實施人文主導、創新引領、集約轉型、融合一體四大戰略，全面推進城市人口、產業、空間及城鄉結構高質量轉型發展，努力實現城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景，確保繼續走在全國新一輪新型城市化最前列。
推進新型城市化，是浙江經濟走在全國前列的創新舉措和重要支撐，也是浙江高質量發展和實現現代化的潛力和動能所在。浙江亟需站在更高的視野和角度，以高質量為著眼點，科學謀劃城市化戰略思路、目標、參數，努力積蓄城市化新勢能，確保繼續走在全國新一輪新型城市化最前列，為全省高質量全面建成小康社會，提早基本實現現代化，作出更大貢獻。
緊抓四大戰略要點
基于浙江城市化發展基礎，積極應對城市人口、產業、用地等素質性制約及城鄉二元結構矛盾，在進一步深化改革擴大開放的背景下，實施人文主導、創新引領、集約轉型、融合一體四大戰略，全面推進城市人口、產業、空間及城鄉結構高質量轉型發展，再創浙江新型城市化新成就。
人文主導：推進人的素質全面提升發展。著力推動城市從物質生產主導，向提升優化物質生產前提下的人文社會主導的轉變。一是提升城市人口質量。構建更加公平完善、彈性包容的城市教科文衛等公共服務體系，穩定擴大就業，建立健全覆蓋全部常住人口社會保障，創造和擴大人的發展機會，讓城市居民擁有更好的健康素質、更高的文化素質、更優的思想素質。二是提升城市人文環境。傳承和發展城市人文精神，將精神價值、文化內涵融入城市的街巷、公園和居民的生活場景中，讓城市居民科學知識更充裕、精神世界更充實、行為舉止更文明。三是提升城市人居品質。構建更加優質的生活、工作、游憩和出行環境，營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城市生活環境， 讓城市居民行得便捷、住得舒心、用的放心，擁有安全感、安居又樂業。
創新引領：推進城市產業創新轉型發展。著力推動城市經濟增長方式從高度依賴土地、資本投入的粗放式發展，向發揮城市科技、教育和人才資源優勢的創新驅動轉變。一是夯實人才第一資源作用。完善創業創新的教育長效體系，大力發展創新型高等院校，加強高等院校、科研院所與企業合作辦學，推動創業創新教育實踐融入人才培養的全過程。二是健全城市創新創業優良土壤。大力推動城市政府營造有利于創新的制度環境、政策環境、金融環境和文化氛圍，激發全社會創新活力，促進技術創新、商業模式創新和管理創新。三是健全有利于區域間協同創新的產業布局導向。大都市區聚焦數字經濟等高技術新產業，形成以生產服務和高端制造為主的產業結構；中小城市承接產業轉移，強化制造業基礎，形成現代制造業為主的產業結構，增強大都市區創新引領和中小城鎮現代制造支撐合作共贏。四是大力推進開放創新。發揮中美貿易戰倒逼機制，加快傳統加工貿易轉型升級，支持企業加強全球投資及知識產權布局，進一步提升自主科技創新和自主知識產權實力。
集約轉型：推進城市空間一體化集約發展。著力推進城市從外延式擴張為主，向高密度集聚、網絡化布局、多層級協同發展轉變。一是共建長三角世界級城市群金南翼。加強與上海及安徽江西等內陸地區雙向合作，提升浙江城市化腹地范圍和增長潛力，推動更大范圍、更深層次要素優化配置。二是優化以都市區為主體形態的省域空間結構。優化完善由大都市化區域、到內生發展較強的特大城市及特色發展的中小城市及小城鎮等構成的多層次空間結構。三是分類引導土地城市化。嚴格控制建設用地規模，推動城市建設用地精明增長、鄉村建設用地總量有序減少、產業園區建設用地集約開發，全面提高建設用地效率。
