對我國這樣一個人均耕地面積少、農戶分散生產占主導的國家而言，農業轉方式提效率的關鍵環節是提升農業生產的社會化服務水平。浙江慈溪以建設市、鎮兩級農民合作經濟組織聯合會（農合聯）為主體，并在此基礎上深入開展以生產、供銷和信用合作為主要內容的“三位一體”式農民合作經濟體制改革，探索出一條為農服務實體化有依托、為農服務資源整合得優化的合作經濟改革路徑，有效提升了供銷社的為農服務職能，增強了新型農業經營主體的橫向縱向聯合，較好地解決了為農服務需求加總和配置優化等問題。下一步，要在強化改革配套、捋順職能分工、提升合作經濟基礎等方面，加大對“三位一體”農民合作經濟體系改革的支持力度，使之成為供銷社提升為農服務職能的重要實現形式。
我國人均耕地面積僅1．2畝，戶均不到半公頃，遠低于世界平均水平。人多地少的稟賦條件和分散耕作為主的經營方式，決定了現階段我國不僅需要通過建設農業社會化服務體系，補上農業規模經營不足的短板以提升農業生產效率，同時還需要通過增強農業經營主體間的合作聯合，緩解農業生產流通中小農戶對接大市場的矛盾，提升農業經營主體的市場競爭力。近兩年來，浙江慈溪以建設市、鎮兩級農業經濟合作組織聯合會（以下簡稱農合聯）為載體，以發展生產、供銷和信用合作為主要內容，開展了“三位一體”農民合作經濟體系改革，通過建立為農服務的實體化運作機制，整合優化縣域為農服務資源，拓展農業生產經營主體的合作聯合，走出了一條供銷社為農服務職能提升，與基層為農服務職能整合優化并進的合作經濟發展升級路徑，為新時期供銷社改革深化和農民合作經濟體制發展，提供了有益的探索和借鑒。
慈溪“三位一體”改革的主要做法
體系設計方面，以建立市、鎮兩級農合聯為核心，著重做好合作聯合及為農服務的載體搭建工作；機構設置方面，以有利于功能發揮為準則，著重解決合作聯合和為農服務的有效運轉問題；治理體系建設方面，以機制設計為憑借，著重解決合作聯合和社會化服務的為農姓農問題；效能發揮方面，以多樣化連接和合作社提質增效為抓手，增強合作聯合及為農服務的帶農促農。
從2012年被列為浙江省農村經濟改革試驗區試點以來，慈溪市以農村合作經濟體制改革為主題的試點改革，從最初“一體系、四合作”的改革思路，發展到2014年結合供銷社改革，提出生產、供銷和信用合作“三位一體”的農民合作經濟組織體系的改革框架，主要從體系設計、機構設置、治理建設和合作提質四個方面，提升了供銷社的為農服務職能。
（一）體系設計方面，以建立市、鎮兩級農合聯為核心，著重做好合作聯合及為農服務的載體搭建工作
不論2012年的“一體系、四合作”，還是2014年提出的“三位一體”的農合聯改革，慈溪市合作經濟體制改革實際上均試圖通過強化農業經營主體間的合作聯合，緩解現階段統分結合的雙層經營體系中“分”的積極性已經得到較好的貫徹和實施，但是“統”的優勢和積極意義較少得到有效發揮問題。發揮“統”的優勢，關鍵是建立起“統”的載體，捋順為農社會化服務的各種機制體制。相當于之前改革升級版的慈溪“三位一體”農合聯改革，核心解決的是農民合作經濟體系運轉及為農服務的綜合載體缺乏問題。對此，慈溪市的具體做法是通過成立市、鎮兩級的農合聯組織，分別對全市和鎮一級的合作經濟事務進行統合領導，并以此為基礎對各類為農服務資源進行優化整合。
具體體系設計方面，市鎮兩級農合聯均注冊為會員制社團型法人組織，市一級農合聯建設與供銷社改革相結合，會員主要由鎮一級農合聯、較大型的農業龍頭企業、跨鎮的農業經營主體和市一級的各種為農服務組織及涉農部門的政府工作人員組成，重點通過設立包括農合聯執委會、合作基金和資產管理公司等機構，實現市一級農業合作經濟與為農服務載體的實體化運作。鎮一級農合聯建設則與鎮層面涉農職能轉移及為農服務資源整合相結合，依托專業合作社聯合社、鎮級農事服務中心及鎮農業公共服務中心等平臺成立鎮農合聯，會員主要是本鎮內從事農業生產經營的家庭農場、農業專業合作社、為農服務組織等，負責指導和引領鎮一級的農業經濟合作，并承擔轉移整合的為農社會化服務。
