進(jìn)入到新世紀(jì)以來(lái)，大規(guī)模農(nóng)村貧困減少基于的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件開(kāi)始發(fā)生變化。
1、扶貧的難度正在不斷提高
首先，中國(guó)GDP增速?gòu)?011年的9.5%左右逐年下降到2015年的6.9%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力從要素投入轉(zhuǎn)向以創(chuàng)新和消費(fèi)為動(dòng)力。這給中國(guó)扶貧帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，特別是投資放緩會(huì)影響貧困人口就業(yè)；同時(shí)貧困人口的消費(fèi)和人力資本儲(chǔ)備又很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型越來(lái)越不利于貧困人口直接受益于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
其次，收入不平等日益加劇，社會(huì)分化日益明顯，環(huán)境資源問(wèn)題凸顯，農(nóng)村以及城鄉(xiāng)差距等問(wèn)題更是受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，中國(guó)開(kāi)始面臨公平和效率的雙重挑戰(zhàn)。中國(guó)的基尼系數(shù)從1978年的0.121增加到2007年的0.376，再到2017年的0.4左右。社會(huì)不平等程度的加大一方面會(huì)影響高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性，同時(shí)也會(huì)極大的削弱減貧的效益。
最后，按照中國(guó)政府原來(lái)的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，2007年中國(guó)農(nóng)村的貧困發(fā)生率就已經(jīng)下降到了1.6%，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)很低的赤貧標(biāo)準(zhǔn)。低的貧困線的主要問(wèn)題一是低估了實(shí)際貧困人口的數(shù)量，二是很難展開(kāi)有說(shuō)服力的國(guó)際比較。因此，2011年，中國(guó)政府以2010年不變價(jià)2300元為基數(shù)大幅度提高了農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。在此標(biāo)準(zhǔn)下，中國(guó)農(nóng)村貧困人口在2011年為12238萬(wàn)。
貧困線的提高又加大了扶貧的難度，如再考慮到中國(guó)政府到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)的要求，扶貧任務(wù)則會(huì)比歷史上的任何時(shí)候都要困難的多，這意味著新的階段的農(nóng)村扶貧工作需要采用超常規(guī)的扶貧策略。這些因素改變了2011年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村貧困的景觀，引發(fā)了中國(guó)農(nóng)村扶貧機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。
2、近十年中，貧困發(fā)生率大幅度降低
2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)新千年第二個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)綱要，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》，為了完成《綱要》提出的到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)，2013年中國(guó)政府啟動(dòng)了精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的數(shù)量和貧困發(fā)生率大幅下降。全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2010年的16567萬(wàn)人下降到2018年的1660萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2010年的17.2%下降至1.7%。
精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的巨大成就不僅表現(xiàn)在收入性貧困指標(biāo)的大幅改善，還體現(xiàn)在貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生以及居民住房等生產(chǎn)、生活環(huán)境和公共服務(wù)的改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，貧困地區(qū)農(nóng)村居民居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農(nóng)戶比重為58.1%，比2012年上升18.9個(gè)百分點(diǎn)；戶均住房面積也比2012年增加21.4平方米；飲水無(wú)困難的農(nóng)戶比重為89.2%，比2013年提高了8.2個(gè)百分點(diǎn)；貧困地區(qū)有文化活動(dòng)室的行政村比例達(dá)到89.2%，有衛(wèi)生站（室）的行政村比重達(dá)到92.2%，貧困地區(qū)通電的自然村接近全覆蓋，84.7%的農(nóng)戶所在自然村上幼兒園便利，88.0%的農(nóng)戶所在自然村上小學(xué)便利。
