實施人文主導、創(chuàng)新引領、集約轉型、融合一體四大戰(zhàn)略,全面推進城市人口、產(chǎn)業(yè)、空間及城鄉(xiāng)結構高質量轉型發(fā)展,努力實現(xiàn)城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景,確保繼續(xù)走在全國新一輪新型城市化最前列。
推進新型城市化,是浙江經(jīng)濟走在全國前列的創(chuàng)新舉措和重要支撐,也是浙江高質量發(fā)展和實現(xiàn)現(xiàn)代化的潛力和動能所在。浙江亟需站在更高的視野和角度,以高質量為著眼點,科學謀劃城市化戰(zhàn)略思路、目標、參數(shù),努力積蓄城市化新勢能,確保繼續(xù)走在全國新一輪新型城市化最前列,為全省高質量全面建成小康社會,提早基本實現(xiàn)現(xiàn)代化,作出更大貢獻。
緊抓四大戰(zhàn)略要點
基于浙江城市化發(fā)展基礎,積極應對城市人口、產(chǎn)業(yè)、用地等素質性制約及城鄉(xiāng)二元結構矛盾,在進一步深化改革擴大開放的背景下,實施人文主導、創(chuàng)新引領、集約轉型、融合一體四大戰(zhàn)略,全面推進城市人口、產(chǎn)業(yè)、空間及城鄉(xiāng)結構高質量轉型發(fā)展,再創(chuàng)浙江新型城市化新成就。
人文主導:推進人的素質全面提升發(fā)展。著力推動城市從物質生產(chǎn)主導,向提升優(yōu)化物質生產(chǎn)前提下的人文社會主導的轉變。一是提升城市人口質量。構建更加公平完善、彈性包容的城市教科文衛(wèi)等公共服務體系,穩(wěn)定擴大就業(yè),建立健全覆蓋全部常住人口社會保障,創(chuàng)造和擴大人的發(fā)展機會,讓城市居民擁有更好的健康素質、更高的文化素質、更優(yōu)的思想素質。二是提升城市人文環(huán)境。傳承和發(fā)展城市人文精神,將精神價值、文化內涵融入城市的街巷、公園和居民的生活場景中,讓城市居民科學知識更充裕、精神世界更充實、行為舉止更文明。三是提升城市人居品質。構建更加優(yōu)質的生活、工作、游憩和出行環(huán)境,營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城市生活環(huán)境, 讓城市居民行得便捷、住得舒心、用的放心,擁有安全感、安居又樂業(yè)。
創(chuàng)新引領:推進城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉型發(fā)展。著力推動城市經(jīng)濟增長方式從高度依賴土地、資本投入的粗放式發(fā)展,向發(fā)揮城市科技、教育和人才資源優(yōu)勢的創(chuàng)新驅動轉變。一是夯實人才第一資源作用。完善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的教育長效體系,大力發(fā)展創(chuàng)新型高等院校,加強高等院校、科研院所與企業(yè)合作辦學,推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新教育實踐融入人才培養(yǎng)的全過程。二是健全城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)良土壤。大力推動城市政府營造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍,激發(fā)全社會創(chuàng)新活力,促進技術創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。三是健全有利于區(qū)域間協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)布局導向。大都市區(qū)聚焦數(shù)字經(jīng)濟等高技術新產(chǎn)業(yè),形成以生產(chǎn)服務和高端制造為主的產(chǎn)業(yè)結構;中小城市承接產(chǎn)業(yè)轉移,強化制造業(yè)基礎,形成現(xiàn)代制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構,增強大都市區(qū)創(chuàng)新引領和中小城鎮(zhèn)現(xiàn)代制造支撐合作共贏。四是大力推進開放創(chuàng)新。發(fā)揮中美貿(mào)易戰(zhàn)倒逼機制,加快傳統(tǒng)加工貿(mào)易轉型升級,支持企業(yè)加強全球投資及知識產(chǎn)權布局,進一步提升自主科技創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權實力。
集約轉型:推進城市空間一體化集約發(fā)展。著力推進城市從外延式擴張為主,向高密度集聚、網(wǎng)絡化布局、多層級協(xié)同發(fā)展轉變。一是共建長三角世界級城市群金南翼。加強與上海及安徽江西等內陸地區(qū)雙向合作,提升浙江城市化腹地范圍和增長潛力,推動更大范圍、更深層次要素優(yōu)化配置。二是優(yōu)化以都市區(qū)為主體形態(tài)的省域空間結構。優(yōu)化完善由大都市化區(qū)域、到內生發(fā)展較強的特大城市及特色發(fā)展的中小城市及小城鎮(zhèn)等構成的多層次空間結構。三是分類引導土地城市化。嚴格控制建設用地規(guī)模,推動城市建設用地精明增長、鄉(xiāng)村建設用地總量有序減少、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地集約開發(fā),全面提高建設用地效率。
