郡縣之失，其專在上。君人者，…，人人而疑之，事事而制之，科條文簿日多于一日，而又設之監司。
——顧炎武《亭林文集·郡縣論一》
在中國傳統王朝地方行政制度的變遷中，最低一層的正式行政層級——縣，無論是名稱、數量、范圍，始終都是最為穩定的，有的縣甚至可以歷經千年而無多大變化。縣是唯一直接與老百姓打交道的政府機構，地位非常重要，直接影響到國家的安定。在某種意義上，一縣之縣官，重要性甚至超過中央官員。所以考察縣級政府如何運作，對于了解中國的“中央集權制”是十分必要的。
對于中央集權制下的縣級政府，同樣也有著看似非常矛盾的兩種觀點：第一種觀點注意到歷代王朝為了規范縣級政府的運作，各種制度安排細密，各項法律規章煩苛，縣級政府的各種權力似乎牢牢被各上級部門所制約，縣令也似乎完全被捆住了手腳。因此，這種觀點認為在縣級政府運作上，中央集權過度，地方自主性嚴重不足。第二種觀點則看到在縣級政府的具體運作中，各種陋規橫行，縣官作為地方權力的化身，負責縣級政府的所有職能，對地方百姓生殺予奪，成為“滅門的知縣”。所以在這種觀點看來，中央對縣級政府的放權過度、約束不足，難以對縣級政府和縣官的行為產生有效的制約。
上述兩種觀點看似截然相對，卻在不同側面反映了縣級政府的實際運行狀況，它們的特點突出表現為：
第一，中央政府高度集權，對地方政府及其官員進行約束的規章制度繁雜嚴苛，且條文僵化、強求一致，不給地方官員根據本地情況自主決策的空間；而在行政架構上呈現出典型的倒金字塔型結構，越到基層其行政資源就越緊張。
在傳統中央集權制下，中央與地方在權力配置上遵循嚴格的父權制原則，中央對地方、上級政府對下級政府具有壓倒性的絕對權威，在名義上縣級政府根本沒有與上級討價還價的任何余地，只有不折不扣地執行中央政府和上級官員的命令。而且為了防止地方官員尤其是縣級官員的不當行為，各種防止官員腐敗的法律規章極其繁密、數不勝數。顧炎武曾在《日知錄》中慨嘆道，即使是“賢智之臣亦無能效尺寸于法之外，相與兢兢奉法，以求無過而已”（《日知錄》卷九，15頁）。
然而在行政資源的配置方面，各級政府之間又呈現出典型的倒金字塔結構。以司法機構及程序為例，縣級政府負責直接審理并偵破案件，因此，縣官的任務極其繁重。僅以斷案為例，清朝的縣級長官每人每年往往要處理上千件案件，嘉慶年間安徽六安州一位新任知州在10個月里裁判了1360件案件，即使是普通的州縣長官，其每年審判業務量仍然要遠高于現在世界上的任何一位法官（郭建（1999）《帝國縮影——中國歷史上的衙門》，學林出版社，第197頁）。
但各級政府在行政資源的配置上卻正好相反，縣級政府資源最少，縣官一人負責破案斷案，上面各種各樣的管理和監督機構卻疊床架屋。不僅有府的直接管轄，在省的層面還有專門管司法的“省按察使”，并下設相應的“分巡道”進行監督；到了中央層面，司法機構的設置就更為復雜，有俗稱三法司的“都察院”“大理寺”和“刑部”，分別負責監察、復核和主審，其中都察院又派出“巡按”進行監督，理論上所有上級各部門都有權力對縣級政府進行管轄制約，從而形成了古代版的所謂“上面千條線，下面一根針”。司法領域如此，在錢糧稅賦、教育治安等領域同樣類似，基層政府做事的人少、上級政府管事的人多、各級監督的人也多。
第二，縣官集各種權力于一身，縣級政府成為縣官的“一人政府”，縣級政府的實際運作高度依賴各種各樣的陋規（潛規則）。
縣級政府的行政人員通常分為三個部分：一為縣官（或縣長、知事、知縣，即主官）；二為縣丞、縣尉、主簿等佐貳（即副官）；三為掾、吏、佐等掾屬和吏員。自秦漢至隋唐，縣的主官與副官均由國家正式任命，共同掌理縣政。宋代以后，縣主官由中央政府派下，均系外籍人，而辦理具體縣政事務的胥吏，大多屬于國家征用的民役，都是本地人；這樣導致的局面是外來的縣官地位鄭重而進退頻繁、本地的胥吏地位低下而長期盤踞縣衙。與此同時，佐貳官員開始專注于某些職能性事務（水利、河道等），逐漸淡出縣主干行政系統。