融合一體：推進城鄉融合聯動發展。著力破解城鄉制度二元化和物質景觀同質化格局，推動城鄉人口要素集聚、風貌特色發展、產業互補共贏、設施高效共享，實現城鄉物質景觀高度異質化及發展水平高度同質化。一是優化城鄉人口布局。引導鄉村散居人口向城鎮集聚，進一步減少鄉村常住人口數量，減輕鄉村土地、生態、環境壓力。二是優化城鄉要素配置。推動鄉村建設用地規模、基礎設施和公共服務設施供給與常住人口相匹配。三是優化城鄉產業分工。鄉村以發展現代農業、旅游及新興綠色產業為主，中心城市以發展創新及知識類型的現代服務業為主，中小城鎮以配套發展制造業為主。
確立更高質量戰略目標
堅持以人民為中心，堅持以人的城市化為核心，堅持高質量發展方向，明確將滿足人們群眾對美好生活的向往作為新型城市化的戰略目標，“十四五”時期努力實現城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景。
城市更加美好：成為和諧宜居、富有特色、治理科學的幸福家園。城市公共服務覆蓋全部常住人口，基礎設施更加完善，消費環境更加便利，生態環境明顯提升，水氣土質量全面提高，市民獲得感和滿意度全面提升。城市歷史文脈傳承延續，個性特質彰顯弘揚，市民歸屬感和認同感全面增強。城市治理更加科學化、智能化、人性化，市民參與度和支持度全面提高。
城市更具活力：形成具有較強創新策源力、國際影響力、綜合競爭力的高質量增長體系。城市產業布局和結構優化完善，以都市區引領的高新技術、高端服務和高品質人居功能進一步強化，以中小城市和小城鎮為支撐的現代化生產生活功能進一步優化。城市創業創新體系進一步健全，人才、企業、平臺、配套服務建設協調推進，在全球價值鏈和產業分工體系中位置大幅躍升。
城市更高效率：形成符合資源環境承載力的宏觀布局和內部空間結構。長三角、城鄉、都市區與大中小城市空間一體化發展，“一群、四區、多極”城鎮空間格局不斷優化，長三角世界級城市群金南翼共建共享，杭寧溫金義四大都市區主體形態及功能優化完善，中小城市及小城鎮多極化布局、多元化特色更加凸顯。國土空間優化布局，密度提高、功能提升和公交導向的城市精明增長模式成為主導，建成區人口密度、投入強度、產出效率逐步提高。
城市更加共享：實現人的全面發展、社會公平正義、全體居民共享城市化成果。基本消除區域城鄉之間的生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙，促進形成就業轉移、空間集聚、素質提升相統一的人口城市化格局，構建形成人人參與、人人努力、人人享有的新型城市治理體系。至2025年，全省戶籍人口城市化率達到53%左右，常住人口城市化率達到75%左右。
分析戰略參數及分區域戰略舉措
落實高質量發展要求，按照內涵發展、彈性適應的原則，科學預測人口及城市化水平，有序引導土地城市化發展。在此基礎上，因地制宜選擇區域城市化發展模式，確保城市化戰略舉措切實可行。
（一）人口增長及城市化預測
立足人口及城市化水平變動長期走勢，結合影響人口變動的區域經濟社會發展狀況進行科學分析。
