湖南省長沙市寧鄉縣大成橋鎮鵲山村是我國南方地區典型的農業村落，以種植水稻為主，全村人口4182人，耕地4205畝。2014年以來，鵲山村積極探索以土地合作社為平臺的土地合作經營模式，實現全村4205畝耕地的規模化經營，經過一年多的實踐，該村土地合作經營機制不斷完善，農業生產效益大幅提升，農業農村發展呈現出勃勃生機。在鵲山村的影響和帶動下，長沙市目前已有136個村也在探索開展土地合作經營，涉及4.3萬戶，合作經營土地面積14.84萬畝，其中寧鄉縣大成橋鎮僅用兩個多月時間就實現了整鎮推廣。
一、困境與求變
我國實施家庭聯產承包制以來，極大地激發了農業農村的發展活力，促進了農業生產力水平不斷提高，富裕了農民，繁榮了農村。但一些客觀存在的矛盾和問題隨著時間的推移也在不斷積累和顯現。這些矛盾和問題在實行土地合作經營前的鵲山村都能找到縮影：一是土地“細碎化”現象普遍存在。二輪延包多采取“肥瘦搭配”的方式分田，鵲山村平均每戶雖只有4畝至5畝地，卻都分散在六七個地方，多的達十幾處，最小的田塊不足1分地。實施土地合作經營以前，鵲山村已有80%的耕地只種一季水稻，還出現了90畝左右的拋荒。而一些能種田、想種田的農戶，又找不到適合耕種的土地。2014年之前，鵲山村生產規模最大的一戶只有十幾畝，都是撿別人不種的田，分散在十幾個地方。二是傳統土地流轉弊端逐漸暴露。傳統的土地流轉主要存在四個方面的制約：其一，土地分散，集中流轉難度大。一塊田涉及幾十個農戶，流轉方必須逐個簽訂協議，有幾戶不愿流轉，就無法集中連片流轉。2014年以前，鵲山村也曾積極引導土地流轉，但效果十分有限，基本沒有形成連片的大戶。其二，穩定性差，流轉行為短期化。目前，長沙市土地流轉期限一般為3-5年，大多數采取一年一簽的形式，流轉雙方基礎設施和生產經營投入意愿都比較低。其三，風險集中，規模流轉隱患大。土地流轉讓生產經營風險主要集中于流轉方，一旦經營不善，容易引發連鎖反應。如湖南圣毅園公司在長沙流轉土地7038.54畝，后因經營不善無法支付土地流轉租金，土地平整難以恢復，導致大面積流轉土地出現拋荒現象。其四，利益流出，農民權益難保障。土地經營權一次性轉出的方式，實質上讓分散的農戶失去了對土地的主導權，經營收益分配傾向于流轉方，大部分農民參與土地流轉不是增收而是減收。目前，長沙地區一般耕地流轉價格為400斤稻谷左右，占平均糧食產量不到1/4，規模經營的收益增量多為土地流轉方所得，不時發生農民因對流轉價格不滿而毀約的情況。三是農業生產力提升空間有限。以戶為單位的家庭經營，農民生產組織化程度低，生產成本相對較高，生產效率難以提升。以2014年長沙地區農資和工價計算，單戶購買零售農藥、化肥、種子、農機平均成本達425元/畝，如請人打藥、機收，則會超過500元/畝，每畝地每年平均用工達6人/天。受家庭成員素質影響，農業生產技術提升緩慢，甚至出現退化。鵲山村2014年以前，水稻種植以直播為主，基本沒有冬季農業，土地產出極低。受家庭經濟條件限制，普遍對農機設備投入少，機械化、設施化水平低。2014年初，鵲山村全村僅有收割機3臺、大型耕田機2臺、小型耕田機18臺，沒有插秧機和自動打藥機械。四是農業可持續發展面臨挑戰。包產到戶讓部分農戶逐漸產生“重小家輕大家”的意識，參與農村公共基礎設施建設的積極性下降，大量農田基礎設施年久失修。2014年初，鵲山村共有800畝耕地因溝渠不暢無法有效灌溉，占總耕地面積的19%;全村機耕道里程僅有12公里，超過80%的耕地大型機械無法到達。同時，因生產方式粗放，過度依靠化肥提高產量，耕地地力明顯下降。
如何破解這種發展困境，是一直困擾著鵲山村干部群眾的難題。經過近半年干群思想的激烈交鋒，大家一致認為根本問題在土地上，只有改變土地經營的方式，才能改變農業生產方式，才能改變農村的現實。
二、探索與實踐
只有在困境中求變，才能獲得新生。經過前前后后900多次大小會議，并逐個逐戶征求意見，鵲山村終于摸索出一條全新的土地合作經營之路。土地合作經營是以家庭聯產承包責任制為基礎，以土地所有權、承包權、經營權“三權分置”為前提，以加快推進農業規模化、現代化為目標，由村級組織引導，農民自愿、依法、有償以土地承包權入股組建土地合作社，對土地進行統一整合、開發、經營的新型土地經營機制和模式。鵲山村的具體做法是：