截至2015年8月，慈溪市一級農合聯一共有會員151名；其中，家庭農場、專業合作社和農業龍頭企業會員一共107名，占到會員總數的70．86％。慈溪市16個鎮（街道）全部成立了鎮一級農合聯組織，共有會員近1400名，家庭農場、合作社、種植大戶與農業企業在會員總數中的占比近七成；新型農業經營主體以外的普通農戶，通過村集體經濟股份合作社與鎮級農合聯建立連接。鎮農合聯會員中農資、農技、農機、植保、供銷、加工、金融等為農服務會員數接近三成。不難設想，相比之前的改革思路，以建立市鎮兩級農合聯為核心的“三位一體”式改革，合作經濟發展及為農服務不論從組織保障還是資金支持方面，都有更有力的依托和支撐。
（二）機構設置方面，以有利于功能發揮為準則，著重解決合作聯合和為農服務的有效運轉問題
充分發揮“統”的優勢，建立為農社會化服務體系，核心是解決社會化服務體系的有效運轉和功能發揮問題。這方面，慈溪農合聯改革以功能發揮為準則，著重探索了市鎮兩級農合聯有效運轉的機構職能保障問題。
具體機構設立方面，市一級農合聯以市供銷社改革為基礎，在機構職能方面做了如下“加減法”優化。執委會以市供銷社原班人員為主體，一是分離出供銷社原有的資產管理功能，成立獨立的資產管理公司，實現供銷社資產管理與為農服務職能的分立處置；二是按照“三位一體”的合作內容，在供銷社已有供銷職能之外，分別成立引導生產和信用合作的職能部門，充實農合聯執委會的為農服務內容，提升為農服務的供給能力；三是設立初始總額為600萬元的為農服務基金，并將資產管理公司每年盈利的20％上繳充實基金，夯實市農合聯為農服務功能發揮及可持續運轉的資金基礎。資產管理職能的分立、為農服務功能的充實以及設立為農服務基金，實際上較好捋順了供銷社發展歷史上長期存在的生存與發展兩大職能的內在緊張問題，為新時期供銷社為農服務功能的有效開展提供了較為有力的物質條件和機制保障。
和市一級農合聯更多做職能加減優化不同，鎮一級農合聯講究的是因地制宜地進行職能轉移。具體機構設立同樣秉承有利于功能發揮的準則，依據鎮情分別以較大的專業社聯合社、鎮級農事服務中心或農業公共服務中心為主體設立鎮農合聯，并逐步實現傳統上以鎮農業線（辦）為主體的農情調查、策劃、信息、農機、農技、植保等為農服務功能重新整合向鎮農合聯轉移。未來，有關政策性為農服務職能，將通過政府向農合聯購買服務實現。相比之前，培育鎮級農合聯統合為農服務，至少從兩個方面捋順了鎮級為農服務的體制機制。一是有助于改善傳統行政體制下為農服務人手有限、專業堪虞，還時常受到鎮中心工作擠壓擠占的問題，有利于提升為農服務的專業化和獨立性；二是有助于改善傳統體制下公共服務的需求加總困難問題，以市場主體為主要成員的農合聯組織，能更有效地集結社會化服務需求信息，能更好解決現階段及將來需要什么樣的社會化服務和怎樣提供社會化服務問題。
（三）治理體系建設方面，以機制設計為憑借，著重解決合作聯合和社會化服務的為農姓農問題
充分發揮“統”的優勢，讓合作聯合與社會化服務體系建設創新更有生命力，還需真正做到“統”的為農、姓農和惠農。這方面，慈溪的農合聯改革著重從機制設計入手，做了如下幾個方面的探索。
一是運行機制的設計方面，市農合聯實行“議行分立”原則，并設立獨立的監事會制度。由會員選舉產生的理事會是農合聯的最高權力機構，執委會的年度計劃、預算方案等重大事項均需要在理事會上通過。市農合聯理事會三分之二的理事均為農業從業主體，多數是社會化服務的需求方。監事會同樣選舉產生，成員包括熟悉慈溪“三農”及在當地農業領域有一定威望的退休干部和市場主體等，可以對理事會和執委會的各種方案及其執行進行監督并提出異議。理事會、監事會和執委會的分立設計，以及以市場主體為主的成員構成，有利于從機制上保障農合聯的整體運行，更多是從市場需求主體的角度考慮問題，更多照顧并惠及真正農業從業主體的利益，這也有利于改進傳統供銷社體系下為農服務往往存在以部門為中心的離農傾向問題。
二是上下級農合聯的關系處置方面，慈溪的鎮農合聯是市農合聯的會員單位，但后者對前者僅有業務上的指導關系；并且，作為市農合聯最高權力主體的市農合聯理事會中，市農合聯的31名理事中僅7名為政府部門工作人員，剩余的均為農業企業、專業合作社和家庭農場的負責人；另外，按照慈溪農合聯改革方案的設計，未來農合聯運行成長起來后政府工作人員都將從中退出。市鎮兩級農合聯關系定位擺脫了上下級行政依附，治理方面更多依賴真正的農業市場主體，這事實上有助于改善傳統供銷社體制下，僵化的上下級行政關系所引發的多目標沖突、低效率及脫離當地農情等問題，最終有利于實現農合聯的真正姓農、為農和惠農。
