摘要：改革開放40年以來，中國農村扶貧開發取得了舉世公認的成就：7億多農村貧困人口擺脫了貧困，顯著改善了農民的生活質量，有效遏制和縮小農村地區間的發展差距，增強了貧困人口的信心和發展能力，還產生了培養干部、豐富和發展社會治理經驗等方面的溢出效應。中國農村扶貧開發，既內含著特定的時空因素和中國獨特的政治制度與治理體系的影響，也形成了一些可與其他國家分享的大規模減貧的經驗。中國農村扶貧的基本經驗是：通過發展減貧，提升貧困地區和貧困人口自我發展能力，實行精準扶貧，堅持扶貧創新，堅持黨和政府領導、群眾主體、社會參與的基本扶貧制度，堅持持續扶貧。中國農村扶貧開發，加速了全球減貧的進程，創造了大規模減貧和精準扶貧的中國經驗，用事實證明了發展中國家可以依靠自己的努力擺脫貧困。
關鍵詞：改革開放；農民貧困；扶貧開發；減貧
中國改革開放40年來的農村扶貧開發，是在從計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制、從傳統農業社會轉向工業和現代化社會的雙重轉型重疊期，在中國既有的政治、經濟、社會和文化基礎上，由黨和政府規劃、領導、協調和支持，貧困人口通過自身的努力增加收入、提高福祉與發展能力、提高分享國家改革和發展成果能力，進而實現脫貧致富的過程。改革開放以來，中國農村扶貧開發取得了舉世公認的巨大成就，7億多農民擺脫了貧困，創造了世界減貧史上的一大奇跡，被國際社會廣泛視為人類社會扶貧的一個成功樣板。與此同時，扶貧開發，也成為中國道路、中國經驗和中國發展模式的重要組成部分。
中國改革開放40年來取得的巨大減貧成就，既內含著特定的時空因素和中國獨特的政治制度與治理體系的影響，也形成了一些可與其他國家分享的經驗。中國減貧經驗中可復制、可分享和可持續的部分，應該成為中國未來減貧和世界減貧事業的重要知識財富。
本文主要從扶貧者（政府）視角，基于官方公開數據，總結改革開放40年來中國農村扶貧開發所取得的成就，討論和分析中國農村減貧的基本經驗及其對世界減貧事業的意義。
一、中國扶貧開發取得的偉大成就
改革開放以來，中國扶貧開發取得了偉大的成就，在減少貧困人口、增進人民福祉、縮小農村地區間發展差距、增強貧困人口發展能力和信心等方面取得了巨大的進步，有力地支持了國家全面建成小康社會目標的實現。
（一）貧困人口大規模減少，基本消除了現行標準下的絕對貧困
1978年以來，農村貧困人口大規模減少，基本消除了現行標準下的農村絕對貧困。按照2010年不變價格農民人均純收入2300元/年的扶貧標準，中國農村貧困人口從1978年的77039萬人減少到2017年的3046萬人，減少了73993萬人；同期，農村貧困發生率從97.5%下降到3.1%，降低了94.4百分點（表1）。按照世界銀行2011年1天1.9美元購買力平價的貧困標準，農村貧困人口從1981年的75893萬人減少到2014年的1487萬人，減少了74406萬人；同期，貧困發生率從95.59%降低到2.39%，降低了93.2百分點。中國改革開放40年的時間內，在減緩貧困方面取得了巨大成就，這在人類發展的歷史上也是十分罕見的。這既是中華民族進步的重要標志，也是對改善人類生存權和發展權作出的卓越貢獻。
當然，我們也應該看到，中國現行貧困標準僅僅略高于世界銀行2011年購買力平價1天1.9美元的低貧困標準。如果使用適合中低收入國家的1天3.2美元（2011年PPP）的貧困標準，按世界銀行的估計，2014年中國農村有16.81%的常住人口處于貧困狀態；按適合中高收入國家1天5.5美元（2011年PPP）的標準，2014年農村還有48.77%的常住人口生活在貧困中。
（二）顯著提高農民的生活質量，非收入貧困狀況明顯改善
1. 改善農民的物質生活條件
交通、通訊、用電、飲水等物質生活條件匱乏，既是重要的致貧因素，同時也是貧困的重要表征。中國通過實行國家整體發展規劃和大規模瞄準貧困地區的專項扶貧開發，顯著改善了包括貧困地區在內的全國農村交通、通訊、用電、安全飲水等物質生活條件方面。
（1）交通。
改革開放以來中國農村的道路交通條件改善十分顯著，貧困地區也基本同步受益。2010年，國家統計局監測貧困地區99.5%的行政村通了公路。2010年以后農村公路進一步延伸到自然村落，并且更多的到組公路得到了硬化，交通狀況進一步改善。據國家統計局貧困監測報告，2016年全國貧困地區81%的自然村主干路面經過了硬化處理，51%的自然村通客運班車，絕大多數貧困村農民的交通出行困難基本得到了解決。
（2）通訊。
包括貧困地區在內全國農村的基本通訊條件明顯改善，城鄉間基礎通訊硬件的鴻溝基本消失。全國農村電話和手機通訊服務基本上已覆蓋所有的村組，移動寬帶設施已基本實現了行政村全覆蓋。2017年全國貧困地區99%的自然村已通電話，81%的自然村能接收到有線電視信號，61%的自然村已安上了寬帶，平均每個農戶有2.1部手機。可以說，貧困地區農民對外信息交流的基礎硬件設施已經具備，為縮小城鄉間的數字鴻溝奠定了基本的物質基礎。
（3）供電。
包括貧困地區在內全國農村生活用電已經解決。貧困地區99.7%的自然村到2015年都通上了電，99.8%的農戶用電照明。
（4）飲水。
農村居民的飲水困難基本解決。2015年全國農村93%的人口已用上了受保護水源供應的改良飲用水。2017年全國貧困地區89.2%的農戶飲水困難已經解決，70%的農戶使用管道供水。
（5）住房。
