專欄：建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基石之一，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，最終實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個線索，土地改革的內(nèi)容可以概括為：市場化、收益分配、分類處置。
土地改革是中國啟動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、推動新型城鎮(zhèn)化，開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基石之一，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，最終實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
仔細梳理十八屆三中全會關(guān)于土地改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用的是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個線索，也可將土地改革的內(nèi)容用三個關(guān)鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。
改革思路
第一個關(guān)鍵詞：市場化
1．在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
2．縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。
3．穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。突破性提出賦予承包經(jīng)營權(quán)的抵押和擔保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認可。
第二個關(guān)鍵詞：收益分配
1．建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場市價補償，那么將會顯著提高農(nóng)民的收益。
2．賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。
3．允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。
第三個關(guān)鍵詞：分類處置
這里的含義是三中全會所確定的土地改革方案事實上是一個分類改革的方案，具體而言：
1．對于耕地，既堅持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這一基本前提未變，同時也堅持“農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則未變，改變的重點是集中式耕地經(jīng)營的方式上，方向是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
2．對于農(nóng)村集體所有“經(jīng)營性用地”，則提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉(zhuǎn)，這個前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)的范圍實質(zhì)上是受限的。
3．在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實行的征地和“土地招拍掛”機制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對農(nóng)民的補償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對土地市場的干預(yù)仍然較強。
改革影響：尋找新的土地紅利
盡管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長，但三中全會已經(jīng)沿著這個方向開啟了新的征程，也必將會產(chǎn)生一系列影響，在某種程度緩解當前中國土地制度的矛盾，并有望產(chǎn)生新一輪的改革紅利。
第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟效率。
從增量角度評估，中國的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來的增量土地開發(fā)提供的空間。從存量角度評估，目前處于城市拓展區(qū)范圍之內(nèi)，但在產(chǎn)權(quán)屬性上仍是集體所有的存量建設(shè)用地，雖然是工商業(yè)或住宅（小產(chǎn)權(quán)）用途，但是使用效率普遍較低，如果能夠在新的改革方向之下重新配置這部分土地，不僅可以提升土地的使用效率，也可以釋放出更多的城市用地，而且這部分土地已經(jīng)處于城市之中，其經(jīng)濟價值更大。總體看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)空間極為廣闊，可緩解城市土地指標的約束。
第二，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會帶來城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。
通常，不同發(fā)展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發(fā)展規(guī)劃都會導(dǎo)致城市建設(shè)用地的配置結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)規(guī)律性變化。更為重要的是，城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的變化事實上反映的是城市的轉(zhuǎn)型，在工業(yè)化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會成為工業(yè)的總部經(jīng)濟中心和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導(dǎo)致城市中心工業(yè)用地比重逐步下降。
具體到中國的情況，目前來看，北京、上海、深圳、天津等一二線發(fā)達城市正逐步過渡到這個階段，城市建設(shè)用地中工業(yè)用地的比例會日益減小，住宅、商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例將增加，而且在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和工業(yè)外遷兩個力量的疊加驅(qū)動下，新增的工業(yè)用地將主要集中在大城市的周邊或郊區(qū)集體建設(shè)用地上。
第三，盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分緩解城市土地指標緊張的約束，但未來中國土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢仍然是從數(shù)量擴張過渡到效率擴張。
普遍的看法是中國的城鎮(zhèn)化進程主要是土地面積的擴張，人口擴張速度相對較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來很長的一段時間內(nèi)，中國土地城鎮(zhèn)化的核心問題將從數(shù)量擴張過渡到效率擴張。
第四，圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農(nóng)民工帶來一定程度的財產(chǎn)性收入，從而成為推動轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在突破口。
轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距在于財產(chǎn)差距，財產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒有財產(chǎn)，而是財產(chǎn)無法通過市場途徑變現(xiàn)。農(nóng)民的財產(chǎn)為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財產(chǎn)若能市場化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。
第五，耕地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點。
截至2011年底，全國實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12．77億畝，其中已經(jīng)流轉(zhuǎn)的總面積為2．28億畝，流轉(zhuǎn)面積同比增速達22．1％；在改革政策的推動中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡單框算，中國將于2020年前實現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”。
耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的目標是農(nóng)業(yè)勞動生率的擴張、生產(chǎn)成本的下降和農(nóng)作物質(zhì)量的提升。從國際對比來看，中國的農(nóng)作物單產(chǎn)僅僅低于作為發(fā)達國家的美國、英國和日本，遠遠高于印度和巴西，是世界平均水平的1．6倍，規(guī)模種植本身不僅難以增加，甚至有可能減小單產(chǎn)。而且中國的化肥使用密度是世界平均水平的2．5倍，遠遠高于美國和英國，規(guī)模經(jīng)營并不會帶來農(nóng)資使用總量的增加，但是會帶來使用結(jié)構(gòu)的變化。因此，規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵是通過生產(chǎn)和管理方式的機械化來實現(xiàn)勞動生產(chǎn)率的提升，目前中國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率是日本的1％、美國的20％、世界平均水平的50％，提升空間較大，尤其是收割領(lǐng)域。
（作者為香港交易所首席中國經(jīng)濟學(xué)家）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報2016年03月18日
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