2015年1月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”（以下簡(jiǎn)稱“入市”）制度建設(shè)提出了明確要求。實(shí)踐中，在中央提出“入市”之前，部分地區(qū)以及綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，已針對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體操作模式做出了積極探索。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些做法對(duì)“入市”與村鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型及統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識(shí)，“入市”前的制度準(zhǔn)備，入市利益相關(guān)方的收益分配以及“入市”后的政策保障等，離常態(tài)的“入市”規(guī)范管理尚有一定差距。筆者立足現(xiàn)實(shí)做法，對(duì)規(guī)范入市做出如下思考：
認(rèn)清地塊形態(tài)與產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，發(fā)揮“入市”對(duì)村鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)作用
由于分布零散、地塊細(xì)碎、不規(guī)則以及工業(yè)、商業(yè)與居住用地穿插布局，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地往往難以通過(guò)區(qū)域整片開(kāi)發(fā)獲取規(guī)模效益。這就要求在供地時(shí)嚴(yán)格審查用地需求、用地方式與地塊規(guī)模的符合性，保證用地單位對(duì)地塊實(shí)行整體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，避免地塊切割供應(yīng)、使用或用地規(guī)模頻繁調(diào)整。
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地承載的產(chǎn)業(yè)大多層次低、規(guī)模有限，例如集貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)零售、產(chǎn)品初級(jí)加工制造、低端倉(cāng)儲(chǔ)物流等。這既有地塊形態(tài)限制的原因，也有村鎮(zhèn)發(fā)展滯后的原因?！叭胧小睉?yīng)著力促進(jìn)村鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，用地供應(yīng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，地塊開(kāi)發(fā)使用中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與績(jī)效評(píng)估。
區(qū)分用地增量與存量，發(fā)揮“入市”對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的杠桿作用
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地普遍集中在經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)的村鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)接合部和城中村。 “入市”必然吸引大量資本涌入這些地區(qū)，勢(shì)必造成新一輪的區(qū)域不平衡。應(yīng)當(dāng)充分考慮地區(qū)發(fā)展的公平性和協(xié)調(diào)性，發(fā)揮“入市”對(duì)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的杠桿作用。
嚴(yán)格審批新增農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，堅(jiān)持“存量?jī)?yōu)先、掛鉤新增、優(yōu)化布局”的原則，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地新增途徑限定在農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤，也就是將存在利用限制條件的存量地塊（即拆舊地塊）與擬用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)的地塊（建新地塊）進(jìn)行掛鉤。其中，建新地塊應(yīng)當(dāng)滿足產(chǎn)業(yè)集中布局要求。鼓勵(lì)先發(fā)區(qū)域與中等、落后區(qū)域，以及城鄉(xiāng)接合部、城中村與農(nóng)村腹地的鄉(xiāng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增減掛鉤，促進(jìn)先發(fā)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及中等、落后區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。對(duì)于存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不分規(guī)劃圈內(nèi)圈外，一律平等“入市”，切實(shí)縮小征地范圍，促進(jìn)圈內(nèi)圈外土地平衡增值。
嚴(yán)格用地清查與規(guī)劃賦權(quán)，做好“入市”前的制度準(zhǔn)備
第一，完善權(quán)能結(jié)構(gòu)。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓權(quán)、租賃權(quán)與抵押權(quán)。
第二，明確權(quán)益主體。針對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)性強(qiáng)、“兩棲人口”龐大等問(wèn)題，構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)退出機(jī)制，將確立成員權(quán)的權(quán)利下放給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民民主決策，明確“入市”收益的村內(nèi)受益主體。
第三，嚴(yán)格用地清查。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地內(nèi)涵不明，從地類歸屬與實(shí)際用途兩方面開(kāi)展用地清查，掌握合法與“隱性”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量、分布、區(qū)位、產(chǎn)權(quán)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。
第四，明確價(jià)格體系。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格體系缺失，在嚴(yán)格用地清查基礎(chǔ)上，推進(jìn)定級(jí)估價(jià)工作，制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)益價(jià)、出讓價(jià)、基準(zhǔn)地價(jià)等。
第五，落實(shí)規(guī)劃管控。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃控制下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)編制農(nóng)村建設(shè)用地開(kāi)發(fā)規(guī)劃，重點(diǎn)明確農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地內(nèi)涵、類型、邊界、增減掛鉤范圍以及入市的時(shí)序安排等，并因地制宜適度推進(jìn)“入市”由合法農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地向“隱性”農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍有序拓展。
