隨著巨型城市和都市圈的發展，我國人口越來越呈現向大城市和區域中心城市流動的趨勢，而能級相對較低的小城鎮成為人口流出區。
那么，未來城鎮的發展要選擇哪種路徑？在今年全國兩會上，全國政協委員、陜西省政協副主席李冬玉建議可以對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點。復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠則認為，小城鎮是否要進行合并不能以人口為標準一刀切，要看小城鎮發展處于哪種階段，采取因地制宜的發展策略。
城鎮合并值得探討
根據2019年行政區劃統計，中國大陸地區目前共有2846個縣級行政單位，比1950年增加了200多個。另有統計顯示，每縣平均人口為50萬人左右，一般把人口規模在40萬~70萬的縣稱為中等縣，人口規模10萬以下的有200多個，其中5萬以下的有100多個，主要分布在西部。
這其中，人口規模越小、經濟欠發達的縣，人口流失越嚴重。遼寧社科院副院長梁啟東在東北調研時發現，一個縣城考出去100個大學生，能回到縣城工作的不到10人，造成縣域內常住人口低于戶籍人口。
而縣級行政區劃需設置黨委人大政府政協、紀檢公檢法司等機構和社會組織，配套建設辦公場所等基礎設施。李冬玉稱，某縣2019年常住人口3.02萬，地方財政收入3661萬元，一般公共預算支出8.65億元，行政事業和社會組織120余個，財政供養人員6000余人，財政供養人員比為1:5。她建議，對人口規模低于10萬人的小縣先行合并試點，減少行政資源浪費，優化生產要素配置。
任遠則稱，中國幅員遼闊，在城鎮發展過程中顯示出不同的發展態勢，在一些地區，有些發生萎縮的小城鎮適宜進行合并；但在另外一些地區，比如中西部地區，小城鎮仍在迅速發展，對于這樣一些地區，對小城鎮加以合并未必合理。
曾經的溫州龍港鎮就是城鎮處于快速發展中、直接撤鎮設市的例子。作為“中國第一座農民城”，龍港鎮2019年撤鎮設市。
“龍港市就是典型的例子，它在中國的城鎮體系中還在不斷發展，直接從鎮發展成為了城市，這意味著這個城市能夠獲得多大的行政支配權力，在用地規模、人口發展和其他公共事務管理權都會獲得更大發展。”任遠稱。
對于已經出現萎縮的小城鎮則要采取不同的規劃策略。任遠認為，對于一些收縮型的城鎮，可以采取“精明收縮”的規劃，打造更加精致的小城鎮，通過城市空間更加緊湊化，提供更加高質量的公共服務；對于自我維持能力相對受到削弱的極度收縮的城鎮，可以進行城鎮的合并，使得城鎮能成為更大的城鎮空間內的一個社區，通過鎮管社區的方式來進行區劃調整和改造。
今年2月，湖南省政府印發《關于推動縣域經濟高質量發展的政策措施》，提出有序啟動縣級行政區劃調整工作，在現有鄉鎮、村行政區劃調整基礎上，對縣域面積較小、經濟互補性強的相鄰縣級行政區進行合并。
實際上，在2000年前后，長三角地區涌現出一批城鎮合并的案例。
“比如七都鎮和廟港鎮曾經都是蘇州市吳江區下轄鎮，在撤鄉并鎮政策下，原來的廟港鎮并入七都鎮，變成了廟港社區。在城鎮發展過程中，通過城鎮合并，把具有獨立財政權的一級政府轉變成服務性社區，有利于資源的統籌規劃。”任遠稱。
任遠表示，鎮的合并和資源的集中能提高資源配置的效率，但卻并不一定會帶來便利，從居民、村民就學、就醫的角度，如何在城鎮合并時讓城市的合并更加方便，就需要更好地發展不同鎮區內的公共交通等基礎設施服務體系。
對于西部地區的城鎮建設，任遠認為，實際上在中國的人口遷移流動中，西部地區出現了大規模的、日益增長的回流遷移人口，主要集中在縣城以及流出地農村周邊的小城鎮，所以有些西部地區的小城鎮人口數量增度很快，對于這些仍處于增長的小城鎮，應進一步加大小城鎮的發展，慎談合并。
任遠認為，精明收縮的概念源于西方國家的城鎮發展過程中提出來的一個新的理念，通過城市空間更加緊湊化，使一些收縮性的小城鎮能提供更優質的公共服務。在中國出現大量城市和城鎮收縮的背景下，值得借鑒和探索。
發展就近城鎮化
梁啟東告訴第一財經記者，他近幾年曾主持若干縣區規劃項目，其中仍有許多地區提出“全域城市化”的理念，要求在未來三到五年內，在郊區消滅所有村莊，讓農民全搬上樓。他認為，城鎮的土地擴張，“攤大餅”，城鎮規模越來越大，造成的結果是城鎮質量提高不快，中國城鎮化的發展路徑應是就地就近城鎮化。
“就近城鎮化是指農村人口不再一味地向大中城市遷移，而是在原居住地一定空間半徑內，依托中小城市、小城鎮和新型農村社區，實現在當地就地就近就業。就地就近城鎮化，或是通過發展縣域經濟實現農業人口城鎮化，或是強鎮強村發展帶動農業人口城鎮化，或是地方精英引入資源，或是外部生產要素注入實現鄉村城鎮化，都意味著城鎮化地區通過發展生產和增加農民收入。”梁啟東稱。
梁啟東認為，在經濟比較發達的東部沿海地區，城市人口密集、產業聚集，應該成為帶動地區經濟的發動機，可以進一步起到吸納農業人口的功能，主要應放在小城鎮和新型農村社區上，大力發展縣以下的小城鎮和農村社區。
而城鎮的發展則是以導入產業為先。任遠認為，城鎮在進行產業規劃和發展規劃的過程中，不應該就城鎮規劃城鎮，而應把小城鎮放在城市體系包括整個區域經濟中統籌考慮。
“例如在長三角地區的小城鎮發展，應該與所在的城市系統以及整個長三角地區的整體發展特點相聯系。長三角的生態一體化示范區，會對整個區域內的小城鎮發展產生綜合影響。小城鎮要在這種背景下找到自己的特色產業定位。”任遠稱。
值得一提的是，中國城鎮要發展還要打破城鄉二元管理體制。
梁啟東亦稱，要實現就地就近城鎮化，就要改革戶籍管理制度，以城鄉一體化、遷徙自由化為目標和方向，剝離戶籍內含的各種權利和福利，打破城鄉分割的農業、非農業二元戶口管理結構，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度。“改革土地管理制度，探索農村集體建設用地進入市場，提高農村征地補償標準，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發，形成城鄉統一的建設用地市場，完善農村產權交易市場體系，讓農民帶著資產進城。”
中國鄉村發現網轉自：第一財經
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