農民的住房條件顯著改善，住房安全保障明顯加強。農民人均住房面積，從1978年的8.1平米，增加到2012年的37.1平米。全國農村居民人均住房價值，從1981年的160元增加到2012年25300元。2014年全國農村貧困人口人均住房面積27.4m2,相當于全國農民平均的64.5%。近幾年政府解決農村貧困人口住房不安全問題的支持力度不斷加大，農村住房不安全問題初步得到解決。
2.改善農民的基本公共服務
（1）醫療和健康。
由于居民可支配收入水平提高、醫療服務條件改善和健康預防與保障制度的不斷健全，中國農村居民的健康水平在過去20多年實現了大幅度提升。從1991年到2016年，全國農村嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率，分別從58‰和71‰大幅度降低到9‰和12.4‰；全國農村孕產婦死亡率從1‰降低到0.2‰。貧困地區農村醫療服務可及性顯著提高，居民健康水平大幅度提升。2017年貧困地區農村擁有合法行醫證醫生或衛生員的行政村比重為92.0%，92.2%的農戶所在自然村有衛生站，農民就近看病問題已基本解決。
（2）教育和人口素質。
通過實施《義務教育法》，廣泛改善教學條件、減免義務教育階段學生學費等措施，在全國普及義務教育，并且在貧困地區通過提供農村中小學生寄宿和營養餐補助以及各種助學行動，中國人口教育程度和素質不斷提高。根據人口普查資料，中國15歲及以上人口的文盲率，從1982年的34.5%降低到2010年的4.1%，同期接受過初中級以上教育人口比重，從1982年的25.3%提高到2010年的61.8%。據全國貧困監測報告，貧困地區義務教育階段學齡兒童在校率到2010年已基本接近全國平均水平。經過近幾年教育精準扶貧的持續攻堅，貧困地區義務教育已經得到了較好的保障，教育獲得上的區域差別顯著縮小，不過教學質量的區域差異仍然比較大。
3.完善農村社會保障制度，增強應對脆弱性的能力
2015年底，全國農村基本醫療保險實現了全覆蓋，基本養老保險參保率超過80%。據國家統計局貧困監測統計，2015年中國貧困地區農民參合率達到97%，參加城鄉社會養老保險人數占比超過50%；2014年貧困地區人均養老金、社會救濟和補助、報銷醫療費三項收入合計占當年貧困地區農民人均可支配收入的7.1%，占當年貧困地區農民人均可支配收入增量的16.9%，增強了農民應對脆弱性的能力。
（三）有效遏制和縮小農村地區間的發展差距
中國自1986年實行區域開發扶貧以來，一直選擇貧困人口比較集中、經濟發展比較落后的縣（區）作為重點扶持對象，通過連續的扶貧開發規劃從政策、資金投入和項目安排方面給予特別的扶持。受扶持的貧困縣數量一直占全國總數的30%左右。30多年以來，雖然貧困縣多次發生變化，但總體來說，貧困縣基本上屬于全國發展水平最低的“老、少、邊、山、窮”地區，其中有部分甚至屬于生存和發展條件比較惡劣的邊際土地地區。如果沒有額外的扶持，這些貧困縣中的相當部分可能會逐漸淪落為貧窮、不安定的地區。在區域開發扶貧和國家的區域開發政策、區域協調發展規劃的共同作用下，中國貧困地區的經濟、社會發展的主要領域實現了高于全國平均速度的發展，不僅遏制了這些地區發展的邊緣化趨勢，而且縮小了貧困地區與全國的發展差距，推進了全國區域的協調發展。
1.加速貧困地區農民收入的增長，縮小與其他地區農民的收入差距
按可比口徑計算，1993年以來貧困縣農民人均收入增長快于全國農民平均水平，使貧困縣與其他地區農民平均的收入差距縮小。在“八七”脫貧攻堅計劃期間，貧困縣農民人均純收入相當于全國平均水平的比值提高了12百分點；2001年至2010年這個比值提高了3百分點；2011年至2017年這個比值提高了10百分點（圖1）。
2.提升貧困地區經濟發展能力，縮小貧困地區與其他地區經濟發展水平之間的鴻溝
區域開發扶貧政策的長期實施，提升了受益貧困地區的經濟發展能力，縮小了貧困地區與其他地區的發展鴻溝。第一，經過近40年的發展和扶貧開發，中國貧困地區已經初步建立支持地方經濟社會發展的交通、能源、通信、物流等基礎設施，與其他地區在基礎設施可及性方面的差距明顯縮小。第二，中國貧困地區與全國其他地區在農業發展水平方面的差距有了較明顯的縮小。貧困地區人均農業機械總動力相當于全國平均水平的比例，從1986年57.8%上升到2015年的83%；其人均糧食產量相當于全國平均水平的比例從1986年的72%提高到2015年的88%。2015年貧困縣人均第一產業增加值相當于全國平均水平的81%，而1986年貧困縣人均農村社會總產值僅相當于全國平均水平的56%，雖然兩個指標的口徑存在一定差異，但可以看出貧困地區農業總體發展水平與全國平均之間的差距明顯縮小。第三，貧困地區陸續建立了一批依托當地資源優勢的主導或骨干工業企業，縮小了與全國在工業發展方面的差距。1999—2015年，貧困地區人均第二產業增加值的年增長速度比全國平均高2百分點。貧困地區規模以上工業企業數量不斷增多，2015年平均每個貧困縣有38.2個規模以上工業企業，規模以上工業企業總產值人均超過2萬元。第四，貧困地區縣域經濟實現了較快的增長，與全國各縣人均國內生產總值的差距縮小。扶貧重點縣人均國內生產總值在2000—2010年之間年均增長速度，比全國縣平均快2.7百分點，縮小了與全國平均水平之間的差距。2015年全國已有80個貧困縣人均國內生產總值超過全國平均水平。
