當前，新型城鎮化建設進入關鍵發展階段，而小城鎮作為鄉村和城市的紐帶，在鄉村實現城市化的轉換過程中具有建設性的作用。2014年的數據顯示，我國總人口56%的人都集聚在小城鎮，小城鎮吸納了約31%的城市人口，1/5流動人口也都在小城鎮，可以說小城鎮已經成為城鎮化推進進程中非常重要的載體。在推進新型城鎮化改革的過程中，小城鎮承擔著責任同時也面臨著諸多挑戰。如何推進小城鎮發展，已經成為新型城鎮化推進過程中的重要命題，對此，國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令特別對當前小城鎮改革進行了剖析。
Q：小城鎮最早是上世紀八十年代提出的概念，請您介紹下當前我國小城鎮的現狀？為什么小城鎮在推進城鎮化建設中尤為關鍵？
A:從1998年第一次提出發展小城鎮戰略到現在已經將近20年了，現在城鎮化主體已經從單純的小城鎮轉變為城市群。追溯源頭，小城鎮本身是農村工業化的產物，由鄉鎮企業發展后的產業和人口集聚形成。從這個角度看，如今的小城鎮呈現的特點之一是，其繁榮程度與其前身鄉鎮企業發展程度有直接關系，比如江浙地區，依靠之前的“溫州模式”、“蘇南模式”打下的經濟基礎，讓這些曾經的鄉鎮得以成為如今相對繁榮的小城鎮，浙江、江蘇的小城鎮對省份經濟的貢獻堪稱“三分天下必有其一”。此外，它還是我國最低級政府，是唯一直接和老百姓打交道的政府，是直接管民的最基層政府，也直接面對各種矛盾沖突。
除此以外，小城鎮是吸納第二產業就業的主要載體。我們常說“工業化推動城鎮化”，指的就是小城鎮，上海、深圳、廣州的工業區都在上海周邊的小城鎮，由此帶來的就是第二產業就業人數的擴張，當前小城鎮第二產業就業人數占全國同類的50%以上，在產業的帶動下，小城鎮吸納了全國1/3的流動人口，成為城鎮化進程吸納流動人口的一大蓄水池。
目前，我國東部小城鎮已經成為地方經濟發展的重要支撐，集聚了我國絕大多數的特色產業和2/3的旅游資源，小城鎮繁榮發展的程度決定了當地老百姓富裕程度。就我國現狀看，大中城市之間人均收入差別并不很大，差別最大的在農村。我們研究的結果是，小城鎮高度發達的地區的農民收入特別高。長三角和珠三角的小城鎮都比較發達，這些地方的農民就很富裕。比如，浙江寧波、嘉興等地的農民去年人均收入2.5萬，而全國農民平均年收入是9000余元，這也就解釋了為什么發展小城鎮經濟尤為重要，因為對老百姓意義重大。
Q：發展小城鎮戰略從最初提出到現在已經將近20年，不可避免地遇到一些問題，您認為當前我國小城鎮主要面臨哪些挑戰？
A:高度分化是當前小城市非常大的特點，無法用一個詞將我國全部小城鎮概括，小城鎮之間的差異遠遠超過城市之間。其中，東南沿海地區的部分特大鎮（人口5萬-10萬，財政收入5億-10億），已經發展成為中小城市規模，當前東南沿海地區大概有200多個此類小城鎮，其中有些小城鎮的財政收入甚至能達到40個億到50個億，已經超過中西部一些縣甚至地級市，但是它們仍然屬于鎮的級別。這也意味著行政管理體制與小城鎮本身產生了非常大的矛盾，這就好比孩子長大了，但是還穿著小時候的衣服，嚴重束縛了小城鎮的發展。
此外，小城鎮勞動力土地資源環境等低成本發展優勢也在流失。原來小城鎮快速發展的原因主要是成本低，現在這些隨著發展都發生了變化，勞動力上漲，土地價格上漲，破壞環境也要面臨處罰，這些情況是當前小城鎮發展面臨的最大挑戰。在當前經濟成本上升，產能過剩，產業升級的背景下，小城鎮下一步發展面臨的產業選擇面臨著新的挑戰，水泥、鋼鐵、小商品等低端產業產能嚴重過剩，勞動成本一提升就很難創造利潤了。加之原有的經濟體制發生改變，對應的是原有的市場模式也就不復存在了，國家經濟發展的走向也在改變，這些都使得中西部地區小城鎮無法套用東南沿海地區城鎮的發展模式，就連東南沿海的特大鎮，也不可能在原有模式上繼續走下去，相當于站在十字路口上，一些產業萎縮的地區、靠能源跨越式發展的地區面對發展方向束手無策，只能痛苦地掙扎。
Q：“發展高端沒有條件，生產低端沒有出路”，這是當前小城鎮發展的掣肘，如何突破這一難題，小城鎮要想發展需要把握哪些關鍵點？
A:當前我國小城鎮要發展，唯有大力推進差異化的產業，其中之一是走綠色生態之路。人們對于新鮮空氣、安全食品、青山綠水的渴求日趨迫切。溫飽已經不是當前人們的主要問題，現在人們關注的是“如何生活得好”的問題，其中包括居住環境的好壞，特別是很多人現在都開始選第二居所，進一步擴大了這個領域的市場，小城鎮的優勢正是青山綠水，和優質的生態環境。