預測全省人口增長及地區分化。依據近兩年全省移動手機信令數據，“十四五”時期全省人口區域分布將呈現5大趨勢。一是環杭州灣人口集聚效應增強。杭州、寧波、嘉興得益于數字經濟、海洋經濟等新興產業快速發展，借力長三角一體化前沿區位，將成為人口主要流入地。二是山區海島人口凈流出趨勢明顯。麗水、衢州及舟山受區位交通、發展空間、環境容量等因素制約，以及鄰近杭甬滬、遷移成本較低等因素激勵，人口向大都市流動。三是溫州和臺州人口總量或基本穩定。兩市在城市及產業更新方面主動作為，對傳統產業及其勞動力產生較大擠出效應；同時，新興產業培育引進，新流入人口在數量上補充流失人口，總人口或將保持在穩定水平。四是金華、紹興和湖州人口基本持平或略有增長。這些地區一方面承受來自杭州、寧波、上海的虹吸效應，另一方面受益于灣區經濟、通道經濟發展對外部的集聚效應，人口或保持一定增長趨勢。五是11個中心城市及30個左右的經濟強縣縣城保持對轄區內及周邊人口的集聚趨勢。這些地區集中了區域內優質的公共服務和基礎設施資源，提供較為充足類型多樣的就業崗位，具有較強的人口吸引力和承載力。
綜合中長期人口變動趨勢，推測“十四五”時期，全省人口年均自然增長率約4.3‰，年均自然增長約25萬人；年均機械增長約30萬人，合計年均增長約55萬人。至2025年，全省常住人口超過6100萬人。各地區人口規模大致分為三類。一是人口規模較大的杭寧溫3市，至2025年市域人口均超過900萬人。二是人口規模中等、增速中等的金臺紹嘉湖5市，至2025年市域人口達500-650萬人。三是人口規模較小、大概率零增長或負增長的舟衢麗3市。至2025年市域人口達100-350萬人。
預測全省城市化水平及地區分化。預測“十四五”時期，年均提高1個百分點以內，至2025年達到75%左右。一是四大都市區城市化率保持高位增長，預計至2025年杭州（81.6%）、寧波（77.8%）、溫州（75.6%）和金華（75.6%）居全省前4位。二是環杭州灣其他地區城市化率普遍超過70%。預計嘉湖紹城市化率年均提高1個百分點左右，舟山低于1個百分點。至2025年，4市城市化率分別達到嘉興（73.6%）、紹興（73.6%）、舟山（72.3%）和湖州（71.1%），除湖州外僅次于四大都市區。三是臺州、麗水、衢州三地城市化率保持年均超過1個百分點，至2025年分別達到70.0%、72.3%和67.6%，體現了較強空間約束下向城市集聚的發展趨勢。
（二）土地城市化分類導引
嚴格控制建設用地規模，分類推進城市、鄉村、產業園區建設用地存量更新和增量開發，著力提高建設用地效率。
推動城市建設用地精明增長。綜合利用市場、行政、技術等手段，提高城市建設用地集約利用水平，形成與城市常住人口增長及布局相適應的建設用地供給。一是新增建設用地重點用于創造優良的人居環境。根據人口分布，優化居住及科教、文體、醫養等公共服務配套設施用地布局及規模。二是存量用地有機更新，開展城市修補、生態修復、產業修繕，補給城市未來發展空間需求。三是彈性保障建設用地供給。對于環杭州灣人口長期大量凈流入城市，在常住人口基礎上，按照城鎮實際服務人口及規劃人口導向，預留基礎設施和公共服務保障用地。其中，公共服務設施以滿足常住人口為主，基礎設施以滿足實際人口為主。四是推行以TOD為導向的城市土地集約復合利用模式，加強軌道交通等公共交通沿線城市功能集中布局、集約發展，形成集約緊湊空間發展模式。五是精明收縮建設用地供給。對于部分收縮型城鎮，制定實施減量規劃，做到城鎮開發邊界不拓展，建設用地總量有下降，城市開發強度、建設密度和建設品質有提升。
引導鄉村建設用地總量有序減少。堅持擴大生態空間、保障農業空間，形成與鄉村常住人口增減及分布相適應的鄉村建設用地供給，爭取“十四五”鄉村建設用地規模達到峰值后穩步減少。一是穩慎推進環杭州灣等部分條件成熟區域的全域城市化，循序漸進增加建設用地，持之以恒推動鄉村空間向城市空間有機更新。二是有序減少浙西南、浙中、浙西南絕大多數鄉村建設用地供給。按照鄉村實際人口規模和需求，精準提供公共服務、優化配置基礎設施，穩步縮減農房、道路、公共服務設施等建設用地。三是推動土地復墾，還原鄉村農田，確保城市化進程中的耕地保有量，提高耕地產出效率。