（四）效能發揮方面，以多樣化連接和合作社提質增效為抓手，增強合作聯合及為農服務的帶農促農
發揮“統”的積極作用提升“統”的效能，就是要讓合作聯合及社會化服務以需求為導向，切實提升“統”對普通農戶的輻射帶動作用。這方面，慈溪的農合聯改革主要通過推動多樣化的合作連接，及專業合作社的提質增效等做法，實現“統”的帶農促農。
合作連接方面，慈溪的農業經營主體開展了包括“產銷加工企業＋合作社農戶”的土地股份合作模式、“產銷加工企業＋訂單（加盟、股份）家庭農場”、合作社聯合社內的品牌合作等在內的多種連接方式與多樣化內容的合作聯合，加強合作聯合與社會化服務對普通農戶及農業經營主體的輻射帶動。統計數據顯示，2014年慈溪實行產加銷合作的專業合作社占到市農經管理統計合作社總數的62．75％；統一購買生產資料的占到49．51％，比2013年提高了近10個百分點。立足于各經營主體的比較優勢，以產業鏈合作為基礎，以需求為導向的多樣化合作連接，有利于改善供銷社參辦領辦合作社模式下較為單一的股份式“形式合作”困局。
專業合作社的提質增效方面，慈溪的農合聯改革主要致力于以下幾個方面的工作，以增進農合聯的帶農促農。一是以聯合社或農合聯為載體，通過財務代理或會計代理，規范合作社的財務管理，提升合作社的內部治理，增強對普通社員的利益保障；二是有效整合農殘檢查、農技、植保等多方服務功能，為鎮域農戶生產提供便利的“一站式”、“一條龍式”服務；三是由市農合聯和農商行建立戰略合作關系，篩選一些運行良好的專業合作社，對試點專業合作社的種子信用基金放大八倍進行封閉式的信用合作貸款，通過新業務拓展提升專業合作社的帶農促農職能。
“三位一體”式改革存在的問題及挑戰
行政體系的上下配套不明確，使得改革的接續性面臨挑戰；主體為農服務能力較為欠缺，使得改革的持續動力動能面臨挑戰；為農務資源整合較為困難，使得改革的落地進程面臨挑戰；合作聯合的基礎較為羸弱，使得改革的實際效能發揮面臨挑戰。
慈溪的農合聯改革，分別從體系設計、機構設立、治理建設及合作提質四個方面，對提升供銷社的為農服務職能做了有益探索。但是，作為一項試點改革，慈溪的農合聯改革在改革配套、主體能力、資源整合和合作基礎方面也面臨一些問題和挑戰。
（一）行政體系的上下配套不明確，使得改革的接續性面臨挑戰
與所有試點改革均面臨宏觀環境及上層行政體系的配套挑戰類似，慈溪“三位一體”的農合聯改革在行政體系匹配方面也存在困難，這對后續改革的接續性構成挑戰。一方面，由于慈溪的農合聯改革是結合市供銷社改革開展的，或甚至在某種程度上是在改造市域供銷社體制，因而在供銷社全國及省、市三級體系的資產屬性、職能定位等方面沒有作出應有調整或進一步明晰的前提上，后續慈溪的新型供銷社如何與供銷社整個行政體系運轉及考核等相一致，將是一個不小的挑戰。另一方面，慈溪的農合聯改革旨在整合市域及鎮域為農服務的各種資源，于是在縱向為農服務及相關管理體系沒有作出應有規整的前提下，以農合聯為主體的新型為農服務體系，如何與更廣的農業社會化服務管理體系相適配，同樣也是未來政策實施及考核等方面不容回避的問題。
（二）主體為農服務能力較為欠缺，使得改革的持續動力動能面臨挑戰
如前所述，雖然相比原有供銷社體制下，慈溪農合聯執委會治理機制方面，引入了更多的市場經營主體，也對為農服務做了相應擴充，但是依托現有供銷社為主體的建設的農合聯執委會，事實上不論是為農服務的能力還是聲譽都較為欠缺，這對改革動力動能的持續都構成現實的挑戰。一方面，囿于長期相對單一的資產管理功能，慈溪已有供銷社人員年齡結構較為老化（平均年齡達到45歲），理念及人力資本儲備與踐行為農服務職能都有不小適配困難。另一方面，未來擴充職能新引進的人員，如何實現新老編制體系相銜接和過渡也將是個需要妥善考慮的問題。最后，以領辦參辦為主要形式，以資產保值增值為導向的傳統供銷社為農服務，也亟須切實轉變目標并積累相應的為農服務聲譽。