顯然，簡單將貧困縣的發展速度與全國平均水平進行比較并不科學。一方面貧困地區的發展起點比較低，具有后發者的追趕優勢；另一方面貧困地區發展的條件比較差，也不完全具有可比性。為了更嚴謹地分析扶貧開發的效果，我們以人均耕地面積、人均有效灌溉面積、農民人均純收入、人均預算內財政收入、通車鄉鎮比重、通電行政村比重作為指標，從全國所有縣（市、區）中，篩選出1993年發展條件和水平比較接近的382個，從1994年到2010年一直都屬于扶貧重點的貧困縣和159個在此期間都不是貧困縣的對照縣，對兩者的農民收入、地方財政收入和國內生產總值的發展速度進行匹配比較分析（表2）。
從對比結果來看，在《國家八七脫貧攻堅計劃》時期，樣本貧困縣的農民人均純收入增長速度雖然高于同期全國平均水平，但是低于1993年與其條件類似的非貧困縣。21世紀以后，相同的樣本貧困縣的農民人均純收入和人均國內生產總值的年增長速度，都要快于對照縣。而樣本貧困縣人均地方財政收入的增長速度在兩個時期都低于對照縣。這一結果表明：第一，在國家整體經濟快速發展時期，經濟欠發達地區存在一定的后發優勢，這可能和是否開展扶貧開發沒有多大關系；第二，連續的扶貧開發對加快受益貧困地區的經濟增長和農民增收具有顯著的作用；第三，沒有發現貧困地區利用國家的扶貧優惠政策優先用來實現富縣（增加地方財政收入），整體上沒有出現扶貧開發富縣不富民的情況。
3. 部分貧困縣整體擺脫貧困
2016年和2017年中國832個貧困縣中已有154個扶貧工作重點縣經過專項評估檢查，達到相關的脫貧要求，整體實現了摘帽。
（四）增強貧困人口的信心和發展能力
減貧不僅僅是貧困人口數字上的減少，更重要的是通過脫貧過程提升了脫貧人口自我發展的能力，重建和增強他們對自己和家庭未來的信心。中國在扶貧開發過程中，一直實行開發式扶貧方針，堅持扶貧與扶智、扶志相結合，重視貧困人口自我發展能力和內生動力的提升。與主要通過臨時救濟或社會保障脫貧相比，中國改革開放40年來絕大多數貧困人口是通過獲得非農業就業機會、發展農業等生產性方式脫貧的。這種方式脫貧相對具有穩定性和可持續性，也更容易使脫貧人口增強對未來的信心。同時，中國政府在扶貧開發過程中，比較注重教育、培訓和示范的作用，這些都有助于提升貧困人口的自我發展能力和內生動力。
（五）產生培養干部、豐富和發展社會治理經驗等溢出效應
扶貧開發是中國現代歷史上一次重大的社會實踐，參與其中的干部和人員之多、社會影響范圍之廣、程度之深，應該都可以載入史冊。中國的扶貧開發，除了前述經濟社會發展方面的成就之外，在另外一些方面如培養干部的作風和能力、豐富和發展農村治理和政府社會治理的經驗和理論等，也都產生了顯著的溢出效應。
1. 扶貧開發工作鍛煉和培養了參與其中的干部的作風與能力
改革開放40年來中國的扶貧開發一直在占全國1/3左右的縣（區）展開，不計其數的各級干部尤其是基層干部參與其中。僅精準扶貧開展以來，每年有近百萬的干部參加幫扶。大量的干部工作到扶貧第一線，直接與貧困戶、貧困村打交道，了解貧困戶的致貧原因、幫助參謀和設計扶貧項目和脫貧方式，使參與其中的干部能夠比較深入地了解和認識國情，培養踏實的工作作風，在工作過程中也鍛煉了干部的能力。這些經歷和鍛煉成為參與幫扶干部的寶貴財富，也將成為提高政府部門尤其是基層組織的決策水平和管理績效的重要推手。
2. 扶貧開發尤其是精準扶貧實踐，豐富和發展了中國農村治理的經驗
第一，在農村扶貧治理上，中國探索出了各級黨委政府主要領導負責，專業部門、行業部門和社會力量分工協作，齊抓共管的扶貧組織體系，并且在基層現有以村支部和村委會為基礎的治理結構中，引入駐村第一書記及扶貧工作隊，解決了原有基層治理體系中上下溝通不夠通暢和治理能力不足的問題。在多系統協力扶貧中，建立明確的部門和人員職責分工和嚴格的問責制，以保證治理體系有效運轉。第二，在扶貧對象識別中，將基于專業知識和經驗判斷設計的問卷和經過培訓人員開展的入戶調查，利用包括個人和家庭各方面信息的大數據比對，與在地群眾的參與結合起來，可以比較全面地了解不易找準的社會干預對象的情況，這一做法對于信息時代識別和界定復雜條件下的社會干預對象，具有重要的啟示和借鑒意義。第三，在扶貧開發資源籌集和動員上，中國構建出政府、市場組織與社會力量共同支持扶貧的資源投入和動員方式，積累了應對投入需求大且不確定的重大社會干預的有益經驗。第四，在扶貧開發考核評估上，中國探索出了將扶貧和脫貧的內部考核與外部多方監督、評估相結合，以結果考核為中心，結果考核與過程考核相結合的考核評估制度，對完善政府治理中的考核評估工作具有參考和借鑒意義。
二、中國農村減貧的基本經驗
中國改革開放40年來基本消除了現行標準下的農村絕對貧困，在扶貧開發的過程中，探索并形成了大規模減貧的中國經驗。中國扶貧的基本經驗是：通過發展減貧，提升貧困地區和貧困人口自我發展能力，實行精準扶貧，堅持扶貧創新，堅持黨和政府領導、群眾主體、社會參與的基本扶貧制度，堅持持續扶貧。
（一）通過發展減貧