提升產業園區（平臺）建設用地集約水平。積極應對產業用地低效開發、無序開發、重復建設等問題。一是加強產業園區建設用地復合利用，推動工業用地、工業建筑向公共建筑、創意、物流、商務商業等功能轉型，推動產業園區向綜合性城區轉型，促進產城融合、職住平衡。二是推進產業園區低效用地二次開發，提高產業用地周轉和利用效率。三是整合產業園區邊界以外建設用地，對于低效產業用地及不符合園區產業導向的用地，引導其自愿和有償退出。
（三）區域城市化模式選擇
規劃引導四大都市區、四個沿海中心城市、三個山區海島城市，以及廣大鄉村地區分類城市化，形成各有側重的城市化路徑。
四大都市區：全省引領型城市化。增強杭寧溫和金義四大都市區在服務全省、輻射長三角、面向全國、聯通世界的地位，強化對于全省城市化的引領作用。一是杭州和寧波通過構建基于環杭州灣地區的大都市區內、大都市區間及與上海等地間的統一開放市場、協同一體民生服務，強化對全省乃至更大范圍高端創新要素集聚共享。同時，做好環杭州灣整體國土空間規劃引導，科學安排土地開發時序，有序引導本地農民就地城市化，吸引集聚外來人口城市化。二是溫州和金華當前對于全省城市化引領能力仍相對較弱，但也應看到，義烏等地基于特色產業形成的全球要素集聚或正在加強。兩地應進一步培育拓展經濟新增長點，提升城市更大范圍的集聚功能。
四個沿海中心城市：區域引領型城市化。積極對接融入四大都市區，加強與都市區規劃布局、產業發展、設施建設、社會民生、生態保護等多層面共謀共享，促進要素功能提升。一是紹興市區作為杭州都市區有機組成部分，積極承接核心區的居住、高校及科研、先進制造等功能疏解，不斷推進同城化發展。二是嘉興及湖州發揮接杭連滬優勢，著力提升創新后臺、生態后花園等功能，成為杭滬“創業新城”及“生態臥城”。三是臺州市區作為寧波都市區有機組成部分，在推動城市及產業有機更新、人口結構優化調整的同時，進一步增強城市開放發展功能，培育引進新經濟、新產業、新人口，著力提升城市凝聚力和競爭力。
衢麗花園城市和舟山海島城市：生態型城市化。立足衢麗及舟山，地處浙西南、浙東生態屏障特征，確立以最小化人口及建設用地開發規模，促進最高質量生態保護的城市化思路，支持和引導人口內聚外遷。一是強化內生型城市化。持續引導人口向市區和縣城集聚，打造成為大花園城市群、生態經濟引領區、溝通都市區和生態功能區樞紐地。二是推進貢獻型城市化，支持和引導衢麗和舟山城鄉人口向大都市區和沿海城市轉移。同時，通過人口基數減少，提升人均發展水平，實現與發達地區同步現代化。
鄉村：現代化振興。從城鄉互補、跨越式推進鄉村現代化的角度出發，支持鄉村人口、產業、空間重構。一是引導鄉村常住人口總量進一步減少。依據鄉村生態承載力及生態涵養的要求，統籌推進全省人口向城鎮集聚。二是推動鄉村建設用地空間進一步集聚集約。應對現代農業產業化、規模化、高效化發展趨勢，積極構建和還原鄉村大面積連片農業空間、生態空間。三是應對鄉村職業農民、留守老人、季節性休閑旅游、返鄉農民工的生產生活需要，科學供給公共服務及基礎設施。
作者單位：浙江省發展和改革研究所
中國鄉村發現網轉自：《浙江經濟》雜志
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