城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展問題是當(dāng)前我國宏觀教育領(lǐng)域最重要也是最棘手的問題。因此，破解城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的教育體制機(jī)制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，就成為現(xiàn)階段我國教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點。從本質(zhì)上來說，對城鄉(xiāng)教育一體化問題的研究，就是對當(dāng)下如何正確處理城鄉(xiāng)教育關(guān)系的研究。從這個意義上說，對城鄉(xiāng)教育關(guān)系的研究更具有始源性和根本性，它能為更好地理解和促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化提供理論基礎(chǔ)，因而具有重要的現(xiàn)實意義。
一、城鄉(xiāng)教育關(guān)系的內(nèi)涵與類型
（一）城鄉(xiāng)教育關(guān)系的內(nèi)涵
關(guān)系的基本含義是指事物之間相互作用、相互影響的狀態(tài)。它有兩種用法：第一種用法是指不同主體之間相互作用、相互影響的狀態(tài)，如老師和學(xué)生之間的互動關(guān)系；另一種用法是指一個上位主體（一般指人或人的聯(lián)合體）對下位各主體（可能是人或人的聯(lián)合體，也可能是別的事物）之間關(guān)系的處理，如正確處理科學(xué)技術(shù)普及和提高的關(guān)系，如何處理紅專關(guān)系等。在第二種用法當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)的重點并非下位主體之間的相互關(guān)系，它更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)上位主體如何分別對待各下位主體。如以科學(xué)技術(shù)普及和提高的關(guān)系為例，科學(xué)技術(shù)的普及與提高兩者之間本身并不能產(chǎn)生直接的互動關(guān)系，因為科學(xué)技術(shù)的普及只能是作為主體的人（或人的聯(lián)合體）對科學(xué)技術(shù)的普及，科學(xué)技術(shù)并不能普及自身，科學(xué)技術(shù)的提高亦是如此。當(dāng)我們在談到科學(xué)技術(shù)普及和提高的關(guān)系時，實際上是指人們對科學(xué)技術(shù)普及和提高關(guān)系的處理，亦即人們?nèi)绾畏謩e對待科學(xué)技術(shù)的普及與提高。
對于城鄉(xiāng)教育關(guān)系來說，它更多的是在第二種用法的意義上來使用關(guān)系的概念的。城鄉(xiāng)教育關(guān)系，它的側(cè)重點不是指作為主體的城市教育與農(nóng)村教育之間的互動，教育是作為一種社會制度安排和一種社會建制而存在的。因此，這里的城鄉(xiāng)教育關(guān)系更多的是指在大的社會政治經(jīng)濟(jì)文化背景下，在各教育參與主體的互動下，政府在對待和處理農(nóng)村教育和城市教育問題時所作出的一種制度安排，即如何分別對待城市教育和農(nóng)村教育。這些制度安排包括管理制度、財政制度和人事制度等方面。從城鄉(xiāng)一體化的視角看，即使存在第一種意義上的城鄉(xiāng)教育關(guān)系，那它也不具有政策實踐上的優(yōu)先性。因為第一種意義上的城鄉(xiāng)教育關(guān)系大多是在第二種意義的城鄉(xiāng)教育關(guān)系制度格局下發(fā)生的，后者才應(yīng)當(dāng)是學(xué)術(shù)研究和政策對待的重點。
（二）城鄉(xiāng)教育關(guān)系存在的可能類型
城鄉(xiāng)教育關(guān)系實質(zhì)上是國家的一種制度安排，這為我們理解城鄉(xiāng)教育關(guān)系具有啟示意義。但是，制度本身是一個復(fù)合概念，通過不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型。如從制度起作用的方式和正式程度的不同可以分為正式教育制度和非正式教育制度；從根據(jù)制度起作用的范圍和層次可以將教育制度分為國家層面的教育制度和地方層面的教育制度等。從制度本身的結(jié)構(gòu)或者構(gòu)成要素來說，一項制度安排一般包括以下幾個要素：目標(biāo)價值系統(tǒng)、規(guī)則表達(dá)系統(tǒng)和實施保障系統(tǒng)。目標(biāo)價值系統(tǒng)指的是制度的理想價值目標(biāo)，是制度期望的應(yīng)然狀態(tài)的最高概括。