明確土地價(jià)值來(lái)源與需求，規(guī)范“入市”后的收益分配
第一，“入市”收益優(yōu)先用于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。由于承載的產(chǎn)業(yè)懸殊，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值明顯低于國(guó)有土地。例如：廣州農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益僅相當(dāng)于國(guó)有建設(shè)用地的30%～60%。由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要擔(dān)負(fù)著農(nóng)村集體成員的社會(huì)保障功能，因此， “入市”收益應(yīng)優(yōu)先用于增加農(nóng)村集體成員財(cái)產(chǎn)性收入。
第二， “入市”土地價(jià)值增值用于補(bǔ)償一定的城市維護(hù)建設(shè)支出?！叭胧小焙髢r(jià)值增值的根源在于，城市化拉動(dòng)的建設(shè)用地總體需求增長(zhǎng)，以及國(guó)家土地用途管制帶來(lái)的建設(shè)用地稀缺，即“入市”的價(jià)值增值具有公共性。同時(shí)，“入市”將使得征地范圍明顯收窄，削弱國(guó)有土地市場(chǎng)需求，降低政府土地出讓收入以及國(guó)有土地增值稅收等，從而限制城市維護(hù)建設(shè)支出。因此，“入市”土地價(jià)值增值應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)償一定的城市維護(hù)建設(shè)支出。
具體來(lái)說(shuō)，因地區(qū)城市化帶來(lái)的價(jià)值增值應(yīng)當(dāng)由地方政府收取，用于補(bǔ)償農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所在地區(qū)的城市維護(hù)建設(shè)支出。因國(guó)家土地用途管制帶來(lái)的價(jià)值增值應(yīng)當(dāng)由中央收取，用于補(bǔ)償中等、落后地區(qū)的城市維護(hù)建設(shè)支出，以發(fā)揮“入市”對(duì)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的杠桿作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種補(bǔ)償支出占價(jià)值增值的比例，要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模而定，應(yīng)當(dāng)實(shí)行區(qū)域差別化的補(bǔ)償比例。例如：先發(fā)地區(qū)的補(bǔ)償比例應(yīng)當(dāng)高于中等、落后地區(qū)。
第三， “入市”后再次流轉(zhuǎn)的價(jià)值增值優(yōu)先用于村鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)支出。如同政府征收國(guó)有土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的土地增值稅，農(nóng)村集體作為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)征收農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的價(jià)值增值稅。但這一部分收入屬于農(nóng)村集體成員公共財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)農(nóng)村集體成員民主表決同意后優(yōu)先用于村鎮(zhèn)建設(shè)維護(hù)支出。
第四，村內(nèi)部分配“入市”土地收益應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民自主意愿。村內(nèi)部分配“入市”土地收益不能一味追求制度頂層設(shè)計(jì)，不能搞制度“一刀切”。否則，將大大增加交易成本。以廣州為例，村內(nèi)部收益分配包括“一級(jí)核算”、“二級(jí)核算”和“一事一議”三種形式。目前，這三種方式都運(yùn)行良好。因此，村內(nèi)部分配“入市”土地收益應(yīng)當(dāng)在依法、自愿、平等原則下提倡村民自治。
加強(qiáng)租賃監(jiān)管，從景觀可持續(xù)性角度規(guī)避“入市”隱患
第一，嚴(yán)格監(jiān)管短期租賃。推行短期租賃制尤其是年租制是各地探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的普遍做法，但實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題。例如：江蘇宜興市年租制的實(shí)踐，以其靈活性大大激發(fā)了村集體經(jīng)濟(jì)組織與中小企業(yè)參與流轉(zhuǎn)的積極性。但由于用地成本推高，企業(yè)通過(guò)壓縮綠化和道路面積提高土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。這勢(shì)必降低土地的生態(tài)與公共服務(wù)功能，導(dǎo)致建筑過(guò)密，大大制約村鎮(zhèn)、城市景觀可持續(xù)性。同時(shí)，年租制增強(qiáng)了村集體經(jīng)濟(jì)組織變更租賃的意愿，引發(fā)租賃雙方矛盾，企業(yè)資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)。廣州市的短期租賃制也取得了顯著成效，但上述隱患也導(dǎo)致當(dāng)前城市治理與村鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的困難重重。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查對(duì)承租方的用地開(kāi)發(fā)方案，根據(jù)企業(yè)生命周期設(shè)立最低租賃年限。同時(shí)，加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)控制性規(guī)劃對(duì)綠化率、公共服務(wù)用地率等指標(biāo)的要求。
第二，存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”應(yīng)當(dāng)尊重歷史。當(dāng)前，相當(dāng)部分存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已出租給企業(yè)。企業(yè)通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施配套明顯改善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展已成規(guī)模。此外，部分地區(qū)的農(nóng)村集體為獲得長(zhǎng)期而穩(wěn)定的租金收益，大多實(shí)行使用權(quán)份額流轉(zhuǎn)。因此，存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”，應(yīng)當(dāng)尊重開(kāi)發(fā)歷史，按照租賃合同約定，做好農(nóng)村集體與原企業(yè)的資產(chǎn)與使用權(quán)收益分割，優(yōu)先將其供應(yīng)給原企業(yè)，確保原企業(yè)權(quán)益不受損失。
(作者供職于廣州大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)土地
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