（三）為農服務資源整合較為困難，使得改革的落地進程面臨挑戰
慈溪農合聯改革的一個主要方面是為農服務資源的整合優化。一方面，這不僅涉及到市、鎮兩級傳統為農服務及相關管理職能面上的梳理、分離和調整，背后事實上更多牽涉到市、鎮兩級農業線上的人員、資源、經費等方方面面的重新安排；于是，如何設計出既與改革目標相一致，同時又與部門利益相兼容的職能調整方案，是一個事關改革能否有效落地的關鍵挑戰。另一方面，為農服務資源整合也涉及承接能力不足問題。如何在現有專業合作社普遍較弱，農事服務中心等大多還是依托已有農業線行政人員力量現狀的基礎上，強化農合聯為農服務能力也是一個值得思考的問題。
（四）合作聯合的基礎較為羸弱，使得改革的實際效能發揮面臨挑戰
雖然在會員組成及治理主體方面，慈溪的農合聯在打造真正農業經營主體的聯合方面做了許多設計和設想，也在為農惠農方面取得了一定的效果。但是，由于合作經濟基礎整體仍舊羸弱，和產銷加工企業相比，合作社及普通農戶在合作中依舊處于相對劣勢，同時運行規范的合作社在總體合作社中的占比，以及帶動普通農戶的數量方面仍舊較為有限，因而總體上下一步農合聯改革對廣大普通農戶輻射帶動的方式、路徑和機制，還有待進一步探索。
進一步推進“三位一體”式改革的政策建議
要把“三位一體”式改革與供銷社改革更加緊密地結合起來，強化改革的主體能力建設；要把“三位一體”式改革與捋順為農服務管理體系更加緊密合起來，加快為農服務職能整合轉移；要把“三位一體”改革與新型經營主體培育更加緊密結合起來，夯實改革的合作經濟基礎。
為農服務體系的增效升級是現階段轉變農業生產方式的一個重要環節。要讓“三位一體”式改革切實成為供銷社提升為農服務職能的有效路徑，應著重做好以下三個方面的緊密結合。
（一）要把“三位一體”式改革與供銷社改革更加緊密地結合起來，強化改革的主體能力建設
慈溪“三位一體”式改革為供銷社提升為農服務職能探索了一條有希望的現實路徑。新一輪供銷社改革要把慈溪“三位一體”式改革的有益元素吸收到改革的總體設計中來，要在為農服務理念、機制設計和人財物保障等方面，進一步統一思想、堅定方向、強化認識，加大支持力度，提升供銷社為農服務的能力和實力。市縣一級的供銷聯合社要積極成為域內為農服務體系和合作經濟改革主體任務的承擔者，進一步強化為農服務的主體能力建設；基層社的發展要以效率效能為準則，提升實力切實承接承載好為農服務職能。市縣以上的供銷社聯合社要及時轉變工作考核，要在進一步明確資產歸屬及運營管理等方面，為下級社的為農服務職能提升改革提供更多支持。
（二）要把“三位一體”式改革與捋順為農服務管理體系更加緊密結合起來，加快為農服務職能整合轉移
捋順為農服務管理體系是“三位一體”式改革提升為農服務效率效能的重要前提。接下來，要以“三位一體”式改革推進為契機，鼓勵縣市一級進一步梳理各項為農服務職能，要對經營性職能和管理職能有效分開，要引導縣市一級為農公共服務的各項資源進行有效整合，要從理順為農服務職能，提升為農服務效率的全局出發，制定好為農服務職能轉移的目錄、路徑和時間表，將職能轉移脫鉤與承接主體培育及能力建設配合起來，穩步有序加快為農服務職能向農合聯等新型農業公共服務主體轉移。
（三）要把“三位一體”改革與新型經營主體培育更加緊密結合起來，夯實改革的合作經濟基礎
為農服務職能的提升，要以厚實的合作經濟基礎作為支撐。現階段，要把推進“三位一體”式改革與新型農業經營主體培育更加緊密地結合起來。這方面，一是要鼓勵專業合作社和家庭農場等加入農合聯這類農業主體的合作連接組織，發揮好新型經營主體在合作聯合中的中堅作用，要通過公共事務參與類培訓，增強新型經營主體在合作連接組織中的有效參與，提升合作議事能力。二是要通過推進家庭農場、專業合作社的規范升級，拓展多種形式的基于家庭農場和專業合作社等新型主體的合作聯合形式，增強合作經濟實力，進一步發揮合作聯合對參與農戶的輻射帶動作用。三是要加大對基于專業合作社的合作金融發展的支持力度，強化對專業合作社及合作經濟發展的金融扶持。
中國鄉村發現網轉自：《中國經濟時報》2016年8月15日
(掃一掃，更多精彩內容！)
