會統(tǒng)一性”。
第三，建立城鄉(xiāng)均衡的公共性。學(xué)者們習(xí)慣從公共性的公正性、公平性、公開性、民本性、協(xié)同性等特性討論公共性建構(gòu)問題，其實，公共性還包括均衡性。均衡性體現(xiàn)在公正性、公平性、協(xié)同性上，但與它們并不相同，相比而言，更接近于“一致”、“差不多”。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中公共性的均衡性建構(gòu)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于將城鄉(xiāng)視為一個整體，要求發(fā)展兼顧彼此。具體地說：一要國家和城鄉(xiāng)社會“同時在場”，代表國家的行政權(quán)力和代表社會的民間力量在經(jīng)濟(jì)社會活動中相互配合、尊重或照顧彼此關(guān)切，使國家目標(biāo)和社會需要相一致；二要城市與農(nóng)村“聯(lián)姻”，城市不能歧視、排斥進(jìn)城農(nóng)民，要賦予他們與市民均等化權(quán)益，農(nóng)村也要向城市及其市民開放，允許城市人居住、生活，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；三要城鄉(xiāng)社會實現(xiàn)共治，不能拘泥于農(nóng)村解決“三農(nóng)”問題，要跳出農(nóng)村，從城市尋求“三農(nóng)”問題解決的更有效途徑，同時，城市病等問題的解決也要從農(nóng)村尋找辦法，將城市現(xiàn)代文明、公共服務(wù)延伸到農(nóng)村，讓居村農(nóng)民過上與城市人一樣的生活，進(jìn)而減輕城市發(fā)展中的人口壓力和經(jīng)濟(jì)承載負(fù)擔(dān)。
第四，建立城鄉(xiāng)共同理性的公共性。在價值理性上，城鄉(xiāng)一體化公共性要求實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共利益最大化，保證城鄉(xiāng)居民能共享公共利益。城鄉(xiāng)一體化公共性中公共利益“最大化”和“共享”并非每一個人都能平均、同等享有公共利益，其理性還要求社會給予弱勢群體、困難人群“羅爾斯式的正義關(guān)懷”，即“盡量平等地分配社會合作所產(chǎn)生的利益”，“以一種有利于最少受惠者的方式謀利”。在工具理性上，城鄉(xiāng)一體化公共性追求的是公共設(shè)施、公共服務(wù)的效果和質(zhì)量，以及公眾的滿意程度和幸福感提升，“不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量”。依附在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上利益歸屬者不會輕易放棄既得利益，轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為一體化結(jié)構(gòu)是一次利益重新劃分和交易過程，國家必須借助公共性工具降低利益分配的交易成本，努力讓公共利益共享。在事實理性上，城鄉(xiāng)一體化公共性要求政府不要過于“自負(fù)”，憑自己直覺和意志“統(tǒng)治社會”，需要積極回應(yīng)社會需求，根據(jù)“公意”促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。公意是公眾最真實的公共性，也是社會整體公共性體現(xiàn)，唯有從公意出發(fā)，才能做到“從全體出發(fā)，才能對全體都適用”。
原載于：《浙江社會科學(xué)》2018年第4期
作者系南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