［1］一項制度的目標(biāo)價值可能是公平、正義和效率等普世價值的體現(xiàn)，也可能是強(qiáng)勢利益集團(tuán)利益的體現(xiàn)。它是制度的靈魂所在，決定了制度的性質(zhì)和運(yùn)行方向。規(guī)則表達(dá)系統(tǒng)是制度的物質(zhì)外殼和表現(xiàn)形式，通過一定法律條文、行為準(zhǔn)則、文字說明、合同契約和規(guī)則條例等直觀地展示出來，是對社會利益關(guān)系的規(guī)范化表達(dá)。實施保障系統(tǒng)是制度規(guī)則得以執(zhí)行和制度目標(biāo)得以實現(xiàn)的關(guān)鍵部分。在法治社會里，制度規(guī)則的執(zhí)行需要另一種制度規(guī)則予以保障。在一項具體的制度當(dāng)中，規(guī)則表達(dá)系統(tǒng)和實施保障系統(tǒng)往往是融合在一起的，它們共同為實現(xiàn)制度目標(biāo)服務(wù)。因此，我們可以把這兩個部分統(tǒng)稱為制度目標(biāo)的落實系統(tǒng)。這樣，制度的構(gòu)成要素就可以簡化為目標(biāo)價值系統(tǒng)和落實保障系統(tǒng)兩個部分。
城鄉(xiāng)教育關(guān)系作為一種制度，它也可以根據(jù)制度的構(gòu)成要素劃分為兩大系統(tǒng)：一類是城鄉(xiāng)教育關(guān)系制度的目標(biāo)價值系統(tǒng)，即政府如何分別對待城市的教育目標(biāo)和農(nóng)村的教育目標(biāo)，是采取一元化的策略還是采取二元化的策略；另一類是城鄉(xiāng)教育關(guān)系制度的落實保障系統(tǒng)，包括城鄉(xiāng)教育的教育管理制度、辦學(xué)制度、財政制度和人事制度等是如何分別安排的，是實行一體化的策略還是實行有差別對待的策略。對于義務(wù)教育來講，不管是作為目標(biāo)的城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，還是作為手段的城鄉(xiāng)教育一體化建設(shè)，指向的都是城鄉(xiāng)教育的二元結(jié)構(gòu)，都是對現(xiàn)階段城鄉(xiāng)教育關(guān)系的處理。城鄉(xiāng)教育的二元結(jié)構(gòu)既可能包括國家教育目的（目標(biāo)價值系統(tǒng)）的二元，也可能包括國家具體提供方式（落實保障系統(tǒng)）的二元，還包括作為前兩者結(jié)果的教育質(zhì)量的二元。因此，我們就可以從這三個維度來對城鄉(xiāng)教育關(guān)系的類型進(jìn)行劃分（見表1）。
在這五種城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型當(dāng)中“同途”或“異途”當(dāng)中的“途”表示城鄉(xiāng)教育具體的提供方式，對應(yīng)于制度要素中的落實保障系統(tǒng)，包括城鄉(xiāng)教育的管理制度、財政制度、辦學(xué)制度和課程制度等；“同歸”或“異歸”當(dāng)中的“歸”表示國家的教育目的以及具體的培養(yǎng)目標(biāo)，對應(yīng)于制度要素中的目標(biāo)價值系統(tǒng)，包括城市的教育目標(biāo)和農(nóng)村的教育目標(biāo)；“一元”或“二元”當(dāng)中的“元”表示城鄉(xiāng)教育的結(jié)果，是作為教育目的的“歸”和作為教育提供方式的“途”共同作用的結(jié)果，主要表現(xiàn)為教育質(zhì)量的差異。只要城鄉(xiāng)的教育目的（對學(xué)生的培養(yǎng)規(guī)格）一致，那么，不管采用什么樣的教育提供方式，城鄉(xiāng)教育的結(jié)果都有可能達(dá)到一致；但是，如果城鄉(xiāng)教育的目的（對學(xué)生的培養(yǎng)規(guī)格）不一樣，那么教育的提供方式不管是否一樣，城鄉(xiāng)教育的結(jié)果肯定會出現(xiàn)二元的結(jié)果。
二、我國城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型的歷史演變
（一）清末之前的城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型
在古代中國傳統(tǒng)社會，由于城鄉(xiāng)處于一種“無差別的統(tǒng)一狀態(tài)”［2］，因此，當(dāng)時城鄉(xiāng)的教育培養(yǎng)目標(biāo)是一致的，即都以儒家經(jīng)典為主要教育內(nèi)容。中國古代奴隸社會和封建社會的階級性質(zhì)以及森嚴(yán)的等級制度決定了政府在教育目的上以維護(hù)階級統(tǒng)治為目的。
