● 當前，我國鎮區人口超過10萬人的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個
● 符合條件的縣和特大鎮要“有序”改市，不能一哄而起
● 不能簡單地走“升格、翻牌，大幅增加管理人員”的老套路
改革開放以來，我國開始了波瀾壯闊的城鎮化過程，城鎮化率已從1978年的17.9%增長到2015年的56.1%。與此同時，大城市不斷擴張、小城市數量不足等問題也隨之浮現。隨著新型城鎮化步伐的推進，鎮改市的探索成了備受關注的熱點。未來，應如何優化城市的結構布局，促進大中小城市協調發展？
日前由國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主辦的“新生中小城市培育專題研討會”在浙江溫州市龍港鎮舉辦，各與會業界專家展開了研討。
問題1 特大鎮破“級”限，如何改變“小馬拉大車”
位于浙江溫州蒼南縣南端的龍港鎮，在1984年建鎮之時還只是五個小漁村。在一系列創新性政策的鼓勵下，當地農民聚集龍港，自費建城，30多年來，從無到有，從小到大，到2015年，龍港財政收入達到了23.2億元，GDP達226.9億元，常住人口43萬人，已是一座初具規模的“小城市”。
在我國，像龍港一樣的特大鎮還有很多。不久前國家發改委發布的《國家新型城鎮化報告2015》顯示，當前，我國鎮區人口超過10萬人的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個。這些城鎮大多擁有優勢產業，具有一定的人口、工業和商業聚集規模，已經具備了城市的體量和特征。
“這些城鎮的規模已經非常大，但在管理權限上仍然按照鄉鎮的標準，這很不利于小城鎮進一步發展。”國家發改委規劃司司長徐林說。
從各城鎮介紹的實踐經驗來看，他們所遇到的問題十分相似——機構設置和社會管理中只擁有鎮一級的權限，政府服務體系沒有與其規模相適應，在公共服務和基礎設施配套上都難以同步。體制機制的制約逐漸成為特大鎮發展的“天花板”，“小馬拉大車”“大腳穿小鞋”成為對這些地方發展處境最常見的形容。
而與此相對的是，我國城鎮化率正在以每年一個多百分點的速度迅速提高，但城市數量卻幾乎沒有增長，小城市的數量反而在下降。“因為小城市長大了，但是新的小城市沒有出現。”全國人大常委、財經委員會副主任委員辜勝阻說。
“十三五”規劃綱要已經提出，“大中小城市和小城鎮合理分布、協調發展”“以提升質量、增加數量為方向，加快發展中小城市”。專家們認為，培育新生中小城市是推進新型城鎮化的重要抓手，而特大鎮將成為未來新生中小城市最大的來源，因此更需要在制度上為這些城鎮成為中小城市提供支撐。
問題2 城市資源分布不均：“就近城鎮化”難在哪兒
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵將近6000萬人口的浙江和其他國家做了一個直觀的比較——浙江20-50萬人口級別的城市和城鎮有5個，5-20萬人口級別的鎮有46個;而日本人口相當于浙江的2倍，但相應人口級的城市都是浙江的近10倍。在8000多萬人口的德國，城市結構以中小城市為主，70%以上的居民生活在10萬人口以下的城市。
可以看出，我國城鎮化過程中，中小城市的發展仍有很大的空間。辜勝阻認為，除了到2020年城鎮化率達到60%的目標外，也應該在城市數量上制定一個目標。“小城市發展是我們的短板，城市結構‘頭重腳輕’，導致了大城市病突顯。城市結構的失衡，導致生活在大城市的農民面臨既融不進大城市，也回不去農村的尷尬。”辜勝阻說。
我國農業轉移人口每年都在增長，而不少人的選擇去向仍然是一二線的大城市。2015年，全國農民工總數超過2.77億人，其中外出農民工達1.69億人。每年春運，異地就業的人口如候鳥般定期遷徙；大城市交通擁堵、資源緊張等問題日益嚴重，如“攤大餅”般向城市四周蔓延式發展。