一是充分發揮農民主體作用。明確農民主體地位，由村集體組織對全村土地進行重新摸底，對農民的土地承包權和經營權予以確權登記頒證，并以此作為土地合作經營的基礎和依據。堅持讓農民充分參與，在鵲山村土地合作經營過程中，農民既是土地合作社的股東，也可以參與具體生產經營，確保了土地的承包權和經營權始終在農民的主導之下。充分保障農民收益，讓全體村民既享受土地合作社基本分紅、經營分紅，又可享受其他收益，把土地合作經營收益最大限度留在了農民手中。
二是搭建土地合作經營平臺。在鵲山村“兩委”的引導下，村民以土地承包權入股組建土地合作社，并以組為單位選派股東代表成立議事委員會，負責土地合作社的具體管理和經營。以土地合作社為平臺，將全村4205畝耕地的承包權和經營權集中起來，再將土地經營權流轉給具體生產經營者。土地合作協議期限為11年，與30年承包期剩余時間一致。土地合作社的資金來源為土地流轉收入、村集體籌集資金注入、各級財政投入、社會捐助資金等，并按一定比例分享流轉經營者所獲財政補貼資金。土地合作社采取“基本分紅+二次分紅”的收益分配方式，基本分紅按人口分配，其中有田有人的300元/畝/年，“有人無田”和“有田無人”的按150元/畝/年，對基本分紅之外的部分，再按土地承包權入股比例進行“二次分紅”。土地合作社將土地所有權、承包權和經營權所有者緊密聯結起來，為三者利益有效表達和矛盾協商解決提供了平臺，較好地理順了土地“三權”權利和利益關系。
三是開展專業化的土地經營。在對全村土地進行整合的基礎上，鵲山村通過聘請專家對全村土地進行統一規劃，提高了土地利用的科學性。按照規劃，全面加強農田基礎設施建設，2014年以來，鵲山村共籌集基礎設施建設資金1000萬元，大力開展土地整理、農田水利建設和機耕道等基礎建設，有效改善農業生產條件，提升了土地價值。實行土地經營權競價流轉，土地流轉價格以300元/畝/年為基礎，每三年調整一次，采取公開競價的方式，價高者得，讓土地價值的提高轉化為土地合作社的經營收益。
四是加快轉變農業發展方式。發展土地合作經營的最終目的是破解發展瓶頸，推進現代農業發展。鵲山村在土地合作經營的基礎上，根據當地實際，建立了“專業合作社+新型職業農民+社會化服務體系”的新型農業生產經營體系。由農民自愿以現金入股組建專業合作社，對全村4205畝土地進行統一流轉，并劃分成60個50—100畝的生產片區，再采取競價方式租賃給新型職業農民耕種。專業合作社不參與具體生產，主要負責制定生產標準和提供社會化服務。由全體村民投票選擇60名新型職業農民，負責具體生產經營，并通過組織專家授課、現場指導、學習培訓、經驗交流等方式，有效提升職業農民科學種田能力。為支持新型職業農民發展規模生產，專業合作社下設農業機械服務、農資服務、技術技能服務、烘干倉儲加工服務“四大服務體系”，提供統一的農資供應、生產技術、農業機械和烘干存儲加工服務，有效促進了農業的規模化、機械化和標準化。
經過一年多的實踐，土地合作經營顯示出了強大的生命力，推動鵲山村發生了巨大變化。一是農業生產形勢全面好轉。全村4205畝耕地全部實現雙種雙收(稻稻、稻油)，雙季稻種植面積從800畝增至2800畝，水稻平均畝產達920公斤，2015年全村糧食產量3500余噸，較往年多產1400噸，增幅達66.7%。農民從“不愿種”變為“搶著種”，年初的職業農民招標大會上有100多戶搶著報名。二是農田基礎設施有效改善。村集體和農民參與基礎設施建設熱情高漲，一年多的時間，鵲山村完成了2公里村道5公里組級公路硬化、25公里水渠襯砌、15口骨干山塘擴容、400畝土地平整，水渠、機耕道延伸到了每一個生產片區，整村土地已全部可實行機械化耕作。同時，由于統一使用生物農藥，實施測土配方施肥，農村生態環境也得到有效保護。三是農業發展水平大幅提升。農業生產經營方式快速轉變，規模化、標準化、機械化、市場化水平大幅提高。現有60戶新型職業農民生產面積都在50畝以上，均為集中連片種植，實行統一標準，全面應用良種、良法、良技，享受從農資供應到加工銷售的全程社會化服務，農業機械化率大幅提高，農民實現了輕松種田。