在城鄉(xiāng)教育各自的提供方式上，在清末之前數(shù)千年的歷史當(dāng)中沒有多大區(qū)別。由于自然經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位，城市與鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在本質(zhì)上是相似的，商品生產(chǎn)不夠發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)者之間的商品交換很有限。正是由于這種經(jīng)濟(jì)上無差別統(tǒng)一的城鄉(xiāng)關(guān)系，使得城鄉(xiāng)教育關(guān)系并沒有分化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從蒙養(yǎng)教育講，清末之前的中國傳統(tǒng)社會，國家并不負(fù)責(zé)提供蒙養(yǎng)教育，蒙養(yǎng)教育一般都是在民間完成的。遍布城鄉(xiāng)的私塾、家塾是蒙養(yǎng)教育的主要形式。所以說蒙養(yǎng)教育實行的是城鄉(xiāng)無差別的體制，古代的城鄉(xiāng)教育關(guān)系是一種“同途同歸一元型”體制。
實行城鄉(xiāng)一體的教育管理體制，并不能說明清末之前的中國傳統(tǒng)社會的教育制度是公平的，要說公平，也只能說作為被統(tǒng)治主體的城市民眾與鄉(xiāng)村民眾之間是公平的，而作為統(tǒng)治主體的城市皇族、貴族、官僚子弟是享有特權(quán)的。①雖然為了統(tǒng)治的需要，教育部分地向民眾開放，但這種開放是有限度的，是為統(tǒng)治階級的統(tǒng)治服務(wù)的。所以說，這一時期的政治制度使教育帶有明顯的階級性質(zhì)。
（二）清末民國時期的城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型
到了清末民國時期，由于外國資本主義的入侵，我國自然經(jīng)濟(jì)遭到了破壞，商品經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的分化格局開始加劇，城鄉(xiāng)關(guān)系走向分離。最終，城市與鄉(xiāng)村無差別的統(tǒng)一關(guān)系，被“外國帝國主義和本國買辦大資產(chǎn)階級所統(tǒng)治的城市極野蠻地掠奪鄉(xiāng)村”［3］和壓迫鄉(xiāng)村的關(guān)系所取代。中國城市的西方現(xiàn)代化因素越來越多，而農(nóng)村相對保守，在相當(dāng)長一段時期內(nèi)保留了傳統(tǒng)社會的大部分特征。在這種城鄉(xiāng)關(guān)系不斷分離的背景下，到了20世紀(jì)初，清政府開始醞釀城鄉(xiāng)“分治”，我國近現(xiàn)代城市行政管理組織逐漸形成并完善，現(xiàn)代意義上的城鄉(xiāng)分治體制在不短的修正中逐漸成形。二元分離的城鄉(xiāng)關(guān)系以及現(xiàn)代意義上城鄉(xiāng)分治體制的形成，對城鄉(xiāng)教育產(chǎn)生直接影響。
相對于清末之前統(tǒng)治者主要以選拔官吏和教化民眾為主要動機(jī)的教育目的來說，清末和民國時期的教育方針或宗旨，雖然保留了教化民眾的教育目的，但是卻拋棄了通過教育來選拔官吏的做法，代之以培養(yǎng)現(xiàn)代工商業(yè)發(fā)展所需要的實業(yè)人才。鄉(xiāng)村教育與城市教育在培養(yǎng)規(guī)格上是一體化和同質(zhì)化的（即都以現(xiàn)代化的工業(yè)知識為主要學(xué)習(xí)內(nèi)容），城鄉(xiāng)教育在培養(yǎng)目標(biāo)上并沒有什么不同。但是，受制于財政能力的不足以及其他社會因素，清末民國時期，政府在對待城鄉(xiāng)教育的制度安排上也采取了不同的措施，現(xiàn)代教育只在城市尤其是大城市有所推廣，但卻并沒有廣泛推行到廣大農(nóng)村地區(qū)。并且，培養(yǎng)人才規(guī)格的變化，也使得以城市生產(chǎn)生活為依托的現(xiàn)代教育與農(nóng)村社會顯得格格不入，鄉(xiāng)村民眾對新式教育的認(rèn)同危機(jī)導(dǎo)致現(xiàn)代教育在農(nóng)村的推廣更加艱難。農(nóng)村教育發(fā)展的“離農(nóng)”與“為農(nóng)”矛盾在這一時期開始出現(xiàn)，城鄉(xiāng)教育差距開始拉大。因此，清末民國時期的城鄉(xiāng)教育關(guān)系是一種“殊途同歸二元型”體制。
（三）改革開放之前的城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型