培育新的小城市，更有利于推進就近城鎮化，也有利于解決農民市民化的問題。徐林指出，城鎮化最本質的核心是人的城鎮化，特別是要吸納更多的農村轉移人口，能夠在城鎮就業、居住，成為城市的居民。這樣的制度安排不僅僅是改變身份、把鎮變成市的過程，更需要有一系列的產業支撐吸納更多的就業和公共服務。
在這個過程中，具備了城市規模的特大城鎮將扮演重要角色。李鐵表示，在如今的城鎮化大格局下，應考慮怎樣調整行政區劃體制，來適應以人為本的城鎮化變革。
問題3 激發特大鎮潛力：人才、產業、城市如何互動
各地城鎮化進程在加速，“鬼城”“空城”現象也在部分地方呈蔓延之勢。大興土木的“造城”運動讓一座座新城平地崛起，而實際上卻缺乏城市應有的內涵與品質。2014年申銀萬國證券研究所發布的房地產行業報告顯示：一線城市房地產的供需比為65%，供給不足；而非一線城市供給過剩，二三線城市的供需比為116%，三四線城市為125%。統計結果顯示，我國70個主要城市中有26個城市供給相對過剩，占比37.14%。
李鐵表示，僅依靠房地產而沒有產業依托的城市，實際上無法容納進城的農民，可以看到，目前很多地方已經形成了嚴重的債務積累，應該走實體經濟為主導、產城融合的路子。
從各地介紹的實踐經驗來看，許多特大鎮都有自身的特色產業——江蘇的盛澤鎮是中國四大綢都之一和中國最大的絲綢產業集群地，化纖面料產量占全國的四分之一，中國東方絲綢市場連續三年市場交易額超千億；浙江織里鎮投資50億元打造童裝園區，發展“互聯網＋”童裝的經濟，童裝網店達到了4000多家；長春市合隆鎮重點構建了以交通裝備零部件、安全食品及農副產品加工為主導產業，以生物質能、輕工業為兩大新型優勢發展產業的“一帶、四園”的集聚格局，園區現有一大批知名企業。
“要特別注重發展特色產業，根據各城鎮的特點因地制宜來提升城市、城鎮的生命力、競爭力和吸引力，這樣能夠不斷地聚集人才，實現人才、產業、城市良性的互動，提高特大鎮發展的質量。”國家發改委副主任胡祖才指出。
“探索不同的路徑、方式，各地互相借鑒改革的實踐，使這些特大鎮能夠進一步的激發潛能。”胡祖才提到，“十三五”規劃特別強調符合條件的縣和特大鎮“有序”改市，這就是說，不能一哄而起。
制圖：魯元珍 數據來源：國家統計局、住建部
問題4 特大鎮改市：如何防止走“升格、翻牌”的老套路
目前，各地在推進特大鎮行政機制改革方面開展了很多探索，出臺了很多配套政策，比如科學合理設置機構、下放縣級權限、城鎮化投融資體制改革、土地制度改革等，均取得一些突破和成效。
然而，一些問題也仍然存在。“浙江省小城市培育試點經過多年努力，已經站在新的起點上，但仍存在要素配置與經濟規模不匹配、管理力量與城鎮規模不匹配、執法權限與管理需求不匹配、生活品質與居民需求不匹配等問題。”浙江省發改委副主任焦旭祥說。
浙江省遇到的這幾個突出問題在許多大城鎮普遍存在。李鐵指出，其核心問題在于要不要打破等級化管理體制。
胡祖才指出，推進特大鎮的體制機制創新，要把部分縣級管理權限賦予特大鎮；同時加大包括公共服務、投融資體制、戶籍制度等的配套改革力度；還要積極探索具備條件的特大鎮新型的設市模式，探索城市的新型管理模式，不能簡單地走“升格、翻牌，大幅增加管理人員”的老套路，而要不斷提高行政效率，控制行政成本，探索出“小政府、大服務”的新型管理模式。
“特大鎮有個明顯的特征是城市建設的滯后，有點‘半城市化’的狀態。”胡祖才說。
胡祖才強調，既然特大鎮已經具備了中小城市的體量和特征，那么其發展、建設、規劃也應該要有中小城市的標準、品質，要提升、完善特大鎮的功能，“要補基礎設施和公共服務的短板，特別是教育、衛生、文化等方面，圍繞人的全面發展補短板，留住人才，避免人口外流。”（記者：魯元珍）
中國鄉村發現網轉自：光明日報 2016年6月16日
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