貧困和擺脫貧困是中國改革和發展路徑選擇的起點和動力來源。改革開放初期，中國整體上是一個貧困的國家。當時全國農村人口中，按2010年不變價格人均純收入2300元的標準，貧困人口占到97.5%。在當時條件下，除了實現國家經濟發展，任何其他的扶貧方式，都無法解決規模如此巨大的人群的貧困問題。從這個意義上說，在改革開放初期，中國實行發展減貧戰略是歷史的選擇。黨和政府從“貧窮不是社會主義”理念出發，堅持“發展是硬道理”，把擺脫貧困作為中國社會主義改革和發展的題中應有之義，堅持主要通過發展解決中國的貧困問題，將通過改革和發展擺脫貧困、實現國家現代化和中華民族的崛起，作為治國理政的第一要務。改革和發展的路徑選擇，使整個國家的改革和發展歷程天然地帶有扶貧的性質；而中國改革和發展能夠持續地對減貧產生積極作用，則與黨的執政理念和理想追求有關，與中國在改革前建立起來的土地集體所有的制度有關，與中國特定的政治、經濟制度和行政管理體制有關，與黨和政府對扶貧的管控能力有關。中國一直以發展的名義、發展的方式，解決中國的貧困問題，將扶貧寓于發展之中，在發展中解決貧困問題。這是中國扶貧開發的一個主要做法，也是理解中國扶貧道路的基本方法論。中國通過發展減貧的經驗，體現在通過包容性的經濟發展、社會事業發展和結合生態環境改善減貧三個方面。
1.實行包容性的經濟發展
中國通過建立社會主義市場經濟制度，選擇適合基于中國比較優勢的經濟發展方式，適時調控宏觀經濟，實現中國國民經濟的持續、高速增長，保證經濟增長在較長時期內惠及貧困和低收入人群。1980—2012年全國農民人均純收入年均增長6.6%，同期底層20%、40%、60%和80%農戶人均純收入分別年均增長4.5%、5.4%、5.9%和6.3%（圖2）。
這一結果充分表明中國的經濟發展具有較好的包容性，在長時間內推動了低收入農戶收入水平的整體提升，為改革開放以來中國農村大規模減貧事實提供合理的解釋和支持。中國的包容性經濟發展，是在體制和發展模式轉換期和特殊的土地制度下，通過選擇合適的改革路徑和發展模式，實行包容性增長與共享性惠農政策，使國家的經濟發展惠及農村的貧困和低收入人群。
（1）選用合適的改革路徑和發展模式最大化經濟增長的就業創造功能，實現就業減貧。
從1978年改革開放以來，中國政府根據改革的難易程度和對居民生活影響的差異，選擇了首先放開勞動力市場，然后再放開資本和土地市場的要素改革路線圖，同時充分利用中國的人口大國優勢和二元經濟結構轉換的有利機遇，通過發展外向型和勞動密集型經濟，最大程度地利用了勞動力市場的就業創造功能，既促進了經濟的增長，也通過持續增加就業機會減少農村貧困人口。1978—2012年中國非農就業人數增加了24643萬人，增長了11.3倍，同期全國農村勞動力非農就業人數占比從7%上升到50%（圖3）。在全國就業結構非農化過程中，中國職工平均工資率基本上按照勞動力市場供求關系的變化實現了適度增長。據國家統計局數據計算，2001—2015年城鎮職工平均工資年均增長11%，同期農民工工資年均增長8.7%。從某種意義上說，中國政府在較長時期內選擇讓市場決定工資率而沒有出于政治考量人為地拉大工資率增長，事實上對非農就業人數增加起到了積極作用。改革開放以來中國新增農村勞動力外出就業機會在地區間和不同收入組之間的分配，總體上是包容性的。在這個過程中，貧困地區和低收入人群同樣分享了增加的非農就業機會。據國家統計局貧困監測和農民工監測數據，1996年至2010年，貧困地區農村勞動力外出務工的比重提高了近10百分點，基本上與同期全國平均持平（圖4）。
據國家統計局農村住戶調查數據，2002—2012年中國農村居民人均純收入中工資性收入占比，從34%提高到44%；同期底層20%低收入農戶收入中工資性收入占比，從26%提高到43%，增速快于全國平均，而且占比水平已經非常接近。這說明低收入農戶也同步從國家的工業化和城鎮化過程中實現的就業增長中受益。
（2）發揮農業在農村減貧中的重要作用。
改革開放以來，中國農業增加值以年均4.3%的速度發展，成為全國農村減貧的重要貢獻者。由于中國特色的農村土地制度，不同收入組農戶間在承包耕地面積上的差距很小，使農業發展具有非常強的益貧效果。農業發展，不僅在改革開放初期農村減貧中發揮了決定性的作用，而且在工業化、城市化加速發展時期也對減貧做出了重要貢獻。按可比口徑計算，農業貢獻了1983—2012年中國農民人均純收入增長額的38%。2002—2012年底層40%農戶純收入增長的23%由農業收入貢獻。
（3）依托土地制度支撐農村減貧。
中國在1950年代初通過土地改革建立的農村土地制度，在改革開放以后的減貧中發揮了特殊的作用。首先，基本上所有農戶有地的狀況，使絕大多數農村人口能從農村經營制度改革中受益，一半左右的農村人口在1978—1985年間解決了溫飽，部分農民擺脫了貧困；其次，土地作為絕大多數農戶人口流動的緩沖器和減壓閥，在農村人口向城鎮流動過程中，減輕了農村人口短期就業不穩定、流動中人戶分離等問題對家庭基本生活消費的巨大沖擊，也減少和避免了農村貧困人口向大城市集中，無論是對國家城鎮化過程的平穩推進，還是對減少城鎮化進程中農戶的生活消費水平的波動，都起著重要的作用；再次，作為財產的土地，還能通過轉租、入股、抵押、轉讓等形式，增加農村貧困人口的收入。
（4）通過實行支農惠農政策減緩貧困。
從2002年開始，政府陸續出臺了一系列增加農民收入、減少農民支出的支農惠農強農政策，直接增加農民的收入，對減少農村貧困產生了重要的作用。2002—2014年“四項補貼”（良種補貼、種糧補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼），從146億元增加到1683億元。研究表明這些以“多予少取”為取向的支農惠農強農政策，具有較好的益貧效果，對農村減貧發揮了積極作用。
2. 實行包容性的社會事業發展