新中國建立后，我國確立了趕超型的重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，建立了城鄉(xiāng)分割的二元社會體制。黨和政府在經(jīng)濟(jì)上實行了高度集中的計劃體制，在政治上長期以“階級斗爭”為工作中心，并通過戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和人民公社制度等確立了城鄉(xiāng)二元對立的體制格局。這些制度措施，對建國后城鄉(xiāng)教育關(guān)系制度的安排產(chǎn)生了直接影響。
但從城鄉(xiāng)教育的培養(yǎng)目標(biāo)來看，國家并沒有因為城鄉(xiāng)分割的二元社會體制而提出城鄉(xiāng)有別的教育培養(yǎng)目標(biāo)。首先，這時的教育方針以為無產(chǎn)階級政治服務(wù)為首要目的，在這一點上并沒有城鄉(xiāng)之別；其次，這一時期的學(xué)習(xí)內(nèi)容并不以學(xué)習(xí)間接經(jīng)驗為主，而是強(qiáng)調(diào)教育為工農(nóng)兵服務(wù)，城鄉(xiāng)學(xué)生不僅要學(xué)文，更要學(xué)工、學(xué)農(nóng)、學(xué)軍，也就是直接從生產(chǎn)勞動中學(xué)習(xí)知識，即所謂的開門辦學(xué)。不僅農(nóng)村學(xué)生可以通過教育（主要是政治表現(xiàn)）進(jìn)入城市，大批知識青年也通過上山下鄉(xiāng)進(jìn)入到農(nóng)村。這在很大程度上改變了清末民國以來以城市化為唯一取向的教育發(fā)展方向。
雖然城鄉(xiāng)分割的二元社會體制并沒有導(dǎo)致城鄉(xiāng)有別的教育培養(yǎng)目標(biāo)的出現(xiàn)，但是，在教育提供方面，作為社會的一個基本領(lǐng)域，教育在投入、管理等方面卻實行了城鄉(xiāng)有別的體制。在這個時期內(nèi)，國家實行了“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，即基礎(chǔ)教育實行國家辦學(xué)與廠礦企業(yè)、農(nóng)村社隊辦學(xué)并舉。具體來說就是城市縣鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由國家財政負(fù)擔(dān)，廠礦企業(yè)所辦中小學(xué)的經(jīng)費(fèi)主要由企業(yè)負(fù)擔(dān)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由社隊群眾負(fù)擔(dān)。這種城鄉(xiāng)有別的教育管理與投入體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育提供制度的二元化，但是，由于這一時期我國強(qiáng)調(diào)公平甚至是絕對的公平，家庭背景與教育機(jī)會獲得的聯(lián)系降至最低，城鄉(xiāng)有別的教育制度并沒有造成城鄉(xiāng)教育的巨大差距。據(jù)有關(guān)研究表明，1950—1970年代，我國的教育機(jī)會猛增及教育機(jī)會分配平等化快速推進(jìn)，到20世紀(jì)70年代達(dá)到了頂峰。［4］這一時期的城鄉(xiāng)教育關(guān)系是一種“殊途同歸一元型”體制。
（四）改革開放之后的城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型
1978年，黨的十一屆三中全會召開，開始系統(tǒng)糾正“以階級斗爭為綱”的左傾錯誤，決定把黨的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。同時，國家也開始放棄高度集中的計劃體制，進(jìn)行了財政等領(lǐng)域的分權(quán)化改革，并逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，雖然政府打破了一些造成城鄉(xiāng)分割的制度壁壘，但是，由于制度慣性的作用，城鄉(xiāng)分割與城鄉(xiāng)差距問題并沒有馬上得到解決，并繼續(xù)延續(xù)下來。這些外部情況的改變，直接影響到城鄉(xiāng)教育關(guān)系制度的變遷。
