● 當(dāng)前，我國鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬人的特大鎮(zhèn)有238個，超過5萬人的有885個
● 符合條件的縣和特大鎮(zhèn)要“有序”改市，不能一哄而起
● 不能簡單地走“升格、翻牌，大幅增加管理人員”的老套路
改革開放以來，我國開始了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化過程，城鎮(zhèn)化率已從1978年的17.9%增長到2015年的56.1%。與此同時，大城市不斷擴張、小城市數(shù)量不足等問題也隨之浮現(xiàn)。隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的推進，鎮(zhèn)改市的探索成了備受關(guān)注的熱點。未來，應(yīng)如何優(yōu)化城市的結(jié)構(gòu)布局，促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展？
日前由國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主辦的“新生中小城市培育專題研討會”在浙江溫州市龍港鎮(zhèn)舉辦，各與會業(yè)界專家展開了研討。
問題1 特大鎮(zhèn)破“級”限，如何改變“小馬拉大車”
位于浙江溫州蒼南縣南端的龍港鎮(zhèn)，在1984年建鎮(zhèn)之時還只是五個小漁村。在一系列創(chuàng)新性政策的鼓勵下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民聚集龍港，自費建城，30多年來，從無到有，從小到大，到2015年，龍港財政收入達到了23.2億元，GDP達226.9億元，常住人口43萬人，已是一座初具規(guī)模的“小城市”。
在我國，像龍港一樣的特大鎮(zhèn)還有很多。不久前國家發(fā)改委發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，當(dāng)前，我國鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬人的特大鎮(zhèn)有238個，超過5萬人的有885個。這些城鎮(zhèn)大多擁有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，具有一定的人口、工業(yè)和商業(yè)聚集規(guī)模，已經(jīng)具備了城市的體量和特征。
“這些城鎮(zhèn)的規(guī)模已經(jīng)非常大，但在管理權(quán)限上仍然按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，這很不利于小城鎮(zhèn)進一步發(fā)展。”國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林說。
從各城鎮(zhèn)介紹的實踐經(jīng)驗來看，他們所遇到的問題十分相似——機構(gòu)設(shè)置和社會管理中只擁有鎮(zhèn)一級的權(quán)限，政府服務(wù)體系沒有與其規(guī)模相適應(yīng)，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套上都難以同步。體制機制的制約逐漸成為特大鎮(zhèn)發(fā)展的“天花板”，“小馬拉大車”“大腳穿小鞋”成為對這些地方發(fā)展處境最常見的形容。
而與此相對的是，我國城鎮(zhèn)化率正在以每年一個多百分點的速度迅速提高，但城市數(shù)量卻幾乎沒有增長，小城市的數(shù)量反而在下降。“因為小城市長大了，但是新的小城市沒有出現(xiàn)。”全國人大常委、財經(jīng)委員會副主任委員辜勝阻說。
“十三五”規(guī)劃綱要已經(jīng)提出，“大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展”“以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市”。專家們認為，培育新生中小城市是推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，而特大鎮(zhèn)將成為未來新生中小城市最大的來源，因此更需要在制度上為這些城鎮(zhèn)成為中小城市提供支撐。
問題2 城市資源分布不均：“就近城鎮(zhèn)化”難在哪兒
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵將近6000萬人口的浙江和其他國家做了一個直觀的比較——浙江20-50萬人口級別的城市和城鎮(zhèn)有5個，5-20萬人口級別的鎮(zhèn)有46個;而日本人口相當(dāng)于浙江的2倍，但相應(yīng)人口級的城市都是浙江的近10倍。在8000多萬人口的德國，城市結(jié)構(gòu)以中小城市為主，70%以上的居民生活在10萬人口以下的城市。
可以看出，我國城鎮(zhèn)化過程中，中小城市的發(fā)展仍有很大的空間。辜勝阻認為，除了到2020年城鎮(zhèn)化率達到60%的目標(biāo)外，也應(yīng)該在城市數(shù)量上制定一個目標(biāo)。“小城市發(fā)展是我們的短板，城市結(jié)構(gòu)‘頭重腳輕’，導(dǎo)致了大城市病突顯。城市結(jié)構(gòu)的失衡，導(dǎo)致生活在大城市的農(nóng)民面臨既融不進大城市，也回不去農(nóng)村的尷尬。”辜勝阻說。
我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口每年都在增長，而不少人的選擇去向仍然是一二線的大城市。2015年，全國農(nóng)民工總數(shù)超過2.77億人，其中外出農(nóng)民工達1.69億人。每年春運，異地就業(yè)的人口如候鳥般定期遷徙；大城市交通擁堵、資源緊張等問題日益嚴重，如“攤大餅”般向城市四周蔓延式發(fā)展。