其次就是追求特色，打造小城鎮的新形態，特別需要指出的是，這里的特色小鎮與過去“小城鎮大戰略”概念不同，它是在新常態下實施的“十三五”新的發展理念的新的平臺，特色小鎮的發展是小城鎮發展新階段的產物。發展特色小鎮，其靈魂就是堅持“特色”，靠山寨、模仿是根本無法實現目的的，具體可以從自然特色、文化特色和產業特色這三個方面切入，現在的云棲小鎮、夢想小鎮、基金小鎮、沃爾沃汽車小鎮等特色小鎮都是無法復制的。如果堅持將“特色”這種稀缺資源推行下去，將會大大改變當前“千鎮一面”的格局，對我國小城鎮發展將會產生巨大的影響。
第三，小城鎮發展理念上發生了改變，認為小就是精華，這也是我國城鎮化發展的一大轉折。從追求數量到追求質量，從追求表層發展到追求內涵發展，從盲目提升GDP，到如今的追求“小而美，小而精，小而特，小而優”，這也為小城鎮發展提供了方向，無需再復制大城鎮“高樓寬路”的模式。目前有些地區已經在踐行，比如四川新農村綜合體提出來“小組生”理念，即“小規模、組合式、生態化”，形成了很多獨樹一幟的小城鎮。
第四，傳統資源價值正在下降，非傳統資源價值在上升，比如生態、文化，發展特色養殖、養生、養老都為小城鎮開拓資源提供了新方向，而這些也恰恰是小城鎮的資源優勢。過去張家口崇禮是一個貧困縣，沒有打造冬季運動主題之前，也是將著力點放到挖礦上，之后一位退役滑雪運動員出資打造了兩條雪道，當時發改委中小城市和小城鎮改革發展中心提出要崇禮打造成“東方達沃斯”時，很多人都覺得是天方夜譚，慢慢地在我們的規劃和很多地區和部門共同支持下，才形成了今天的特色產業格局。
第五，建設智慧小鎮，這也是新經濟、新城鎮、新產業發展的方向。當一個城市智慧化之后，將會對城市擬定一個新的定義。政府運用大數據支撐下平臺讓城市管理精準化，利用移動互聯網、物聯網等最新技術將城市方方面面互通起來，打造真正意義上“人走留痕、人走留聲”的階段，這會使我們對城市的認識、規劃都產生革命性變化，這是下一步小城鎮發展的重要趨勢。
Q：當前許多經濟強鎮出現“小馬拉大車”的情況，您認為特大鎮所面臨的問題應當如何解決？
A:特大鎮變中小城市，這是新興城鎮化規劃的方向。因為特大鎮發展到現在二三十萬人口，三四十億財政收入卻仍然是小城鎮管理模式，如此就導致了很多問題。首先是財政收入大量上繳給上級縣，很多特大鎮財政最后給自己留下十分之一的都很少。其次，我國對地方的配置都是根據行政級別劃分的。一般鄉鎮機關事業人員，萬人配比都在15名以上，但有些地區，工業總產值與年度用地指標不成比例，阻礙了小城鎮的發展。另外，我國實施一級政府權利最低是縣級，所以很多特大鎮缺乏相關的審批管轄部門，老百姓不得不到上級地區辦理一些手續。最后，我國城市數量比起世界其他國家少很多，這也導致推進城鎮化建設缺乏載體。
現在要解決的特大鎮設市有兩個尖銳的矛盾，一是特大鎮的上級不愿意放手，這就好比一個家庭里經濟貢獻最大的孩子要分家，“肥水流走”引發矛盾一樣，這也是特大鎮設市最大的阻力。但這個我們認為只是短期的矛盾。二是從國家的角度來看，一旦特大鎮設市，將意味著導致行政機構擴大，無形中增加了許多吃皇糧的人，行政成本巨大增長，這些都是非常棘手的問題。
所以我們針對特大鎮設市提出“低成本設市、省轄縣管、切塊設市”的原則。設市之后，其結構和人員自己平衡，不能大規模增加機構人員；另外，對鎮級別的界定問題，我個人覺得特大鎮設市最少應該是縣級市，由此引發的是這個地區誰來管轄的問題。此外，還要遵循“切塊設市”的原則，解決一些鎮所占縣面積過大的情況，按照只單獨設置鎮區，留下鎮下屬農村的面積。但是為了平衡之前上級管轄縣“忍痛割愛”的情緒，由縣向省的逐漸過渡就尤為關鍵。
我們預測，新型城鎮化改革如果真的能發展一兩百特大鎮設市，那么對推動中國經濟的發展，特別是促進中小城市民間資本的投資都有相當大的推動作用，對整個城鎮化進程的貢獻將是巨大的。下一步改革的重點主要集中在兩個方面，一是適應已經高度分化的中小城市現狀，要逐漸從“大一統”“一刀切”的管理方式轉換為因地制宜，分類指導的方式。第二，有關區域政策需要適應大數據發展的需要，政策本身不能粗放，政策制定要精細，針對性很強，這也是下一步改革的核心。文/楊潔
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特大鎮變中小城市，這是新興城鎮化規劃的方向，但是特大鎮設市的上級不愿意放手，這就好比一個家庭里經濟貢獻最大的孩子要分家，“肥水流走”引發矛盾一樣，這點也成為推進過程中最大的阻力。
中國鄉村發現網轉自：北京青年報 2016-08-09
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