———從地方法規(guī)規(guī)章角度的觀察
我國的地方性法規(guī)、民族自治地方自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、地方政府規(guī)章對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行了規(guī)范。地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范涉及鄉(xiāng)村治理的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化諸領(lǐng)域，包括村民自治、農(nóng)村治安、農(nóng)村自然資源保護(hù)與利用、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村公共事務(wù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村糾紛解決等方面，較為全面的調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系，維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高。
地方法規(guī)規(guī)章要求鄉(xiāng)村事務(wù)通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行調(diào)整，地方國家機(jī)關(guān)要求村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約對農(nóng)村村民自治、農(nóng)村治安、農(nóng)村自然資源保護(hù)與利用、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村公共事務(wù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)村糾紛解決等事項進(jìn)行規(guī)范，通過對村鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等資源進(jìn)行合理配置和生產(chǎn)，推進(jìn)村民自治，保障村民權(quán)益，維護(hù)社會治安，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和文化的傳承以及環(huán)境狀況的改善。由規(guī)范可知，地方法規(guī)規(guī)章重視村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
鄉(xiāng)村治理必須堅持村民自治原則，做到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。地方法規(guī)規(guī)章對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的確認(rèn)著眼于培育和保護(hù)鄉(xiāng)村社會的自治能力，體現(xiàn)了對村民自治的尊重、體現(xiàn)了對民間習(xí)慣法和內(nèi)生秩序的尊重。村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約具有鄉(xiāng)土法的特質(zhì)。地方法規(guī)規(guī)章涉及村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的這些規(guī)范，尊重了村民的自主權(quán)，充分發(fā)揮村民的主體作用，尊重村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對于鄉(xiāng)村治理具有積極意義。
我國的鄉(xiāng)村正從封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新挑戰(zhàn)，需要適應(yīng)變化按照法治原則進(jìn)行。地方法規(guī)規(guī)章對村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的要求、規(guī)范，表現(xiàn)出根據(jù)規(guī)范、制度和程序進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的態(tài)勢，從而不斷提高農(nóng)村公共事務(wù)、公益性事業(yè)的自我管理水平。作為社會法治的重要內(nèi)容，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約就治安、資源、環(huán)境、防火、權(quán)益等作出規(guī)定，成為村民的基本行為規(guī)范，這是鄉(xiāng)村治理法治化的體現(xiàn)。
我國的鄉(xiāng)村正從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村控制型向現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理型轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村治理不只是農(nóng)村內(nèi)部的自我管理和發(fā)展問題，鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理需要處理好國家與鄉(xiāng)村、政府與社會的關(guān)系，國家、政府需要放權(quán)。地方法規(guī)規(guī)章關(guān)于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范不應(yīng)該為命令性、強(qiáng)制性的規(guī)定，而應(yīng)該為建議性、鼓勵性、倡導(dǎo)性規(guī)定，以引導(dǎo)為主，需要修改現(xiàn)有的不合適規(guī)范。同時，村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約也不能違反國家法律法規(guī)。
地方法規(guī)規(guī)章涉及村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的規(guī)范，要以維護(hù)農(nóng)民的法律權(quán)益為目標(biāo)，確保村民普遍享有現(xiàn)代法治國家保障的基本公民權(quán)利和自由。特別是要保障村民的財產(chǎn)權(quán)益、物質(zhì)權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益，保障農(nóng)民的平等權(quán)、政治參與權(quán)。
地方法規(guī)規(guī)章通過村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)村治理，關(guān)鍵在于村規(guī)民約、鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和實施，這需要全面落實《村民委員會組織法》，建立和完善相應(yīng)的法律制度，真正實現(xiàn)村民自治。
作者簡介：高其才，法學(xué)博士，清華大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政法論叢》2016年第2期
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