改革開放以來，中國政府總體上按照“保基本、全覆蓋”的原則，推進基礎教育、基本醫療和社會保障等社會事業的發展，促進逐步實現基本公共服務均等化。這樣的社會事業發展政策，具有明顯的包容性，對于提高全體居民的教育、醫療和社會保障水平具有至關重要的影響。
（1）實現普遍教育和定向教育支持政策，提高貧困人群和貧困地區人口的教育素質。
1986年頒布并開始實行《中華人民共和國義務教育法》，截至2005年底，初中階段毛入學率達到95%，全國小學學齡兒童入學率達到99.2%。為了幫助貧困地區同步完成義務教育發展目標，政府從1995年開始在中西部貧困地區連續實施了兩期為期10年的“貧困地區義務教育工程”，顯著改善了貧困地區義務教育辦學條件，提高了貧困地區教師的教學水平，優化了貧困地區中小學布局。國家統計局貧困監測數據，重點縣7~15歲兒童入學率，從1997年的92.6%提高到2010年的97.7%，接近全國農村平均水平。2013年開始實行教育扶貧工程，相繼推出了一系列瞄準貧困地區和建檔立卡扶貧對象子女的教育支持政策和計劃，進一步推動了教育扶貧的發展。貧困地區教育的發展，改善了勞動力的文化素質。貧困地區勞動力文盲、半文盲人數占比，從1997年的20%降低到2016年的5.2%，同期初中及以上勞動力比例提高了27百分點。無疑貧困地區勞動力文化素質的提高，對于增強他們通過外出就業分享國家改革和發展的成果具有重要的作用。這也從另一個角度支持了前面所分析的非農就業減貧的作用機理。
（2）發展農村醫療衛生和公共衛生，提高貧困人口的健康水平。
改革開放以來，尤其是2002年《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》發布以后，政府一方面通過加大對農村醫療衛生的投資和政策支持，提高了農村醫療服務的可及性和服務能力，2015年全國農村93.3%的行政村設立了衛生室，衛生技術員數提高到39人/萬人；另一方面從2003年開始，在農村建立新型農村合作醫療制度，2012年已實現新型農村合作醫療全覆蓋，2014年人均合作醫療報銷補償受益2.24次。在發展普惠性農村醫療的同時，中國政府對貧困地區和貧困人口的醫療服務和醫療救助實行定向干預。除了通過開發式扶貧項目在貧困村改善村衛生室以外，還通過一些特殊的政策和規劃，加大對貧困地區醫療衛生發展的支持力度。尤其是2015年開始實行的健康扶貧系列行動計劃，通過大幅度提高建檔立卡扶貧對象醫療費報銷比例和實行“三個一批”行動計劃（大病集中救治一批、慢病簽約服務管理一批、重病兜底保障一批），極大地提高了貧困患者的治療康復水平，降低了其家庭的醫療負擔，在較大程度上減小和抑制了因病致貧和因病返貧。在公共衛生方面，中國政府通過加強傳染病、地方病防治，以及實施農村改水、改廁計劃，提高了包括貧困地區在內的全國農村的公共衛生水平。
（3）發展農村社會保障事業，完善農村扶貧體系。
除了前面提到的新型農村合作醫療制度，政府從2007年開始，先后建立了農村最低生活保障制度、新型農村養老保險制度、社會救助制度等，并完善了農村“五保戶”制度，初步形成了農村社會保障網絡。這些農村社會保障制度雖然多為普惠性制度，但是由于它們瞄準的多為貧困人口集中的低收入農戶、老年人口和患病人群，客觀上起著一定的扶貧作用，成為了中國農村扶貧體系的重要組成部分。
3. 結合生態環境改善扶貧
中國的貧困地區多數也是生態脆弱地區，部分地區的貧困甚至是由于對生態環境破壞造成的。中國在生態環境修復、改善中，將扶貧有機地結合進來。一方面，生態環境改善促進和支持了扶貧開發，如天然林資源保護工程、退耕還林工程、三北和長江中下游地區等重點防護林建設工程等改善生態環境的工程和項目，既改善了貧困地區和相關貧困人口的生存和發展條件，也為貧困人口提供了就業機會、補貼以及新的創收機會。據國家統計局對全國貧困縣扶貧資金來源監測數據，2002—2016年貧困縣農民得到退耕還林還草工程補助911億元，相當于同期中央財政全部財政扶貧資金的1/4，比中央財政同期財政扶貧資金中到戶資金的總量還要大。另一方面，通過將生態脆弱地區的貧困人口搬遷移民到其他地方，減輕了生態環境壓力，為改善生態環境創造了更有利的條件。此外，還通過提高生態補償標準、安排生態公益崗位等方式，協調生態環境保護與扶貧之間的關系。
（二）不斷提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力
中國主要通過實行目標瞄準型開發扶貧，提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力。
1．實行優惠政策，增加貧困地區競爭能力
通過提供優惠政策，使貧困縣獲得特殊的發展條件以減輕或部分抵消其自然條件和發展落后施加于地方發展的限制，在局部形成政策優勢，在不同階段給予貧困地區不同的優惠政策，如土地政策、進出口政策、減免農業稅，出讓部分中央政府和地方政府的收益給貧困地區和貧困戶，或者改善其發展環境、提高其競爭和發展能力，或者直接增加其福祉。
2．改善貧困地區和貧困人口基礎設施和公共服務