對于城市教育來說，它很自然地回復(fù)了自身的本來面貌，城市知識分子也不必再到農(nóng)村“接收貧下中農(nóng)再教育”，城市就是他們的樂園。農(nóng)村教育的價值定位依然是個難題，是走城市化的發(fā)展道路還是走為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村服務(wù)的鄉(xiāng)土化發(fā)展道路，成為政府的一個艱難抉擇。從國家的政策角度來講，自改革開放以來，我國關(guān)于農(nóng)村教育培養(yǎng)目標(biāo)的政策表現(xiàn)出明顯的“留農(nóng)”傾向，這反映了政府對農(nóng)村教育發(fā)展方向的定位。但是，這種城鄉(xiāng)有別的教育發(fā)展取向，造成了政府和民間兩種不同教育意愿的對立。對于農(nóng)村孩子來說，改變農(nóng)民身份、“跳農(nóng)門”是廣大普通學(xué)子求學(xué)的最大動力。而高考幾乎是實現(xiàn)社會升遷性流動的唯一機(jī)會，受到學(xué)生和家長的格外青睞，因此也成為農(nóng)村教育舉辦者占主導(dǎo)地位的價值選擇。
從城鄉(xiāng)教育的結(jié)果來看，雖然改革開放后，我國把工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并逐步取消了城鄉(xiāng)對立的二元體制。但是由于體制的慣性作用，再加上幾十年來城市已經(jīng)積累起來的先發(fā)優(yōu)勢，城鄉(xiāng)差距并沒有在優(yōu)勝劣汰的市場經(jīng)濟(jì)大潮下縮小，反而有逐步拉大的趨勢。對于教育的提供制度來講，城鄉(xiāng)有別的教育體制并沒有改變，“城市教育政府辦、農(nóng)村教育人民辦”的體制在相當(dāng)長一段時期內(nèi)被延續(xù)下來，城鄉(xiāng)教育差距逐步拉大。同時，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時代背景，資源配置的市場邏輯又嚴(yán)重影響了人們的教育選擇。教育提供與教育選擇呈現(xiàn)了多元化的態(tài)勢。這進(jìn)一步加深了城鄉(xiāng)教育之間的差距。這一時期的城鄉(xiāng)教育關(guān)系是一種“異途異歸二元型”體制。
三、我國未來城鄉(xiāng)教育關(guān)系的走向分析
對于未來城鄉(xiāng)均衡發(fā)展或城鄉(xiāng)教育一體化這種城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型來說，它的具體形態(tài)是什么樣的呢？通過分析，我們可以合理地得出如下結(jié)論：
第一，它一定是教育目的一致的城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型，如果城鄉(xiāng)是兩類不同性質(zhì)或不同培養(yǎng)目標(biāo)的教育，那就談不上教育的均衡不均衡，也一定不會產(chǎn)生城鄉(xiāng)教育結(jié)果的一元化。對于國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的義務(wù)教育來講，尤其如此。第二，從結(jié)果來看，它一定是一元化的。城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展這一目標(biāo)本身就包含了這個意思。第三，從城鄉(xiāng)教育各自的提供手段來看，是否必然要保持兩者的一致性呢？保持一致性當(dāng)然無可厚非，它必然會導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育結(jié)果的一元化，這就是所謂的同途同歸一元型的城鄉(xiāng)教育關(guān)系。但是，城鄉(xiāng)教育畢竟有別，它們所處的教育環(huán)境差別很大，因此城鄉(xiāng)教育也肯定會有各自的特殊性，但是這種特殊性并不應(yīng)該體現(xiàn)在教育培養(yǎng)目標(biāo)上，更不應(yīng)該體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育的結(jié)果上，而應(yīng)該體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育的提供方式上。特別是在初始狀態(tài)農(nóng)村教育已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市教育的背景下，在城鄉(xiāng)教育的提供方式方面更應(yīng)該有所差別，這種差別要更有利于農(nóng)村教育的發(fā)展，更能體現(xiàn)農(nóng)村的優(yōu)勢與特色，但最終結(jié)果還是要達(dá)到城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。因此，未來的城鄉(xiāng)教育關(guān)系類型應(yīng)該是一種“殊途同歸一元型”的體制。
（一）城鄉(xiāng)教育管理關(guān)系的未來走向