到了清代，上述情況發展到極致，州同、州判、縣丞、主簿等佐貳副官并不普設，縣主官依靠幕友、長隨、書吏和衙役辦理行政事務，形成了一個以自己為首的行政系統，即所謂的正印官“獨任制”。幕友即師爺，是縣官的顧問兼私人秘書；書吏是文字方面的工役，負責起草抄寫；衙役是體力方面的工役，負責緝捕行刑抬轎傳遞守衛；長隨是縣官的跑腿跟班，負責傳達指令照顧生活并監督前面三者。這三類人均直接對縣官負責、圍繞著縣官一個中心，是縣官的權力工具。在理論上，縣官由此成為地方一切事務的唯一受托人和責任人，因為他是地方百姓的父母官，名義上有責任照料地方上的一切，稅收、司法、治安、教育、公共工程等，均要由他一人負最終的責任。所以稅收完不成、官庫有虧空、盜匪未抓獲、水利工程毀壞、司法有錯案、人口有逃漏、驛站死了馬、科考有舞弊等，按法律規定縣官都要受到處罰，輕則罰俸、包賠、降級，重則革職、受笞杖，直至判處徒流刑罰。由此，在縣官負總責的理念和制度下，縣級政府的一切權力也都無可分割地被確定為縣官這一職位的獨享權力，所以縣級政府也演變成了縣官的“一人政府”（瞿同祖（2003）《清代地方政府》，法律出版社，第8~10頁）。
盡管在理論上，縣官需要對該區域內發生的所有事務負責，但實際上縣級政府主要承擔的是收稅和斷案兩件事，地方大量的公共事務和老百姓的生活事務，地方政府只有名義上的管轄責任，事實上既無愿望、也無能力進行干預。即使如此，縣級政府的實際運作也不得不高度依賴大量的潛規則和陋規。除了維持地方治安外，征收皇糧國稅便是縣級政府最為重要的任務。現實中，朝廷只是要求縣官按定制上解錢糧入庫，以及縣庫存不得發生虧空，此外別無要求。所以中國傳統社會其實并不存在正式完整的一級地方財政，縣級財政本質上是一種縣官個人“大包干”的制度，縣官的私人收支與政府的公共收支混在一起而沒有什么界限，縣級財政具有非常明顯的家產制特征（魏光奇（2010）《有法與無法——清代的州縣制度及其運作》，商務印書館，第298頁）。
具體而言，縣級地方政府的正式財政費用，包括稅銀稅糧的熔鑄或儲運的損耗、賦稅的征收和轉運過程中必要的費用；以及衙門職員的工資和辦公經費，都需要從縣官的個人收入中支出。此外，縣官還需應付上級衙門名目繁多的攤捐（即上級的指令性捐獻，或為彌補上級政府經費赤字、或為政府的特定活動費用、或為填補虧空）。
縣官的其他重要開支還包括：（1）招待途經其地的上司或上級差官的經費負擔，向他們提供住宿、供備、膳食。在上司離境時，照例需送贈別禮物，盡管法律并不允許；（2）上司的僚屬、衙役、長隨等常索要錢財，人數有時可達上百；（3）在省城里設一辦事處，為新到任的總督、巡撫或別的上司修繕官舍、供給家具薪炭等，這些費用由所有州縣官位為他們的上司共同負擔；（4）在上司到任、壽慶、過年、過節時需向上司們送例費和禮物。
清代官員的正式收入包括薪俸和養廉銀（從雍正時期開始），縣級官員的名義薪俸在60—80兩銀子，養廉銀在500—1200兩銀子，因此，大部分縣官的正式收入在500—1000兩銀子左右。這樣的收入用來支付縣官一家老小的生活費用都顯緊張，根本無從論及來應付上述所列的種種開支。僅僅是支付幕友的報酬，就需花費一個縣官一年的全部薪水。而上級的攤捐同樣沉重，有縣官就抱怨，他的名義薪俸只夠交罰俸，他的養廉銀只夠交攤捐。盡管個別縣官的抱怨不無夸大其詞的成分，然而將縣官的正式收入與他要應付的龐大支出相對比，不免會有“杯水車薪”的感覺。
顯然，縣官有限的正式收入遠遠不足以支付其開支，他必須依靠非正式的收入，即所謂的“陋規”收入。這些陋規收入同樣五花八門，既有朝廷半正式認可的，也有朝廷完全禁止的、甚至根本不在朝廷的視線之中的。例如征收田糧稅賦時的“火耗”“余平”“耗米”“耗羨”，本來只是為了保證足量完成朝廷規定的稅收額度，為彌補征稅過程中熔鑄、儲運中的損耗，而額外增收的一個折扣額，因此也得到了朝廷的認可。但在實際的過程中它們逐漸演變成為縣官的重要收入來源，由于折扣額的收取事實上很難被上級政府有效監管，所以縣官可以在其中上下其手、盤剝百姓，這里的約束某種意義上更多來自于地方官個人的名聲需要或者道德責任感。
此外，地方官員們還采用各種各樣的手段，直接或間接通過衙門職員之手對地方百姓收取各種陋規收入，這些對象包括：管理銀庫或糧庫的書吏衙役、被任命為頭領的衙役、值勤的衙役、擔任負責催稅的“里長”或“催頭”的百姓、想逃避看守州縣倉庫之雜徭的富戶、為官府或公共節慶提供商品或服務的行戶、請領保甲門牌戶冊時的民戶、接受土地面積勘測或領取賦稅定額憑單的稅戶、到公堂接受審訊的兩造（即原告和被告）、參與辦案的書吏衙役、申請災害勘查和救濟的百姓，等等。與此同時，地方官員還有權到集市上用很低的價格采辦所謂政府需要的物品，在實際過程中經常演變為差役們強行征購甚至沒收集市上的商品。
