當前，單邊主義、民粹主義和反全球化浪潮掀起，特別是最有實力的發(fā)達國家挑頭，使得不利的世界變局短期內(nèi)不會結(jié)束。中國怎么辦？黨、政府、企業(yè)、經(jīng)濟學家異口同聲：必須堅定地走改革開放的道路。改革開放給中國帶來翻天覆地的變化。人民的生活水平、自由度，企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)、管理機制，政府的職能定位、作用方式等發(fā)生了全面的正向變化，而且是根本的不可逆的變化。
黨的十九大報告全面總結(jié)了改革開放40年來，特別是最近5年取得的歷史性成就和經(jīng)驗，提出了一系列繼承和發(fā)展中國特色社會主義道路的新舉措和新任務(wù)。在經(jīng)濟發(fā)展體制機制方面，提出的第一條任務(wù)就是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。供給側(cè)即生產(chǎn)要素一側(cè)，也就是勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，借用十八屆三中全會的經(jīng)典語句，就是如何“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。其實早在2002年，黨的十六大報告就提出“創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境，促進商品和生產(chǎn)要素在全國市場自由流動”。當時總的提法還是“更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。這要求各類市場主體是平等的，交易是自由的，生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)是自由流動的，交易產(chǎn)生的價格引導生產(chǎn)要素的配置。政府要創(chuàng)造環(huán)境，做出制度規(guī)定，實施市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)。
按這樣的分析框架討論勞動力、土地、資本等生產(chǎn)要素配置機制的優(yōu)化，我們發(fā)現(xiàn)，資本要素的制度構(gòu)成十分廣泛，既包括國有企業(yè)改革、公平對待各種所有制形式，也包括財政和金融市場的改革等。在這些領(lǐng)域，各方面已有大量論述。下面重點分析勞動力和土地要素配置的制度性扭曲，以及可能的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革設(shè)想。
勞動力和土地的城鄉(xiāng)二元制體制，造成了城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，這早已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展、收入分配和公平正義的制度性下行力量。農(nóng)村出現(xiàn)了留守兒童、留守老人，以及大量的農(nóng)村住宅閑置，甚至農(nóng)用土地荒廢。農(nóng)民工棲居于城市邊緣，但隨遷子女上不了學，故鄉(xiāng)又很難回去。一些小有成就的早期進城務(wù)工者，在大城市買了房，子女和老人都遷入大城市，但等子女到了高中階段只能回鄉(xiāng)，有的在縣城租房上學，有的甚至盡其所能將子女送到國外上學。“人戶分離”造成的不合理不公平的社會問題還有很多，在此不一一列舉。
現(xiàn)行戶籍管理是重大不合理的制度問題。對此，十八屆三中全會提出了推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快戶籍制度改革的要求。2014年李克強總理在《政府工作報告》中提出，到2020年解決“三個一億人”城鎮(zhèn)化問題。各地也在行動，落實改革決定。但由于城鄉(xiāng)之間、地域之間、大中小城市之間基本公共服務(wù)的差異和人員自由流動困難造成的公共服務(wù)接續(xù)困難，這項改革難度很大。
與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相關(guān)的更大問題是城鄉(xiāng)土地制度二元化。城鎮(zhèn)土地為國有，按照土地規(guī)劃，政府進行公共用地和生地的“三通一平”開發(fā)，按不同的期限將熟地拍賣給住宅和商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商，用戶買到房產(chǎn)及連帶的一定期限的土地使用權(quán)。民法規(guī)定，使用權(quán)到期后自動延期，但未說明是否需付出對價。農(nóng)村土地為集體所有，分為農(nóng)地、集體建設(shè)用地和宅基地，用途不可改變。農(nóng)民獲得宅基地的使用權(quán)和農(nóng)地的承包權(quán)，承包權(quán)在集體成員之間分配轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民舉家遷到城鎮(zhèn)，名下的農(nóng)地分配給其他成員承包，還要將宅基地無償交還集體。這樣一種農(nóng)村土地制度，妨礙了農(nóng)地集中使用，技術(shù)水平和規(guī)模效益不高。農(nóng)民收入不高，生活水平遠低于城鎮(zhèn)，按照經(jīng)濟規(guī)律，農(nóng)民自愿進城務(wù)工，但受各方面原因所致，很難在城鎮(zhèn)落戶，留下留守兒童、留守老人。即便舉家搬離的農(nóng)戶，有什么激勵愿意將宅基地交還集體？有關(guān)資料顯示，欠發(fā)達地區(qū)的宅基地至少廢棄四分之一以上，寶貴的土地大量浪費。