改善基礎設施和公共服務，既是扶貧的必要內容，也是實現貧困地區和貧困人口脫貧致富的重要條件。政府主要通過國家基礎設施和公共服務發展規劃和投資向貧困地區傾斜和在貧困地區實施專項扶貧開發計劃，來改善貧困地區的基礎設施和公共服務。自“八七”脫貧攻堅計劃以來，政府一直鼓勵和實行國家基礎設施和公共服務投資向貧困地區傾斜的政策。通過將交通、水利、能源和環境基礎設施投資向貧困人口集中的中西部地區傾斜，極大地改善了制約貧困地區發展的區域性基礎設施狀況。通過實施“貧困地區義務教育工程”，優先在貧困地區試行義務教育學雜費減免等措施，顯著改善了貧困地區的公共服務。
改善貧困地區基礎設施和公共服務，一直是中國專項扶貧開發工作的優先和重點領域。據國家統計局對貧困縣扶貧資金投向的監測調查，在基礎設施和公共服務設施方面的投入，一直占外部到達貧困縣扶貧資金的50%以上。財政扶貧資金的80%左右也主要用于改善貧困地區的基礎設施和公共服務。其中以工代賑項目在改善貧困地區基礎設施方面持續發揮了重要的作用。1984年以后，“以工代賑”項目累計投入超過1000億的資金，占1980年以來中央財政扶貧資金總投入的17%。“以工代賑”項目，采取預算內投資項目的管理方式，實行項目制管理，在34年時間內，在貧困地區修建了大批道路、飲水、能源、學校等基礎設施。
易地移民扶貧，是中國改善貧困人口生產生活環境與條件所采取的一種特殊形式。通過將生產生活條件差或者生態環境脆弱地區的貧困人口，遷移到城鎮或其他條件更好的農村。一方面通過易地建設的方式改善受益人群和地區的基礎設施和公共服務，同時也相應降低了政府在這些方面投入的建設成本；另一方面通過改變生存環境和提供配套的就業、創收服務，增強了搬遷貧困人口的持續生計能力。
3. 提高貧困人口的自我發展能力
除了通過實行包容性發展提升貧困人口的素質以外，政府還通過開發式扶貧干預，幫助貧困人口獲得金融服務、技能培訓、產業發展等機會，提高其我發展能力。
（1）改善貧困戶信貸服務可獲得性。
1986年以來，政府一直以財政貼息的方式通過承貸金融機構向貧困地區提供專項扶貧貸款，以改善貧困地區和貧困農戶的信貸服務。到2015年專項扶貧貸款累計已發放超過3000億元。2015年以來中國金融機構給扶貧對象發放精準扶貧貸款，進一步提高了扶貧資金到戶的比例和規模，貧困戶獲得貸款比重達到29%，戶均獲得精準扶貧貸款近4萬元。
（2）提升貧困勞動力的技能。
通過技能培訓提高貧困地區勞動力外出就業的技能和適應性，增加貧困勞動力外出就業機會、報酬率和穩定性，是中國政府為改善貧困地區在經濟發展中的利益邊緣化狀況、增加貧困地區農民從經濟增長中受益的途徑而采取的一項戰略舉措。政府為貧困勞動力提供技能培訓主要有三種途徑：一是短期的貧困勞動力外出就業技能和適應能力培訓；二是貧困勞動力職業技能培訓；三是貧困戶子女職業學校教育培訓。
（3）幫助貧困農戶改善其農業生產經營環境。
通過農業產業化扶貧，支持貧困地區依托當地資源、服務或帶動當地貧困和低收入農戶增收的龍頭企業、合作社、生產基地的發展，來幫助紓解貧困地區小規模農業生產發展面臨的技術、市場、信息和資金約束，提高其農業生產效率和經濟效益，一直是中國農村扶貧開發的重要方式。農業產業化扶貧，幫助貧困小農戶實現了與現代農業的有效銜接，有力地推動了貧困農戶依靠農業發展脫貧。
（三）實行精準扶貧
自1986年開始開發式扶貧以來，中國政府在政策層面一直提倡要將有限的扶貧資源有效地用來幫助真正的貧困地區和貧困戶改善生產生活條件、提高自我發展能力，實行精準扶貧。扶貧開發各參與主體，也一直在不斷探索改進精準扶貧有效性的方式和方法，嘗試小額信貸扶貧、互助資金扶貧、整村推進扶貧、產業扶貧等多種到戶扶貧模式。從國際上目標瞄準扶貧實踐來看，精準扶貧通常會面臨目標貧困人群信息缺失和不對稱、扶貧資源動員和籌集引起政治與社會成本增加、項目監督管理困難以及適用的扶貧方式缺乏等問題。針對這些制約精準扶貧的因素，2013年以來，中國政府及其部門密集出臺了一系列新的政策和措施，創新和建立了精準扶貧、精準脫貧的政策和干預體系，較好地解決了精準扶貧、精準脫貧的落地問題。
1. 精準識別和動態調整扶貧對象
經過數年的反復探索和總結，中國創新了大國扶貧對象識別的方法。其基本內容包括：一是以全國大樣本居民收支抽樣調查數據推斷全國和分省的貧困人口數據，通過貧困人口數據的分解，啟動扶貧對象的精準識別工作；二是自上而下、自下而上相結合，運用可觀察的多維貧困指標和參與式方法，逐步使扶貧對象識別趨于精準；三是實行建檔立卡扶貧對象數據的動態調整，把已經穩定脫貧的貧困戶標注出去，把符合條件遺漏在外的貧困人口和返貧人口納入，確保應扶盡扶。
2. 建立保障精準扶貧的扶貧治理體系和制度
一是建立保障精準扶貧的責任體系和嚴格的問責制，使各級組織的責任成為可核查、可追責的硬任務；二是在加強貧困村村級黨支部和村委會隊伍能力建設的同時，所有貧困村配備扶貧第一書記和扶貧工作隊員，加強縣和村、戶之間扶貧管理比較薄弱的環節；三是建立監督、巡查和考核制度，提升扶貧治理的能力和質量。
3. 建立和加強扶貧資源投入和動員體系
實現精準扶貧、精準脫貧，需要有充足的多渠道的資源投入作為保障。2013年以來，政府通過增加財政專項扶貧投入、整合現有涉農專項資金、撬動金融資源和動員社會資源，初步建立了能滿足脫貧攻堅需要的扶貧資源投入和動員體系。一是增加中央財政扶貧投入,2013—2017年，中央財政投入專項扶貧資金從394億元增加到861億元，累計達到2822億元，年均增長達到22.7%，此間中國政府還安排地方政府債務1200億元用于改善貧困地區生產生活條件，安排地方政府債務994億元和專項建設基金500億元用于易地扶貧搬遷；二是整合財政涉農資金，并將其配置權、使用權完全下放到貧困縣，較大幅度地增加脫貧攻堅的可用資源；三是通過金融創新和政策調整，較大幅度地增加扶貧可用的金融資源和金融產品，也增加了扶貧對象獲得金融服務的機會。此外，還通過政治制度所蘊含的強大的社會動員能力，整合和動員各方力量合力攻堅。