縣級政府的辦事人員與縣官一樣，高度依賴陋規收入來維持生計。在衙門職員中，幕友和長隨是縣官私人雇傭的，由縣官支付工資。書吏和衙役有正式薪水，衙役每年六七兩銀子，書吏每年十幾兩銀子，但這樣的收入僅夠他們過極其簡樸的生活。于是陋規收入同樣成為書吏衙役的主要收入來源。如僅在訴訟過程中，衙役就可以向當事人索要“鞋襪錢”“酒飯錢”“車船錢”“招結費”“解鎖錢”“帶堂費”等；書吏同樣可以向當事人索要“紙筆費”“掛號費”“傳呈費”“買批費”“出票費”“到案費”“鋪堂費”“踏勘費”“結案費”“和息費”等，縣官對這些行為也不得不默許，頂多稍加約束而已。這是因為一方面縣官自身也受益于書吏衙役所收的陋規收入；另一方面這些陋規收入同樣也是書吏衙役們的生活來源所必需。但與縣官不同的是，衙門職員的地位極其低下，被定位為“賤役”，不僅遠遠低于縣官老爺，甚至明顯不及普通人，他們的子孫均不準入仕應試。這樣的制度安排理論上是基于保護與他們打交道的老百姓，由于衙門職員均身具公權力，為防止他們為禍百姓過甚，所以賦予他們較低的身份以約束他們濫用權力；但在實際中卻造成了劣幣驅逐良幣的效果，普通百姓并不想充當衙門職員，只有那些品格卑賤的人才更愿投身其中，反而使得衙吏的人品和素質難以得到保障，也根本無法遏止他們為非作歹。
第三，縣級政府的實際運作中，“法規嚴苛”和“陋規橫行”并存，既“有法”也“無法”，“名實不符”的現象根本無法遏制。
嚴復在《原強》中曾指出，中國社會呈現出一個“有法而無法”的狀態，表面上在禮治傳統下，各種制度規矩、禮儀禮節細密嚴苛，塑造出了一個井然有序、各守其職、運行良好的等級社會。但在實際中卻難以真正貫徹儒家傳統下的良好意圖，更多時候形成了權力擁有者罔顧法律、予取予求的殘酷局面。縣級政府的實際運作同樣呈現了類似的狀況，理論上縣官作為士大夫和皇帝的代表，秉持求仁理念，愛民如子，廉潔奉公。但即使有這樣道德高尚的君子，也會在現實中碰得頭破血流，以至于“淘汰清官”成為中國官場最重要的潛規則之一，曾國藩就曾經最害怕在官場中被人稱為“清官”。明代海瑞是“淘汰清官”的一個典型案例，他官至二品，死的時候僅僅留下白銀十余兩，不夠殮葬之資。然而在官場中海瑞被當作異類看待，有御史批評他“惟務詐誕，矜己夸人，一言一論無不為士論所笑”。顯然，海瑞更多是被當做取笑的對象，而非讓人學習的道德楷模。盡管眾人對于海瑞的評價分歧很大，但官場中的共識是：他的所作所為根本無法作為官員們辦事的準則（參見黃仁宇（2006）《萬歷十五年》，中華書局，第116~136頁）。
縣級政府實際運行所遇到的種種困境，上級官員乃至皇帝其實并非一無所知，他們也不是沒有過要改變的想法和舉動。《清實錄》中就記載了道光皇帝挑戰陋規的嘗試。道光皇帝在1820年繼位不久，就試圖控制索取陋規的行為。皇帝認為：制定條例確定陋規的收取數額，總比全由地方官員各行其是要好。基于這一認識，他下令總督、巡撫調查各省的陋規實際征收情況，以決定哪些規費應該保留、哪些應當廢止。然而皇帝命令一出之后，官員大臣們均認為通過律例將陋規公開化、合法化極為不妥，紛紛反對這一旨意。最終皇帝不得不承認自己對行政和社會實際尚缺乏了解，僅根據個別大臣的建議做出了上述錯誤的決定，皇帝隨后便發布了另一道詔書，取消了原先的成命（瞿同祖（2003）《清代地方政府》，法律出版社，第49頁）。
從上面這則雖有趣味但卻沉重的事件中可以看到，即使是皇帝也沒有辦法來改變陋規這樣的苛疾。顯然，這不僅僅是個別貪官污吏所導致的問題，而是傳統王朝的中央集權體制所固有的毛病，而這些弊端又是與中國傳統制度設計的理念和具體的實踐過程所帶來的問題密不可分的。
（作者系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員）
本文是作者在《中國發展觀察》雜志開設的專欄“現代化轉型視角下的中央與地方關系研究”之第二十二篇
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2016年第5期
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