隨著巨型城市和都市圈的發(fā)展，我國(guó)人口越來(lái)越呈現(xiàn)向大城市和區(qū)域中心城市流動(dòng)的趨勢(shì)，而能級(jí)相對(duì)較低的小城鎮(zhèn)成為人口流出區(qū)。
那么，未來(lái)城鎮(zhèn)的發(fā)展要選擇哪種路徑？在今年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉建議可以對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)。復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)則認(rèn)為，小城鎮(zhèn)是否要進(jìn)行合并不能以人口為標(biāo)準(zhǔn)一刀切，要看小城鎮(zhèn)發(fā)展處于哪種階段，采取因地制宜的發(fā)展策略。
城鎮(zhèn)合并值得探討
根據(jù)2019年行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)，中國(guó)大陸地區(qū)目前共有2846個(gè)縣級(jí)行政單位，比1950年增加了200多個(gè)。另有統(tǒng)計(jì)顯示，每縣平均人口為50萬(wàn)人左右，一般把人口規(guī)模在40萬(wàn)~70萬(wàn)的縣稱為中等縣，人口規(guī)模10萬(wàn)以下的有200多個(gè)，其中5萬(wàn)以下的有100多個(gè)，主要分布在西部。
這其中，人口規(guī)模越小、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣，人口流失越嚴(yán)重。遼寧社科院副院長(zhǎng)梁?jiǎn)|在東北調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一個(gè)縣城考出去100個(gè)大學(xué)生，能回到縣城工作的不到10人，造成縣域內(nèi)常住人口低于戶籍人口。
而縣級(jí)行政區(qū)劃需設(shè)置黨委人大政府政協(xié)、紀(jì)檢公檢法司等機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，配套建設(shè)辦公場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施。李冬玉稱，某縣2019年常住人口3.02萬(wàn)，地方財(cái)政收入3661萬(wàn)元，一般公共預(yù)算支出8.65億元，行政事業(yè)和社會(huì)組織120余個(gè)，財(cái)政供養(yǎng)人員6000余人，財(cái)政供養(yǎng)人員比為1:5。她建議，對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的小縣先行合并試點(diǎn)，減少行政資源浪費(fèi)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。
任遠(yuǎn)則稱，中國(guó)幅員遼闊，在城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中顯示出不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在一些地區(qū)，有些發(fā)生萎縮的小城鎮(zhèn)適宜進(jìn)行合并；但在另外一些地區(qū)，比如中西部地區(qū)，小城鎮(zhèn)仍在迅速發(fā)展，對(duì)于這樣一些地區(qū)，對(duì)小城鎮(zhèn)加以合并未必合理。
曾經(jīng)的溫州龍港鎮(zhèn)就是城鎮(zhèn)處于快速發(fā)展中、直接撤鎮(zhèn)設(shè)市的例子。作為“中國(guó)第一座農(nóng)民城”，龍港鎮(zhèn)2019年撤鎮(zhèn)設(shè)市。
“龍港市就是典型的例子，它在中國(guó)的城鎮(zhèn)體系中還在不斷發(fā)展，直接從鎮(zhèn)發(fā)展成為了城市，這意味著這個(gè)城市能夠獲得多大的行政支配權(quán)力，在用地規(guī)模、人口發(fā)展和其他公共事務(wù)管理權(quán)都會(huì)獲得更大發(fā)展?！比芜h(yuǎn)稱。
對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)萎縮的小城鎮(zhèn)則要采取不同的規(guī)劃策略。任遠(yuǎn)認(rèn)為，對(duì)于一些收縮型的城鎮(zhèn)，可以采取“精明收縮”的規(guī)劃，打造更加精致的小城鎮(zhèn)，通過(guò)城市空間更加緊湊化，提供更加高質(zhì)量的公共服務(wù)；對(duì)于自我維持能力相對(duì)受到削弱的極度收縮的城鎮(zhèn)，可以進(jìn)行城鎮(zhèn)的合并，使得城鎮(zhèn)能成為更大的城鎮(zhèn)空間內(nèi)的一個(gè)社區(qū)，通過(guò)鎮(zhèn)管社區(qū)的方式來(lái)進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整和改造。
今年2月，湖南省政府印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策措施》，提出有序啟動(dòng)縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整工作，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政區(qū)劃調(diào)整基礎(chǔ)上，對(duì)縣域面積較小、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)的相鄰縣級(jí)行政區(qū)進(jìn)行合并。
實(shí)際上，在2000年前后，長(zhǎng)三角地區(qū)涌現(xiàn)出一批城鎮(zhèn)合并的案例。
“比如七都鎮(zhèn)和廟港鎮(zhèn)曾經(jīng)都是蘇州市吳江區(qū)下轄鎮(zhèn)，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)政策下，原來(lái)的廟港鎮(zhèn)并入七都鎮(zhèn)，變成了廟港社區(qū)。在城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)城鎮(zhèn)合并，把具有獨(dú)立財(cái)政權(quán)的一級(jí)政府轉(zhuǎn)變成服務(wù)性社區(qū)，有利于資源的統(tǒng)籌規(guī)劃。”任遠(yuǎn)稱。