融合一體:推進城鄉(xiāng)融合聯(lián)動發(fā)展。著力破解城鄉(xiāng)制度二元化和物質景觀同質化格局,推動城鄉(xiāng)人口要素集聚、風貌特色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)互補共贏、設施高效共享,實現(xiàn)城鄉(xiāng)物質景觀高度異質化及發(fā)展水平高度同質化。一是優(yōu)化城鄉(xiāng)人口布局。引導鄉(xiāng)村散居人口向城鎮(zhèn)集聚,進一步減少鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量,減輕鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、環(huán)境壓力。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置。推動鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施供給與常住人口相匹配。三是優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工。鄉(xiāng)村以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游及新興綠色產(chǎn)業(yè)為主,中心城市以發(fā)展創(chuàng)新及知識類型的現(xiàn)代服務業(yè)為主,中小城鎮(zhèn)以配套發(fā)展制造業(yè)為主。
確立更高質量戰(zhàn)略目標
堅持以人民為中心,堅持以人的城市化為核心,堅持高質量發(fā)展方向,明確將滿足人們群眾對美好生活的向往作為新型城市化的戰(zhàn)略目標,“十四五”時期努力實現(xiàn)城市更加美好、活力、高效、共享的新愿景。
城市更加美好:成為和諧宜居、富有特色、治理科學的幸福家園。城市公共服務覆蓋全部常住人口,基礎設施更加完善,消費環(huán)境更加便利,生態(tài)環(huán)境明顯提升,水氣土質量全面提高,市民獲得感和滿意度全面提升。城市歷史文脈傳承延續(xù),個性特質彰顯弘揚,市民歸屬感和認同感全面增強。城市治理更加科學化、智能化、人性化,市民參與度和支持度全面提高。
城市更具活力:形成具有較強創(chuàng)新策源力、國際影響力、綜合競爭力的高質量增長體系。城市產(chǎn)業(yè)布局和結構優(yōu)化完善,以都市區(qū)引領的高新技術、高端服務和高品質人居功能進一步強化,以中小城市和小城鎮(zhèn)為支撐的現(xiàn)代化生產(chǎn)生活功能進一步優(yōu)化。城市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體系進一步健全,人才、企業(yè)、平臺、配套服務建設協(xié)調推進,在全球價值鏈和產(chǎn)業(yè)分工體系中位置大幅躍升。
城市更高效率:形成符合資源環(huán)境承載力的宏觀布局和內部空間結構。長三角、城鄉(xiāng)、都市區(qū)與大中小城市空間一體化發(fā)展,“一群、四區(qū)、多極”城鎮(zhèn)空間格局不斷優(yōu)化,長三角世界級城市群金南翼共建共享,杭寧溫金義四大都市區(qū)主體形態(tài)及功能優(yōu)化完善,中小城市及小城鎮(zhèn)多極化布局、多元化特色更加凸顯。國土空間優(yōu)化布局,密度提高、功能提升和公交導向的城市精明增長模式成為主導,建成區(qū)人口密度、投入強度、產(chǎn)出效率逐步提高。
城市更加共享:實現(xiàn)人的全面發(fā)展、社會公平正義、全體居民共享城市化成果。基本消除區(qū)域城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙,促進形成就業(yè)轉移、空間集聚、素質提升相統(tǒng)一的人口城市化格局,構建形成人人參與、人人努力、人人享有的新型城市治理體系。至2025年,全省戶籍人口城市化率達到53%左右,常住人口城市化率達到75%左右。
分析戰(zhàn)略參數(shù)及分區(qū)域戰(zhàn)略舉措
落實高質量發(fā)展要求,按照內涵發(fā)展、彈性適應的原則,科學預測人口及城市化水平,有序引導土地城市化發(fā)展。在此基礎上,因地制宜選擇區(qū)域城市化發(fā)展模式,確保城市化戰(zhàn)略舉措切實可行。
(一)人口增長及城市化預測
立足人口及城市化水平變動長期走勢,結合影響人口變動的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況進行科學分析。