四是農民收入明顯增加。通過發展規模經營和全程社會化服務，農民雙季種植每畝可節約土地翻耕、病蟲防治、機械收割、勞動工日成本約270元;由于品種合適、管理規范、技術到位，2015年全村畝平增產糧食250斤，1400畝油菜畝均產量150斤，農民每畝平均增收節支達959元。其中，租種160畝耕地的新型職業農民謝喜良，采取稻油輪作，今年純收入達14.4萬元。此外，農民還可享受土地合作社和糧食合作社的各項分紅，綜合收入明顯提高。五是農民組織化程度顯著提高。鵲山村通過引導村民開展土地合作經營，充分發揮農業的社會組織功能，利用土地合作社、專業合作社的股權聯結和收益分紅機制，將分散的農戶有效組織起來，成為緊密的利益共同體，讓農民無論身在何處都能實現權益的有效保障。
三、啟示與建議
習近平總書記在黨的十八屆三中全會上明確提出，土地所有權、承包權、經營權“三權分置”是我國農村土地制度改革的基本思路。但“三權分置”并非對土地“三權”的割裂，而是在鞏固“三權”統一性的基礎上，對“三權”關系的重新理順和有效表達。傳統的土地流轉一定程度上割裂了土地“三權”的統一性，而土地合作經營則是在堅持“三權”統一性的基礎上，科學地理順“三權”關系。經過一年多的探索與實踐，我們感覺到：土地合作經營是一種更加高效的土地經營機制和模式，是對家庭聯產承包責任制的有效補充和完善，是我國未來農村土地制度改革的方向。土地合作經營的優勢主要體現在以下四個方面：一是全程由農民主導。土地合作經營的主體是農民，生產經營和收益分配由農民主導，而土地流轉的主體是經營權流轉方，各項權益和收益都偏向于流轉方。鵲山村的實踐證明，只有以農民為主體，才能確保農民的土地權益，提高農民參與的積極性。二是為農民提供更多選擇。土地流轉中，農民要么選擇不流轉，要么選擇流轉后土地交由他人經營。而土地合作經營中，農民既是土地合作社的股東，也可以通過入股專業合作社參與經營，還可以租賃土地繼續種植。三是經營方式更加多樣。土地合作經營后，土地合作社可以對集中的土地進行整體流轉或分片流轉，在流轉對象、流轉規模、流轉方式上更加靈活多樣。四是生產經營穩定性更高。土地合作經營以相對固定的經營實體——土地合作社替代單一農戶，開展土地集中流轉的穩定性和抗風險能力更強，讓土地經營權流轉方可以放心長期流轉，加大投入。五是土地流轉整體性更強。通過土地合作社對整村土地進行集中整合，對想要繼續耕種口糧田的農戶，可由村集體協調到其他區域種植，有效提高了土地流轉區域的整體性，解決了土地流轉中少數農戶不愿流轉就無法集中連片經營的問題。
當前，土地合作經營仍處于探索階段，一些體制機制的形成尚未成熟，建議在積極穩妥推廣的基礎上，充分發揮基層創造力，鼓勵各地因地制宜探索適合于當地的經營模式，不斷完善土地合作經營機制。一是要充分發揮基層主動性。特別是要調動鎮、村一級的積極性，動員干部進村入戶開展深入細致的宣傳、解釋、推動工作。二是要切實加強政策引導。賦予土地合作社更多政策權限，加大對土地合作社發展的支持力度，依法維護土地合作社的合法權益。支持土地合作社參與和承擔農村基礎設施建設，允許財政資金投入形成資產轉化為土地合作社所有或交由土地合作社管理。加強宣傳和輿論引導，濃厚土地合作經營的工作氛圍。三是要建立健全社會化服務體系。提升農村土地規劃服務，積極發展土地整理、改良和生態修復的專業性服務，提高土地整理和開發的科學性。完善農村金融服務體系，發展農村土地承包權和經營權抵押、擔保服務。健全農業保險服務體系，鼓勵發展針對土地合作經營的農業保險，降低規模經營的自然和市場風險。四是要構建科學的監管機制。建立與土地合作經營相配套的監管機制，明確土地合作經營的監管職責，以農村經濟經營管理機構為基礎，強化基層農經機構建設，增強監管服務職能。加強監管人才隊伍建設，大力培養專業人才，引導人才到基層農經管理機構服務。
作者系湖南省長沙市政府副市長
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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