任遠(yuǎn)表示，鎮(zhèn)的合并和資源的集中能提高資源配置的效率，但卻并不一定會(huì)帶來(lái)便利，從居民、村民就學(xué)、就醫(yī)的角度，如何在城鎮(zhèn)合并時(shí)讓城市的合并更加方便，就需要更好地發(fā)展不同鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系。
對(duì)于西部地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)，任遠(yuǎn)認(rèn)為，實(shí)際上在中國(guó)的人口遷移流動(dòng)中，西部地區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模的、日益增長(zhǎng)的回流遷移人口，主要集中在縣城以及流出地農(nóng)村周邊的小城鎮(zhèn)，所以有些西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)人口數(shù)量增度很快，對(duì)于這些仍處于增長(zhǎng)的小城鎮(zhèn)，應(yīng)進(jìn)一步加大小城鎮(zhèn)的發(fā)展，慎談合并。
任遠(yuǎn)認(rèn)為，精明收縮的概念源于西方國(guó)家的城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中提出來(lái)的一個(gè)新的理念，通過(guò)城市空間更加緊湊化，使一些收縮性的小城鎮(zhèn)能提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。在中國(guó)出現(xiàn)大量城市和城鎮(zhèn)收縮的背景下，值得借鑒和探索。
發(fā)展就近城鎮(zhèn)化
梁?jiǎn)|告訴第一財(cái)經(jīng)記者，他近幾年曾主持若干縣區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目，其中仍有許多地區(qū)提出“全域城市化”的理念，要求在未來(lái)三到五年內(nèi)，在郊區(qū)消滅所有村莊，讓農(nóng)民全搬上樓。他認(rèn)為，城鎮(zhèn)的土地?cái)U(kuò)張，“攤大餅”，城鎮(zhèn)規(guī)模越來(lái)越大，造成的結(jié)果是城鎮(zhèn)質(zhì)量提高不快，中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑應(yīng)是就地就近城鎮(zhèn)化。
“就近城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不再一味地向大中城市遷移，而是在原居住地一定空間半徑內(nèi)，依托中小城市、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐偷鼐徒蜆I(yè)。就地就近城鎮(zhèn)化，或是通過(guò)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，或是強(qiáng)鎮(zhèn)強(qiáng)村發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，或是地方精英引入資源，或是外部生產(chǎn)要素注入實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化，都意味著城鎮(zhèn)化地區(qū)通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入。”梁?jiǎn)|稱。
梁?jiǎn)|認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，城市人口密集、產(chǎn)業(yè)聚集，應(yīng)該成為帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動(dòng)機(jī)，可以進(jìn)一步起到吸納農(nóng)業(yè)人口的功能，主要應(yīng)放在小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)上，大力發(fā)展縣以下的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)。
而城鎮(zhèn)的發(fā)展則是以導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)為先。任遠(yuǎn)認(rèn)為，城鎮(zhèn)在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，不應(yīng)該就城鎮(zhèn)規(guī)劃城鎮(zhèn)，而應(yīng)把小城鎮(zhèn)放在城市體系包括整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中統(tǒng)籌考慮。
“例如在長(zhǎng)三角地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展，應(yīng)該與所在的城市系統(tǒng)以及整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的整體發(fā)展特點(diǎn)相聯(lián)系。長(zhǎng)三角的生態(tài)一體化示范區(qū)，會(huì)對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)的小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生綜合影響。小城鎮(zhèn)要在這種背景下找到自己的特色產(chǎn)業(yè)定位?！比芜h(yuǎn)稱。
值得一提的是，中國(guó)城鎮(zhèn)要發(fā)展還要打破城鄉(xiāng)二元管理體制。
梁?jiǎn)|亦稱，要實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化，就要改革戶籍管理制度，以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，打破城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度?！案母锿恋毓芾碇贫?，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，提高農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價(jià)參與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城?！?/p>
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