土地不能集約使用，農(nóng)民難以遷入收入更高的城鎮(zhèn)就業(yè)，農(nóng)村居住過于分散，則公共服務(wù)的覆蓋成本過高，基本公共服務(wù)均等化的目標是難以實現(xiàn)的。但農(nóng)民追求美好生活的愿望和阻斷貧困代際傳遞的努力是不懈的。可以觀察到，縣城的房屋被出租或買下，用于長輩陪著子女爭取好一些的教育，在外打工的父母辛苦供養(yǎng)他們，有多少家庭分離？城鄉(xiāng)二元土地制度還造成了城市土地利用率不高，規(guī)劃嚴重不合理，大量的城中村和城市周圍土地并未得到很好的利用。城鎮(zhèn)的擴展只能通過政府征地拆遷、土地變性才有可能。愈來愈高的生地變熟的成本，使得土地使用權(quán)出讓價格愈來愈高，嚴重推高了房價。這又損害城鎮(zhèn)人民的生活，農(nóng)民入城也更為艱難。這種二元結(jié)構(gòu)除了損害社會，對經(jīng)濟的損害也十分嚴重。農(nóng)村戶籍人口還有約50%，實際務(wù)農(nóng)人員也超過30%，務(wù)農(nóng)收入遠低于社會平均收入，但農(nóng)村勞動力流入城市產(chǎn)業(yè)的速度大幅縮減，企業(yè)招工難、招工貴。劉易斯拐點提早到來。不要忽視，劉易斯拐點的分析假定勞動力流動和土地使用的轉(zhuǎn)換是自由的，是城鄉(xiāng)二元體制導致了“拐點”提早到來，福利損失巨大。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的分析方法用于勞動力和土地生產(chǎn)要素，目標是清晰的。勞動力應當自由流動，不應有身份不同的區(qū)別對待；土地應當在用途管制之下自由交易，實際上是交易一定期限的土地使用權(quán)，相應的政府公共服務(wù)要覆蓋。習近平總書記在十八屆三中全會報告中就提出“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民……穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋……建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”的改革任務(wù)。可見供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實際上與“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是相通的。
圍繞如何在勞動力、土地等生產(chǎn)要素方面進行結(jié)構(gòu)性改革，特別是解決二元體制形成的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)這個最大痛點，提出如下初步設(shè)想。
首先是土地。對現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地制度，既然主流意見從未質(zhì)疑它不是社會主義，不符合社會主義市場經(jīng)濟，不適應當前和今后相當長時期內(nèi)中國特色社會主義制度建設(shè)的需要，那么為什么不能把這一制度引入農(nóng)村，從而實現(xiàn)制度的統(tǒng)一。具體可以考慮：①農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，農(nóng)地的長期承包權(quán)轉(zhuǎn)為相應期限的使用權(quán)，宅基地和集體建設(shè)用地也改為長期限的使用權(quán)。其中宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)要用容積率加以確定。②使用權(quán)在國家用途管制下，可自主使用也可自由出讓，不限于原集體成員之間。轉(zhuǎn)讓時不得轉(zhuǎn)換土地用途，除非用途管制規(guī)劃做出調(diào)整。集體建設(shè)用地使用權(quán)歸原集體成員所有，可實行股份合作制，股份可自由出讓。受讓方在管制規(guī)劃范圍內(nèi)，改變土地用途或擴大容積率，必須向國家繳納相應使用權(quán)的對價。③政府除公共用途外，無必要也不得再征用農(nóng)村土地。在土地收入方面，政府除了獲得相應的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓對價外，通過開征房地產(chǎn)稅獲得收入。④要面對歷史、面對現(xiàn)實，采取相應的過渡措施，對小產(chǎn)權(quán)房和城中村，在確權(quán)基礎(chǔ)上，容積率規(guī)定范圍內(nèi)的收益歸原土地使用權(quán)持有人所有；超出規(guī)定范圍又符合規(guī)劃的，歸買房者所有，但要分期支付土地使用權(quán)對價。這樣做，既公平又使這些房產(chǎn)合法化交易。房地產(chǎn)稅的開征可以按家庭人口給予免稅額，低稅率起步，給予地方政府充分授權(quán)。