當(dāng)前，我國的教育管理體制是城鄉(xiāng)有別的。城市以市或者市轄區(qū)為單位組織進(jìn)行；農(nóng)村以縣為單位組織進(jìn)行，實行縣級人民政府為主管理的體制。從城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的角度來看，這種城鄉(xiāng)有別的教育管理體制存在什么樣的利與弊呢？一般來說，管理層級越低，與學(xué)校的空間距離越近，管理就越具有有效性?？h（區(qū)）政府作為次低層次的行政單位，掌握著學(xué)校教育資源和效用方面的較為確切的信息，這使得他們能夠?qū)Ω鞣N教育資源的使用做出較為恰當(dāng)?shù)臎Q定。但是，在我國，管理主體一般也同時是投入主體。投入主體的確定應(yīng)該遵循能力原則，即財政能力越高應(yīng)該承擔(dān)的教育費(fèi)用越多。而我國實際情況是，政府層級越高財政能力越強(qiáng)，縣級政府只掌握著整個國家財政收入的一小部分，卻要承擔(dān)大部分的教育經(jīng)費(fèi)，這是以縣（區(qū)）政府為主教育管理體制的弊端所在。同時，由于區(qū)縣之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及由此決定的政府財政收入狀況存在著巨大差距，各地政府投入教育部門經(jīng)費(fèi)意愿的高低也有很大不同，這導(dǎo)致以縣（區(qū)）政府為主進(jìn)行管理的城鄉(xiāng)教育體制很難達(dá)到均衡狀態(tài)。以區(qū)縣為主進(jìn)行管理的教育體制本身并沒有錯誤，問題的關(guān)鍵是如何解決以區(qū)縣為主所帶來的城鄉(xiāng)教育投入水平的差距。也許正是由于管理層次所限，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》規(guī)定，加快縮小城鄉(xiāng)差距。建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財政撥款、學(xué)校建設(shè)和教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。率先在縣（區(qū)）域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)。未來要突破縣（區(qū)）域內(nèi)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的界限，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，還需要提高城鄉(xiāng)教育管理體制的政府層級，加強(qiáng)省級乃至中央部門的統(tǒng)籌。
（二）城鄉(xiāng)教育投入關(guān)系的未來走向
近幾年來，我國教育經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出迅猛增長的趨勢，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)也在不斷增加，且新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)（主要是財政性的）的差距不斷縮小。而隨著我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)，義務(wù)教育也全面納入了公共財政的保障范圍。但是，國家倡導(dǎo)的“全面免費(fèi)的義務(wù)教育”并不等于“義務(wù)教育的全部免費(fèi)”。也正是由于這個原因，從表面上看縮小的城鄉(xiāng)教育投入差距其實并不能反映真實的狀況。實際上，城鄉(xiāng)教育依然存在的巨大的經(jīng)費(fèi)投入差距。因為，城鄉(xiāng)教育對財政投入的依賴程度是不一樣的。據(jù)對北京、上海、重慶、長春、武漢和西安六城市50所學(xué)校（初中和小學(xué)各占一半）的抽樣調(diào)查，2007年城市小學(xué)非財政收入占學(xué)?？偸杖氲谋壤骄_(dá)48．77％，而農(nóng)村小學(xué)（2006年）非財政收入僅占學(xué)校總收入的13．56％；城市初中非財政收入占學(xué)?？偸杖氲谋壤骄鶠?0．56％，而農(nóng)村初中（2006年）非財政收入僅占學(xué)?？偸杖氲?．41％。［5］可見，如果加上非財政性教育經(jīng)費(fèi)投入，城鄉(xiāng)之間的教育經(jīng)費(fèi)差距依然巨大。