新時(shí)期的扶貧工作之所以能在相對(duì)不利于減貧的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下依然取得幾乎與改革開(kāi)放之初相當(dāng)?shù)某删偷闹饕蛟谟诰珳?zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一系列扶貧創(chuàng)新。
創(chuàng)新一：資源供給奠定脫貧基礎(chǔ)
扶貧新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和資源籌措的新機(jī)制。政府主導(dǎo)是中國(guó)發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)，也是長(zhǎng)期以來(lái)扶貧工作的基本模式。脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來(lái)，中央在此基礎(chǔ)上，實(shí)行“第一書(shū)記掛帥”的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，通過(guò)以黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威超越行政治理的規(guī)范的方式進(jìn)一步強(qiáng)化政府的主導(dǎo)性，從而為克服各種結(jié)構(gòu)性制約提供了制度供給。這一新的制度供給在扶貧資源的籌措方面效果顯著。在“五級(jí)書(shū)記掛帥”的機(jī)制的統(tǒng)領(lǐng)下，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等幾乎所有的政府部門(mén)的各種資源迅速投向最為需要的貧困地區(qū)和貧困人口。
從某種意義上講，脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以來(lái)，之所以能夠取得如此大的成績(jī)，很大程度上得益于新的制度條件下用于扶貧的資源供給強(qiáng)度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年包括扶貧重點(diǎn)縣以及連片特困地區(qū)貧困縣在內(nèi)的貧困地區(qū)（832個(gè)縣）所獲得的扶貧資金總額達(dá)到4419.5億元，比2010年增加了6倍多，其中中央撥付2053.6億元，包括對(duì)口幫扶、東西扶貧協(xié)作、企業(yè)幫扶在內(nèi)的其他資金為2027億元；省級(jí)財(cái)政332億元，比2010年的25.4億元增加了10倍多。
創(chuàng)新二：建檔立卡幫助精準(zhǔn)扶貧
直接瞄準(zhǔn)貧困群體的建檔立卡貧困戶識(shí)別機(jī)制。由于到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的目標(biāo)要求不能落下一個(gè)人，這需要識(shí)別誰(shuí)是扶貧的對(duì)象，從客觀上為根本改變長(zhǎng)期以來(lái)針對(duì)窮人的瞄準(zhǔn)失靈的機(jī)制發(fā)育奠定了條件。2014年，中國(guó)政府開(kāi)始在全國(guó)展開(kāi)貧困戶的建檔立卡制度。為了準(zhǔn)確識(shí)別農(nóng)村貧困人口，中國(guó)政府采用了2010年不變價(jià)格2300元的收入標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)附加容易識(shí)別的“兩不愁、三保障”的非收入性貧困指標(biāo)，這一指標(biāo)體系一方面把握了收入標(biāo)準(zhǔn)的維度，但更重要的是克服了利用收入維度難以識(shí)別窮人的缺陷，將容易識(shí)別的衣、食、住房、教育、醫(yī)療作為瞄準(zhǔn)的指標(biāo)內(nèi)容，從而從技術(shù)的角度解決了識(shí)別窮人的方法問(wèn)題。這是中國(guó)扶貧歷史上第一個(gè)真正意義上的窮人瞄準(zhǔn)機(jī)制。
在這樣一個(gè)體系的基礎(chǔ)之上，各地根據(jù)自己的情況創(chuàng)造出了眾多的瞄準(zhǔn)創(chuàng)新，如貴州廣泛采用的“一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒(méi)有讀書(shū)郎”，極大地豐富了識(shí)別窮人的方法。按照這個(gè)方法，2014年全國(guó)共識(shí)別出2948萬(wàn)戶建檔立卡貧困戶、8962萬(wàn)貧困人口(汪三貴，郭子豪，2016)，為了確保建檔立卡農(nóng)戶的精準(zhǔn)性，中國(guó)政府對(duì)已識(shí)別的建檔立卡農(nóng)戶進(jìn)行了反復(fù)的核查，扶貧標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在技術(shù)上的可識(shí)別性以及相應(yīng)的核查機(jī)制，最大程度地減少了擠入和漏出，從而確保了真正窮人的覆蓋度。