4. 創新和實行可包容多種貧困類型的扶貧方式，拓展精準扶貧的空間
2014年以來，各地結合實際摸索和試驗出更多的、可包容多種不同貧困類型的精準扶貧干預措施及其組合。除了在適宜的條件下繼續沿用過去幫助提高貧困人口能力來利用國家發展所創造的機會的方式之外，近年來逐漸探索出多種通過直接創造機會和有條件轉移支付等形式來精準扶貧的方式，如資產收益扶貧、光伏扶貧、扶貧車間、電商扶貧、公益崗位扶貧、健康精準扶貧等。
（四）堅持扶貧創新
中國在多年農村扶貧過程中，一直根據貧困特點、扶貧形勢、國家發展戰略與政府財政支持能力的變化，通過試驗和創新，不斷完善和調整扶貧戰略、治理結構、資金管理和扶貧方式等，不斷提高扶貧的有效性和用于扶貧資源利用的效率。堅持扶貧創新，使中國農村扶貧開發戰略和方式能夠適應不斷變化的扶貧形勢，長期保持較高的扶貧效率。
1. 扶貧戰略的創新
中國農村扶貧戰略在過去40年經歷了幾次重大的調整：第一，從不含具體扶貧目標的經濟增長引致減貧的戰略向目標瞄準型開發扶貧戰略轉變。1978—1985年期間，農村扶貧主要通過經濟增長的“涓滴效應”實現，并沒有確定任何特定的扶貧對象，也沒有制定具體的瞄準性扶貧措施。1986年針對農村居民內部收入差距拉大，以及各地區貧困人口分布集中度不同的狀況，開始實行以區域瞄準為主的有計劃的農村扶貧開發。第二，從救濟性扶貧向開發式扶貧轉變，并從2007年開始轉向社會保障扶貧與開發式扶貧相結合的戰略轉變。1986年之前政府對農村弱勢群體的扶持主要是提供應急性的政策性救濟。1986年以后的農村扶貧是以開發式扶貧為主，配以臨時性的政策性救濟。這一戰略從2007年開始又被開發式扶貧與制度化的社會保障扶貧相結合的戰略所取代，其重點是制度化的農村最低生活保障制度取代了過去臨時性的政策性救濟。第三，從扶持貧困大區向扶持貧困縣，繼而轉向重點扶持貧困村的戰略轉變，并在2011年開始轉向貧困大區域開發與扶貧進村到戶相結合的戰略。農村扶貧最初將全國18個連片貧困區域作為扶持的重點，但很快片區扶貧的思想因難以操作和協調被放棄，轉而將貧困縣作為扶貧的基本單元。由于貧困縣內存在差別，容易導致扶貧資源外溢和項目安排不當，從2002年開始在保持貧困縣作為扶貧管理單位的同時，將扶貧規劃和項目安排的重點進一步下移到貧困村。但是過分強調微觀層面的減貧，又不能從根本上解決制約農戶貧困形成的區域和環境因素，從2011年開始轉向貧困大區域開發與扶貧進村到戶相結合。第四，從單一項目扶貧向綜合扶貧的戰略轉變。基于對貧困成因的認識以及受投入規模和管理部門協調等因素的限制，自1986年政府啟動有計劃的農村扶貧以來，在相當長的一段時期內，主要實行單一項目扶貧的方式。在這種方式下，雖然受益的區域可以比較大，但由于投入分散和干預內容單一，當貧困成因漸趨復雜時，其減貧效果不夠顯著。從2002年開始，中國農村扶貧逐漸擯棄單一項目扶貧的戰略，更多地采取整合資源、整村推進的綜合扶貧方式。第五，從不精準扶貧向精準扶貧戰略轉變。根據貧困人口分布、脫貧形勢的變化，政府從2013年底開始調整原來的扶貧開發戰略，實行真正意義上的精準扶貧。
2. 治理結構創新
中國在扶貧過程中不斷探索扶貧治理結構的創新，以改善扶貧的效率和有效性。主要的創新包括：第一，扶貧計劃和項目的決策權不斷下移。1986—1995年農村扶貧計劃和資源分配的權力，主要集中于中央扶貧開發領導小組；從1996年開始實行扶貧“四到省”的政策，中央將農村扶貧的資源、任務、權力和責任全部下放到省，在一定程度上弱化了中央在扶貧決策中的權力；隨后絕大多數省（自治區）都將扶貧的任務、資金、責任和項目決策權分解下放到縣，省級只保留了一定規模以上的投資和跨區域項目的決策權；這種治理結構一直保持至今，隨著2002年以后整村推進規劃扶貧方式的推廣，扶貧規劃、實施的權力事實上進一步下放到扶貧工作重點村，從而在較大程度上實現了扶貧決策從自上而下到自下而上的轉變。第二，向貧困村派駐扶貧第一書記和扶貧工作隊，打通扶貧政策和幫扶工作落地的最后一公里。精準扶貧以來，中國政府根據脫貧攻堅的需要和原有扶貧治理體系中村級組織相對薄弱的現狀，向所有貧困村派出了扶貧第一書記和駐村工作隊，與貧困村“兩委”一起承擔精準扶貧、精準脫貧的有關工作，從而打通了扶貧政策和幫扶工作落地的最后一公里。第三，從完全的政府主導向政府主導、社會組織參與，進而向政府主導、社會組織和受益群體參與的轉變。在政策扶貧決策權下放的同時，政府也逐步與其他社會組織分享扶貧決策方面的權利。在1996年以前扶貧項目基本上完全由政府主導，其他組織和窮人很少有發言權。1996年啟動的社會扶貧，在一定程度上賦予了參與扶貧的社會組織合法合規的權利，是中國農村扶貧領域發生的一個重大轉變。2002年以后“整村推進規劃”扶貧的推進，增強了農村社區組織和窮人在扶貧中的主體地位，形成了政府、社會組織和受益群體參與相結合的治理結構。
3. 扶貧資金管理方面的創新