培育新的小城市，更有利于推進就近城鎮(zhèn)化，也有利于解決農(nóng)民市民化的問題。徐林指出，城鎮(zhèn)化最本質(zhì)的核心是人的城鎮(zhèn)化，特別是要吸納更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，能夠在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住，成為城市的居民。這樣的制度安排不僅僅是改變身份、把鎮(zhèn)變成市的過程，更需要有一系列的產(chǎn)業(yè)支撐吸納更多的就業(yè)和公共服務(wù)。
在這個過程中，具備了城市規(guī)模的特大城鎮(zhèn)將扮演重要角色。李鐵表示，在如今的城鎮(zhèn)化大格局下，應(yīng)考慮怎樣調(diào)整行政區(qū)劃體制，來適應(yīng)以人為本的城鎮(zhèn)化變革。
問題3 激發(fā)特大鎮(zhèn)潛力：人才、產(chǎn)業(yè)、城市如何互動
各地城鎮(zhèn)化進程在加速，“鬼城”“空城”現(xiàn)象也在部分地方呈蔓延之勢。大興土木的“造城”運動讓一座座新城平地崛起，而實際上卻缺乏城市應(yīng)有的內(nèi)涵與品質(zhì)。2014年申銀萬國證券研究所發(fā)布的房地產(chǎn)行業(yè)報告顯示：一線城市房地產(chǎn)的供需比為65%，供給不足；而非一線城市供給過剩，二三線城市的供需比為116%，三四線城市為125%。統(tǒng)計結(jié)果顯示，我國70個主要城市中有26個城市供給相對過剩，占比37.14%。
李鐵表示，僅依靠房地產(chǎn)而沒有產(chǎn)業(yè)依托的城市，實際上無法容納進城的農(nóng)民，可以看到，目前很多地方已經(jīng)形成了嚴重的債務(wù)積累，應(yīng)該走實體經(jīng)濟為主導(dǎo)、產(chǎn)城融合的路子。
從各地介紹的實踐經(jīng)驗來看，許多特大鎮(zhèn)都有自身的特色產(chǎn)業(yè)——江蘇的盛澤鎮(zhèn)是中國四大綢都之一和中國最大的絲綢產(chǎn)業(yè)集群地，化纖面料產(chǎn)量占全國的四分之一，中國東方絲綢市場連續(xù)三年市場交易額超千億；浙江織里鎮(zhèn)投資50億元打造童裝園區(qū)，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)＋”童裝的經(jīng)濟，童裝網(wǎng)店達到了4000多家；長春市合隆鎮(zhèn)重點構(gòu)建了以交通裝備零部件、安全食品及農(nóng)副產(chǎn)品加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以生物質(zhì)能、輕工業(yè)為兩大新型優(yōu)勢發(fā)展產(chǎn)業(yè)的“一帶、四園”的集聚格局，園區(qū)現(xiàn)有一大批知名企業(yè)。
“要特別注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，根據(jù)各城鎮(zhèn)的特點因地制宜來提升城市、城鎮(zhèn)的生命力、競爭力和吸引力，這樣能夠不斷地聚集人才，實現(xiàn)人才、產(chǎn)業(yè)、城市良性的互動，提高特大鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量。”國家發(fā)改委副主任胡祖才指出。
“探索不同的路徑、方式，各地互相借鑒改革的實踐，使這些特大鎮(zhèn)能夠進一步的激發(fā)潛能。”胡祖才提到，“十三五”規(guī)劃特別強調(diào)符合條件的縣和特大鎮(zhèn)“有序”改市，這就是說，不能一哄而起。
制圖：魯元珍 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、住建部
問題4 特大鎮(zhèn)改市：如何防止走“升格、翻牌”的老套路
目前，各地在推進特大鎮(zhèn)行政機制改革方面開展了很多探索，出臺了很多配套政策，比如科學(xué)合理設(shè)置機構(gòu)、下放縣級權(quán)限、城鎮(zhèn)化投融資體制改革、土地制度改革等，均取得一些突破和成效。
然而，一些問題也仍然存在。“浙江省小城市培育試點經(jīng)過多年努力，已經(jīng)站在新的起點上，但仍存在要素配置與經(jīng)濟規(guī)模不匹配、管理力量與城鎮(zhèn)規(guī)模不匹配、執(zhí)法權(quán)限與管理需求不匹配、生活品質(zhì)與居民需求不匹配等問題。”浙江省發(fā)改委副主任焦旭祥說。
浙江省遇到的這幾個突出問題在許多大城鎮(zhèn)普遍存在。李鐵指出，其核心問題在于要不要打破等級化管理體制。
胡祖才指出，推進特大鎮(zhèn)的體制機制創(chuàng)新，要把部分縣級管理權(quán)限賦予特大鎮(zhèn)；同時加大包括公共服務(wù)、投融資體制、戶籍制度等的配套改革力度；還要積極探索具備條件的特大鎮(zhèn)新型的設(shè)市模式，探索城市的新型管理模式，不能簡單地走“升格、翻牌，大幅增加管理人員”的老套路，而要不斷提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服務(wù)”的新型管理模式。
“特大鎮(zhèn)有個明顯的特征是城市建設(shè)的滯后，有點‘半城市化’的狀態(tài)。”胡祖才說。
胡祖才強調(diào)，既然特大鎮(zhèn)已經(jīng)具備了中小城市的體量和特征，那么其發(fā)展、建設(shè)、規(guī)劃也應(yīng)該要有中小城市的標(biāo)準(zhǔn)、品質(zhì)，要提升、完善特大鎮(zhèn)的功能，“要補基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，特別是教育、衛(wèi)生、文化等方面，圍繞人的全面發(fā)展補短板，留住人才，避免人口外流。”（記者：魯元珍）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：光明日報 2016年6月16日
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