創(chuàng)新三：分類施策保證扶貧效果
確保扶貧效果的精準(zhǔn)施策。中國(guó)政府在建檔立卡的基礎(chǔ)之上對(duì)貧困戶的致貧原因進(jìn)行了分類并做出了“五個(gè)一批”的具體部署。通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批，還有就業(yè)扶貧、健康扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等方式對(duì)貧困戶進(jìn)行分類施策，從扶貧的角度看，分類施策有助于直接瞄準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生的貧困問(wèn)題，從而避免扶貧資源使用的偏離，確保扶貧效果。基于致貧原因的分類施策將統(tǒng)籌之后的扶貧資源再次回到各個(gè)專業(yè)部門(mén)，使得部門(mén)的專業(yè)技術(shù)作用得以發(fā)揮，調(diào)動(dòng)了各個(gè)部門(mén)的專業(yè)積極性，同時(shí)也為這些回應(yīng)部門(mén)業(yè)績(jī)考核和審計(jì)提供了合法的依據(jù)。
創(chuàng)新四：創(chuàng)新模式增加扶貧渠道
扶貧方式的創(chuàng)新。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施以來(lái)，在2020年高質(zhì)量脫貧目標(biāo)的約束下，出現(xiàn)了大量的扶貧創(chuàng)新模式，極大地豐富了中國(guó)的扶貧實(shí)踐。更為重要的很多扶貧實(shí)踐模式的意義超越了扶貧本身。比如，土地流轉(zhuǎn)扶貧實(shí)踐為農(nóng)村土地改革提供了經(jīng)驗(yàn)；“扶貧車間”為緩解外出就業(yè)與留守矛盾提供了很好的解決方案；旅游扶貧為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺和農(nóng)業(yè)多功能化提供了方向；電商扶貧則很好地解決了農(nóng)產(chǎn)品銷售難的問(wèn)題。
創(chuàng)新五：獨(dú)立評(píng)估提供制度保障
確保脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量的第三方獨(dú)立考核評(píng)估。精準(zhǔn)脫貧是中國(guó)政府在進(jìn)入到新世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)實(shí)施的重大的民生工程。中國(guó)政府從實(shí)施這一計(jì)劃開(kāi)始即提出了脫貧攻堅(jiān)的效果要經(jīng)得起歷史的考驗(yàn)的要求，因此對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)置了嚴(yán)格的考核評(píng)估制度，比如針對(duì)建檔立卡、精準(zhǔn)施策等實(shí)行定期核查，對(duì)于貧困退出則采用了嚴(yán)格的第三方獨(dú)立的評(píng)估機(jī)制。
精準(zhǔn)脫貧中的第三方獨(dú)立評(píng)估體系的建立和實(shí)踐，是自2004年中國(guó)正式成立第一家政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)展開(kāi)獨(dú)立評(píng)估以來(lái)在政府績(jī)效管理中最為系統(tǒng)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)莫?dú)立評(píng)估機(jī)制。這一機(jī)制不僅是確保扶貧資源使用效率的制度性約束，更重要的是確保到2020年如期完成全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困目標(biāo)的制度性保障。
精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)趨向于不利于減貧的條件下實(shí)施的立足社會(huì)公平的政治行動(dòng)。雖然很多的政策和措施都是基于以往的實(shí)踐基礎(chǔ)，但是精準(zhǔn)脫貧將保護(hù)式和開(kāi)發(fā)式扶貧進(jìn)行了有機(jī)對(duì)接，將中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與減貧在制度層面進(jìn)行了整合，在一系列扶貧方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，將瞄準(zhǔn)到施策再到評(píng)估整合為一個(gè)系統(tǒng)，形成了迄今為止最為系統(tǒng)的科學(xué)減貧戰(zhàn)略和政策框架，從而構(gòu)成了中國(guó)扶貧的新實(shí)踐體系。
作者簡(jiǎn)介：李小云：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新京報(bào)
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