由于資金扶持始終是農村扶貧的中心環節，中國在扶貧資金管理方面的試驗和創新較多。財政扶貧資金管理方面的創新主要有：第一，地區間財政扶貧資金分配由模糊分配改為主要按要素法進行分配；第二，財政扶貧資金實行專戶管理、報賬制；第三，建立財政扶貧資金監測信息系統對資金進行監管；第四，建立財政扶貧資金績效考評機制和資金分配、使用公開公示制度；第五，建立審計、財政、業務部門、社會輿論等各方面參與的多元化監管機制。
信貸扶貧資金管理方面主要的創新有：第一，借款主體的創新，先后嘗試了直接貸款到戶、扶持經濟實體、支持地方主導產業和龍頭企業，以及直接貸款到戶與委托幫扶貸款相結合等方式；第二，貸款方式創新，1986年以來嘗試了政府信用下的經濟實體貸款、依托社會信用的小額貸款、抵押和擔保為基礎的企業或政府貸款等；第三，貼息方式創新，嘗試了貼息給承貸銀行、貼息給借款人等方式；第四，承貸機構選擇，先后嘗試了商業銀行承貸、政策銀行承貸、地方政府選擇等方式。
（五）堅持“黨和政府領導、群眾主體、社會參與”的基本扶貧制度
中國的扶貧開發，一直是在黨和政府的領導和組織與社會的參與下，以貧困地區和貧困人群為主體進行的。黨和政府領導、群眾主體、社會參與的扶貧體制，是中國扶貧開發的基本特點，也是中國扶貧取得成功的基本制度保障。
1. 黨和政府領導扶貧開發
中國的扶貧開發是由黨和政府領導和組織開展的。黨和政府在扶貧開發中的領導作用主要表現在以下方面：第一，將扶貧置于國家改革和發展之中進行設計和調控，將減貧寓于改革和發展的整個過程中，通過改革和發展為減貧創造有利的環境和條件；第二，通過建立扶貧領導和協調組織體系，將扶貧整合到國家的經濟社會發展計劃之中，使扶貧成為黨和政府工作的重要內容，保證扶貧所需要的組織支持；第三，利用行政體系和資源，動員和安排扶貧資源，保證必要的扶貧投入；第四，政府根據扶貧的需要，調整相關的政策或者制定必要的法規和制度，為扶貧工作的有序開展提供制度保障。
2. 以貧困群眾和基層組織為主體實現脫貧
在改革開放以來的減貧進程中，中國貧困人群和基層組織事實上一直居于主體地位。政府和社會主要通過創造有利于減貧的宏觀經濟社會環境、改善貧困地區和貧困人群自我發展的條件和能力，以及制定激勵貧困地區和貧困人群脫貧致富的政策，來幫助貧困人群依靠自身的努力實現脫貧致富。從1978年以來，中國已經脫貧的7億多農村人口，大多數主要是通過自身的努力并且利用了國家改革開放和扶貧開發所創造的有利條件擺脫了貧困。貧困人口脫貧致富的動力和不懈努力，是中國農村大規模減貧的基本力量。在扶貧開發過程中，貧困地區基層組織根據當地的實際情況和扶貧實踐的經驗教訓，不斷探索和完善扶貧方式，推動中國農村扶貧開發不斷取得新的進步。
3. 社會參與扶貧
中國的社會扶貧是具有中國特色的廣義的社會扶貧概念。自20世紀90年代中期開始，社會扶貧一直是中國扶貧的重要組成部分。社會扶貧大體可劃分為三種主要類型：第一種是政府組織和協調的帶有再分配性質的社會扶貧，包括各級機關事業單位開展的定點扶貧、東西協作扶貧以及軍隊武警部隊扶貧；第二種是由企業為主體基于社會責任、參與企業與貧困地區互利的企業扶貧；第三種是由非營利社會組織和個人為主純粹的扶貧活動。由這三種社會扶貧方式構成的中國社會扶貧，在過去20年通過動員社會和所在組織的資源、組織和實施扶貧項目、開展扶貧創新等形式，為中國減貧作出了重要的貢獻。
（六）堅持持續扶貧
中國從自身制度和理想信念出發，始終把減貧當做發展的目標和重要內容。1986年以來，政府通過連續7個五年國家發展規劃，對扶貧開發保持專注的不懈努力，使各項扶貧目標和方式得以延續與不斷完善，最終達到了基本消除現行標準下的絕對貧困人口的目標。
三、中國減貧的世界意義
中國改革開放40年所取得的減貧成就，對世界減貧與發展同樣具有重要的意義。中國在40年時間內，減少了7億多貧困人口，占1981年以來世界貧困人口減少總數的近70%，有力推進和加快了全球減貧的進程。
改革開放以來，中國在40年時間內在一個人口規模超過10億的大國，將貧困發生率降低到3%以下，創造了人類減貧史上的一大奇跡。據歷史資料，世界上的經濟發達國家，如美國、德國、英國、日本、意大利、澳大利亞等將貧困發生率減少到10%經歷了100年以上的時間。將貧困發生率從10%降低到3%以下，這些國家除了日本只用了10年左右時間以外其他都耗時30年至70年。另據對世界銀行世界發展指標（World Development Indicators）中137個數據完整國家1981年以來貧困變動的統計分析，在137個國家中，按照2011年購買力平價每人每天1.9美元的標準，只有29個國家貧困發生率一直低于3%；有65個國家貧困發生率一直高于10%；有21個國家雖然貧困發生率降到過10%以下，但沒有穩定降到3%以下；只有22個國家完成了從貧困發生率10%到3%以下的跳躍，但多數耗時10年以上。與其他國家尤其是大國相比，中國在40年時間內將貧困發生率從97.5%降低到3%，而且只用了5年時間就實現了貧困發生率從10%降到3%的跨越，創造了大規模減貧和精準扶貧的中國經驗和中國智慧。
中國減貧的歷史和事實，向世界上眾多的發展中國家雄辯地證明了發展中國家可以依靠自己的不懈努力擺脫貧困，實現國家的振興。
作者簡介：吳國寶，男，中國社會科學院農村發展研究所研究員，中國社會科學院貧困問題研究中心主任。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2018年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