其次，在二元人口制度方面。①繼續(xù)沿著“逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”“三個一億人”城鎮(zhèn)化的思路，推進戶籍制度改革。由于農(nóng)民解除了農(nóng)村土地束縛，有意愿長期就業(yè)落戶的農(nóng)民可以出讓在農(nóng)村的土地權(quán)益，相應獲得在城鎮(zhèn)安家落戶的初始本錢。②按照十八屆五中全會“健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”的要求，繼續(xù)推進并擴展義務(wù)教育等基本公共服務(wù)隨人員流動可攜帶的政策。繼續(xù)打通農(nóng)村社保和城鎮(zhèn)居民社保的銜接，進而打通在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民農(nóng)村社保與職工社保的銜接。推進“租售同權(quán)”，推動居民平等獲得公共服務(wù)的權(quán)利。政府不再以戶籍控房，不再以房屋所有權(quán)控制戶籍以及接受教育的權(quán)利。
改革城鄉(xiāng)二元體制，使之逐步一元化，對打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟提質(zhì)增效，釋放勞動力擴大就業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，進而有助于國家糧食安全，是有益的；對促進社會和諧，減少社會矛盾，平抑房價高企，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，改善收入分配，維護公平正義，是有益的；對于已經(jīng)到來的老齡化社會，進一步釋放被壓抑的人口紅利，是有益的；對于民粹化盛行，主要國家單邊主義政策造成的全球不利影響，夯實國內(nèi)基礎(chǔ)，內(nèi)部開放和對外開放相互促進，是有益的。經(jīng)濟分析表明，對于大國來說，內(nèi)部開放比對外開放更為重要，效果更加深遠。
此外，還有兩點背景思考。
第一，關(guān)于公民遷徙居住權(quán)問題。1949年具有代行憲法意義的“共同綱領(lǐng)”規(guī)定公民有居住、遷徙的自由(第5條，“中華人民共和國人民有思想、言論、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)”)。“五四憲法”延續(xù)了這一表述。隨后全面向蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制靠攏，物質(zhì)短缺，基本生活用品和住房等采用票證和行政分配的辦法，與之相應的，公民喪失了遷徙和居住自由權(quán)。1975年“文革憲法”正式取消了這一規(guī)定。“八二憲法”以“五四憲法”為基礎(chǔ)做了改進，但這一規(guī)定并未得到恢復。當時仍處于票證經(jīng)濟時代，社會保障體系和住房商品化還未開始。改革的目標模式是“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，沒有恢復這一規(guī)定的條件。“八二憲法”之后，改革開放實質(zhì)性開展，特別是十四大提出社會主義市場經(jīng)濟目標模式之后，改革開放進一步加速，人民基本生活用品和住房商品化。在政府層面，通過數(shù)十個文件的方式，逐步擴大了公民的遷徙居住自由權(quán)。一直到十八屆三中全會提出的有關(guān)改革新任務(wù)，從最高階法律層面恢復公民遷徙自由權(quán)的條件已經(jīng)具備。建議列入議程，拖延愈久，社會問題愈多，矛盾的積累愈大，解決起來愈困難。
第二，關(guān)于農(nóng)村集體土地性質(zhì)問題。中華人民共和國成立前后，實行了土改，農(nóng)民是擁有土地所有權(quán)的。此后，經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化改造，結(jié)合借鑒蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊制度，推行“一大二公”，建立起公社或大隊集體所有的農(nóng)村集體土地所有制。改革開放之后，集體所有單位下放到行政村，并實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包，推廣長久承包權(quán)，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，集體建設(shè)用地在用途管制下同等入市等改革探索。但最基本的農(nóng)村土地集體所有的框架沒有破除。農(nóng)村集體所有制的根子來自計劃經(jīng)濟，城鄉(xiāng)二元體制同社會主義市場經(jīng)濟統(tǒng)一市場、自由流動的要義是相悖的。在農(nóng)村引入城鎮(zhèn)的土地管理制度，是更高階的社會主義實現(xiàn)形式，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在含義。
“解放思想、實事求是”是我們深入骨髓的思想方法和工作方法。上述兩個基礎(chǔ)性的制度缺陷，帶來了一系列的經(jīng)濟社會政治問題，需要解放思想沖破過時的條條框框。由于長期積累，矛盾和棘手的問題相當多。面對問題，要實事求是采取逐步緩釋的措施，而且這些問題也確實到了不得不解決的時候了。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：比較第104輯
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