預測全省人口增長及地區(qū)分化。依據(jù)近兩年全省移動手機信令數(shù)據(jù),“十四五”時期全省人口區(qū)域分布將呈現(xiàn)5大趨勢。一是環(huán)杭州灣人口集聚效應增強。杭州、寧波、嘉興得益于數(shù)字經(jīng)濟、海洋經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,借力長三角一體化前沿區(qū)位,將成為人口主要流入地。二是山區(qū)海島人口凈流出趨勢明顯。麗水、衢州及舟山受區(qū)位交通、發(fā)展空間、環(huán)境容量等因素制約,以及鄰近杭甬滬、遷移成本較低等因素激勵,人口向大都市流動。三是溫州和臺州人口總量或基本穩(wěn)定。兩市在城市及產(chǎn)業(yè)更新方面主動作為,對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其勞動力產(chǎn)生較大擠出效應;同時,新興產(chǎn)業(yè)培育引進,新流入人口在數(shù)量上補充流失人口,總人口或將保持在穩(wěn)定水平。四是金華、紹興和湖州人口基本持平或略有增長。這些地區(qū)一方面承受來自杭州、寧波、上海的虹吸效應,另一方面受益于灣區(qū)經(jīng)濟、通道經(jīng)濟發(fā)展對外部的集聚效應,人口或保持一定增長趨勢。五是11個中心城市及30個左右的經(jīng)濟強縣縣城保持對轄區(qū)內及周邊人口的集聚趨勢。這些地區(qū)集中了區(qū)域內優(yōu)質的公共服務和基礎設施資源,提供較為充足類型多樣的就業(yè)崗位,具有較強的人口吸引力和承載力。
綜合中長期人口變動趨勢,推測“十四五”時期,全省人口年均自然增長率約4.3‰,年均自然增長約25萬人;年均機械增長約30萬人,合計年均增長約55萬人。至2025年,全省常住人口超過6100萬人。各地區(qū)人口規(guī)模大致分為三類。一是人口規(guī)模較大的杭寧溫3市,至2025年市域人口均超過900萬人。二是人口規(guī)模中等、增速中等的金臺紹嘉湖5市,至2025年市域人口達500-650萬人。三是人口規(guī)模較小、大概率零增長或負增長的舟衢麗3市。至2025年市域人口達100-350萬人。
預測全省城市化水平及地區(qū)分化。預測“十四五”時期,年均提高1個百分點以內,至2025年達到75%左右。一是四大都市區(qū)城市化率保持高位增長,預計至2025年杭州(81.6%)、寧波(77.8%)、溫州(75.6%)和金華(75.6%)居全省前4位。二是環(huán)杭州灣其他地區(qū)城市化率普遍超過70%。預計嘉湖紹城市化率年均提高1個百分點左右,舟山低于1個百分點。至2025年,4市城市化率分別達到嘉興(73.6%)、紹興(73.6%)、舟山(72.3%)和湖州(71.1%),除湖州外僅次于四大都市區(qū)。三是臺州、麗水、衢州三地城市化率保持年均超過1個百分點,至2025年分別達到70.0%、72.3%和67.6%,體現(xiàn)了較強空間約束下向城市集聚的發(fā)展趨勢。
(二)土地城市化分類導引
嚴格控制建設用地規(guī)模,分類推進城市、鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地存量更新和增量開發(fā),著力提高建設用地效率。
推動城市建設用地精明增長。綜合利用市場、行政、技術等手段,提高城市建設用地集約利用水平,形成與城市常住人口增長及布局相適應的建設用地供給。一是新增建設用地重點用于創(chuàng)造優(yōu)良的人居環(huán)境。根據(jù)人口分布,優(yōu)化居住及科教、文體、醫(yī)養(yǎng)等公共服務配套設施用地布局及規(guī)模。二是存量用地有機更新,開展城市修補、生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)修繕,補給城市未來發(fā)展空間需求。三是彈性保障建設用地供給。對于環(huán)杭州灣人口長期大量凈流入城市,在常住人口基礎上,按照城鎮(zhèn)實際服務人口及規(guī)劃人口導向,預留基礎設施和公共服務保障用地。其中,公共服務設施以滿足常住人口為主,基礎設施以滿足實際人口為主。四是推行以TOD為導向的城市土地集約復合利用模式,加強軌道交通等公共交通沿線城市功能集中布局、集約發(fā)展,形成集約緊湊空間發(fā)展模式。五是精明收縮建設用地供給。對于部分收縮型城鎮(zhèn),制定實施減量規(guī)劃,做到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不拓展,建設用地總量有下降,城市開發(fā)強度、建設密度和建設品質有提升。
引導鄉(xiāng)村建設用地總量有序減少。堅持擴大生態(tài)空間、保障農(nóng)業(yè)空間,形成與鄉(xiāng)村常住人口增減及分布相適應的鄉(xiāng)村建設用地供給,爭取“十四五”鄉(xiāng)村建設用地規(guī)模達到峰值后穩(wěn)步減少。一是穩(wěn)慎推進環(huán)杭州灣等部分條件成熟區(qū)域的全域城市化,循序漸進增加建設用地,持之以恒推動鄉(xiāng)村空間向城市空間有機更新。二是有序減少浙西南、浙中、浙西南絕大多數(shù)鄉(xiāng)村建設用地供給。按照鄉(xiāng)村實際人口規(guī)模和需求,精準提供公共服務、優(yōu)化配置基礎設施,穩(wěn)步縮減農(nóng)房、道路、公共服務設施等建設用地。三是推動土地復墾,還原鄉(xiāng)村農(nóng)田,確保城市化進程中的耕地保有量,提高耕地產(chǎn)出效率。