當(dāng)前城鄉(xiāng)教育差距存在的原因可以歸結(jié)為兩個方面：歷史的積累性因素和現(xiàn)實對制度外教育投資的依賴程度的差異。這也是城鄉(xiāng)財政教育經(jīng)費(fèi)投入差距不斷縮小，但城鄉(xiāng)教育總投入差距依然巨大的主要原因。由于農(nóng)村的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的緣故，農(nóng)村很難通過收取擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等費(fèi)用的形式來拉齊與城市教育經(jīng)費(fèi)投入的差距。我國當(dāng)前的教育改革采取的是增量改革的策略，而非削峰填谷式的存量改革策略。這也很難通過采取減少城市教育財政投入增加農(nóng)村教育財政投入的方式來拉齊兩者之間的差距。在不改變現(xiàn)有財政體制格局的前提下，只有通過增加本級政府教育財政投入和上級政府的教育財政轉(zhuǎn)移支付力度，把新增的教育經(jīng)費(fèi)繼續(xù)主要用于農(nóng)村，使農(nóng)村教育總投入大于城市教育總投入（而非僅僅是財政教育經(jīng)費(fèi)投入），這才有可能彌補(bǔ)城鄉(xiāng)教育業(yè)已形成的投入差距。
（三）未來實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育關(guān)系變遷的保障制度
任何良好制度的實施同時也需要制度的保障。未來城鄉(xiāng)教育關(guān)系包括管理、投入和人事等制度的變遷都需要一定的制度保障。從城鄉(xiāng)教育關(guān)系的內(nèi)涵來看，它更多的是指政府作為一個上位主體在對待和處理農(nóng)村教育和城市教育問題時所作出的一種制度安排。因此，政府在制度創(chuàng)新中具有不可替代的作用和責(zé)任。特別是在中國的集權(quán)式政治結(jié)構(gòu)中，政府擁有絕對的政治力量對比優(yōu)勢，而且還擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過行政、經(jīng)濟(jì)和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。［6］制度調(diào)節(jié)和規(guī)范的是不同的人、集團(tuán)和階級之間的利益關(guān)系。所以，制度創(chuàng)新的過程也是利益重新調(diào)整的過程。只有各利益主體的利益都得到了滿足，這種制度才有可能成為能夠“自我實施”的制度。一旦制度沒有照顧到或損害了一方或多方的利益，制度的運(yùn)行就會受到障礙。并且，對主體的利益損害越大，或者被損害利益主體的力量越強(qiáng)大，那么，制度實施起來也就會越困難。因此，一種好的制度，就是能夠做到利益兼顧的制度，理想的制度狀態(tài)就是達(dá)到利益的均衡。政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)教育制度創(chuàng)新的過程中，要遵循激勵相容原則，通過民主性的決策流程，統(tǒng)籌兼顧各相關(guān)主體的利益，這樣才能提高制度的針對性和實效性，提高制度效率，加快城鄉(xiāng)教育一體化進(jìn)程。為此，國家在處理城鄉(xiāng)關(guān)系時，應(yīng)對城鄉(xiāng)教育一視同仁，建立城鄉(xiāng)一體的學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)、人員編制標(biāo)準(zhǔn)、課程標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生學(xué)業(yè)成績標(biāo)準(zhǔn)、校長資格標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，并在配置教育資源時更多地向農(nóng)村傾斜。強(qiáng)化教育督導(dǎo)中的“督政”環(huán)節(jié)，實行嚴(yán)格的問責(zé)制度，把推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化納入到政府績效考核、官員施政約束的評價體系，從內(nèi)在動力與外在約束兩個方面保證政府積極進(jìn)行城鄉(xiāng)教育關(guān)系制度的創(chuàng)新，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的一體化。
參考文獻(xiàn)：
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[6]陳天祥.論中國制度變遷的方式[J].中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2001,(3):86－93.
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代教育管理》2014年11期
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