提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)(平臺)建設用地集約水平。積極應對產(chǎn)業(yè)用地低效開發(fā)、無序開發(fā)、重復建設等問題。一是加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地復合利用,推動工業(yè)用地、工業(yè)建筑向公共建筑、創(chuàng)意、物流、商務商業(yè)等功能轉型,推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)向綜合性城區(qū)轉型,促進產(chǎn)城融合、職住平衡。二是推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)低效用地二次開發(fā),提高產(chǎn)業(yè)用地周轉和利用效率。三是整合產(chǎn)業(yè)園區(qū)邊界以外建設用地,對于低效產(chǎn)業(yè)用地及不符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)導向的用地,引導其自愿和有償退出。
(三)區(qū)域城市化模式選擇
規(guī)劃引導四大都市區(qū)、四個沿海中心城市、三個山區(qū)海島城市,以及廣大鄉(xiāng)村地區(qū)分類城市化,形成各有側重的城市化路徑。
四大都市區(qū):全省引領型城市化。增強杭寧溫和金義四大都市區(qū)在服務全省、輻射長三角、面向全國、聯(lián)通世界的地位,強化對于全省城市化的引領作用。一是杭州和寧波通過構建基于環(huán)杭州灣地區(qū)的大都市區(qū)內、大都市區(qū)間及與上海等地間的統(tǒng)一開放市場、協(xié)同一體民生服務,強化對全省乃至更大范圍高端創(chuàng)新要素集聚共享。同時,做好環(huán)杭州灣整體國土空間規(guī)劃引導,科學安排土地開發(fā)時序,有序引導本地農(nóng)民就地城市化,吸引集聚外來人口城市化。二是溫州和金華當前對于全省城市化引領能力仍相對較弱,但也應看到,義烏等地基于特色產(chǎn)業(yè)形成的全球要素集聚或正在加強。兩地應進一步培育拓展經(jīng)濟新增長點,提升城市更大范圍的集聚功能。
四個沿海中心城市:區(qū)域引領型城市化。積極對接融入四大都市區(qū),加強與都市區(qū)規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施建設、社會民生、生態(tài)保護等多層面共謀共享,促進要素功能提升。一是紹興市區(qū)作為杭州都市區(qū)有機組成部分,積極承接核心區(qū)的居住、高校及科研、先進制造等功能疏解,不斷推進同城化發(fā)展。二是嘉興及湖州發(fā)揮接杭連滬優(yōu)勢,著力提升創(chuàng)新后臺、生態(tài)后花園等功能,成為杭滬“創(chuàng)業(yè)新城”及“生態(tài)臥城”。三是臺州市區(qū)作為寧波都市區(qū)有機組成部分,在推動城市及產(chǎn)業(yè)有機更新、人口結構優(yōu)化調整的同時,進一步增強城市開放發(fā)展功能,培育引進新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新人口,著力提升城市凝聚力和競爭力。
衢麗花園城市和舟山海島城市:生態(tài)型城市化。立足衢麗及舟山,地處浙西南、浙東生態(tài)屏障特征,確立以最小化人口及建設用地開發(fā)規(guī)模,促進最高質量生態(tài)保護的城市化思路,支持和引導人口內聚外遷。一是強化內生型城市化。持續(xù)引導人口向市區(qū)和縣城集聚,打造成為大花園城市群、生態(tài)經(jīng)濟引領區(qū)、溝通都市區(qū)和生態(tài)功能區(qū)樞紐地。二是推進貢獻型城市化,支持和引導衢麗和舟山城鄉(xiāng)人口向大都市區(qū)和沿海城市轉移。同時,通過人口基數(shù)減少,提升人均發(fā)展水平,實現(xiàn)與發(fā)達地區(qū)同步現(xiàn)代化。
鄉(xiāng)村:現(xiàn)代化振興。從城鄉(xiāng)互補、跨越式推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的角度出發(fā),支持鄉(xiāng)村人口、產(chǎn)業(yè)、空間重構。一是引導鄉(xiāng)村常住人口總量進一步減少。依據(jù)鄉(xiāng)村生態(tài)承載力及生態(tài)涵養(yǎng)的要求,統(tǒng)籌推進全省人口向城鎮(zhèn)集聚。二是推動鄉(xiāng)村建設用地空間進一步集聚集約。應對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、高效化發(fā)展趨勢,積極構建和還原鄉(xiāng)村大面積連片農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間。三是應對鄉(xiāng)村職業(yè)農(nóng)民、留守老人、季節(jié)性休閑旅游、返鄉(xiāng)農(nóng)民工的生產(chǎn)生活需要,科學供給公共服務及基礎設施。
作者單位:浙江省發(fā)展和改革研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:《浙江經(jīng)濟》雜志
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