——在“第十三屆中國政府創(chuàng)新論壇暨中國基層治理（寧海）研討會”上的發(fā)言
村民自治有一個陷阱，就是追求形式民主壓倒實質(zhì)民主。形式民主過分強調(diào)阻礙追求村級民主走向?qū)嵸|(zhì)民主方向。如果不能從思想上清理村民自治發(fā)展思路上過分強調(diào)形式化民主的傾向，我們在碰到新問題時就還可能碰到新的陷阱。
我簡單講三個方面：第一，追求形式民主的問題是怎么來的？第二，在理論上對跌入陷阱的幾種可能性的認識；第三，結(jié)合寧海36條看能不能把村級民主的正當性用新的語言體系來解釋，從而支撐它能走的更遠。
我在這方面的困惑來自于2004年。媒體曝光了山西運城老窯頭村賄選的案例。農(nóng)民對村干部承包集體的煤礦給集體交的很少很有意見，想通過選舉換掉村干部，但是沒有實力，這時候在外面跑運輸?shù)娜嘶貋硖魬?zhàn)，在任上的村委會主任和挑戰(zhàn)者，都在選舉前一天晚上加碼承諾，只要當選就發(fā)錢。兩人競相加價，從之前的三四百塊錢增加凌晨的一千八百塊錢到兩千塊錢。第二天選舉的時候農(nóng)民要求競選的兩個人把錢抬到村里的舞臺上給大家看是不是真的，挑戰(zhàn)者真的把一個大木箱抬到舞臺給大家展示錢財，農(nóng)民相信以后投了票，當天下午到第二天上午把全村所有的人都發(fā)了。這個當選的村委會主任和兩個副主任總共發(fā)了224萬元。
當選的村委會主任因為落選的村委會主任舉報而被撤職。爭議的焦點是這到底算不算賄選。從這個事情我看到非常危險的信號，第一是當選后的村干部的權(quán)力受不到制約；第二賄選蔓延；第三競爭性選舉強化了派性。
我想這是村民自治的制度有問題，而不是當?shù)氐拿袂椋澈笥幸粋€普遍的原因。基于制度上的反應(yīng)，我也提出了反思。2010年修改《村委會組織法》，當時我寫了一個內(nèi)參。根據(jù)原來的調(diào)查，我認為，為了搞選舉付出的組織成本已經(jīng)非常高，法律修訂送審稿提出要設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會，但是要維持一個也是具有相當代表性的村務(wù)監(jiān)督委員會,也要經(jīng)過一定的推選甚至是選舉程序，產(chǎn)生和維持它的運作，成本是很高的，對它運作的效果我是非常懷疑的。所以我當時認為不要在村民自治已經(jīng)過度復(fù)雜的情況下，徒耗制度資源。
但立法并沒有聽取這條意見，雖然整個內(nèi)參得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、中農(nóng)辦和民政部領(lǐng)導(dǎo)的重視，法律依然通過了這條意見。在寧海我看到村務(wù)監(jiān)督委員會又實際發(fā)揮了作用，這就需要提出新的解釋。村務(wù)監(jiān)督委員會到底適不適合普遍地傳播，村務(wù)監(jiān)督委員會為什么是與過度強調(diào)選舉的同時存在的必須的制度安排？
村民選舉走向形式化、治理績效衰減的原因。第一，選舉組織成本高昂。第二，當選權(quán)力不受監(jiān)督。第三，選民參與功利化。第四，賄選無法消除。第五，選后沖突增加，治理難度增大。
到底村民選舉以及后三個民主（民主決策、民主監(jiān)督、民主管理）正當性在哪里？既然實際的治理績效越來越弱，但是我們還要維持這個制度，對它的理論論證有沒有問題？
理論上的依據(jù)：第一是起碼從村民選舉里說他們認為這個制度有一個中心的目標就是要維護和實現(xiàn)村民的選舉權(quán)利。村民參加村委會選舉的投票被提升到政治權(quán)利的高度來認識。有一個很小的投票方式的爭論曾經(jīng)被提到這個層次上去認識。要不要委托投票，有人說你選舉村干部的權(quán)力是政治權(quán)利，不得隨意委托，現(xiàn)在法律雖然接受委托投票，但是在一些人看來認為隨著農(nóng)民民主意識和能力的提高，將來這個制度還可能被拿掉。但是，村莊里的選舉參與是政治權(quán)利嗎？是否要圍繞選舉權(quán)利來設(shè)計選舉制度？
第二是認為形式民主即選舉程序的改進會產(chǎn)生村莊公共品供給的改善。是不是因為選舉制度的改進而導(dǎo)致村莊供給得到改善呢？
第三是認為程序公正有其價值，技術(shù)性的安排擁有最高的意義，也是民主應(yīng)該追求的價值和目標。對此應(yīng)該結(jié)合村委會選舉的進展進行評估。
第四是民主化效應(yīng)，隨著村民自治的推行，將來中國的民主就有了一個先入點，你只要搞了村委會選舉，就不能限制它，就會讓民主化的努力越來越強。這是特別理想的期待，形成了學(xué)界和我們?nèi)珖舜蟆⒚裾康礁骷増?zhí)法機構(gòu)，而且是省級以上政府和立法機構(gòu)共同的認識。同時，還認為后三個民主和以村民選舉為起點的制度建設(shè)是完全配套的，就是所謂“四個民主一套車”。他們還做過形象化的VCD，用漫畫和故事來演義。村民自治也就是以村民選舉權(quán)利為起點，擴大農(nóng)民的選舉權(quán)力，選舉背后也是直接參與，包括我們要開村民大會，要有正式的文字記錄。
這是到今天為止，我們還在堅持村民自治形式民主主導(dǎo)的思路正當性的根據(jù)。但是，村民自治效果的衰減已經(jīng)提出了對形式民主主導(dǎo)的思路的反思的任務(wù)。這提供了一個契機，就是要不要重新來思考它？能不能重新來思考它？
村民選舉和村民自治制度安排是從上到下提供的，是由立法者集中在一塊設(shè)計，而且是由外向內(nèi)提供的。不僅由我們的村以外的力量，甚至包括了國外選舉研究機構(gòu)和觀察機構(gòu)也加入其中。選舉民主的程序安排，實際是由外向內(nèi)，由全球化視野來提供制度設(shè)計。
我覺得寧海36條的面目不是很清晰，它是兼顧實質(zhì)民主與形式民主之間的制度安排，是統(tǒng)一規(guī)則與多樣化規(guī)則之間的制度安排。但是它非常有效。我們要不要使它明晰化？或者說，明晰化是不是僅僅在程序上使它明晰，或者使它的形式化進一步發(fā)展。同時，我認為村民自治要擴展它的多樣性，寧海對不同類型的村莊也不要給一個統(tǒng)一的路線圖。我覺得四個民主的順序應(yīng)該顛倒！選舉應(yīng)該往后放。應(yīng)該先把權(quán)力使用規(guī)則講清楚，再來講誰來執(zhí)行，而不是先選人再做事兒。
我們要糾正“村民選舉以權(quán)利為中心”的理念，而是以治理為本位來設(shè)計村民選舉以及其它村莊治理制度。村莊治理和整個鄉(xiāng)域治理、縣域治理是連為一體的，在寧海已經(jīng)表現(xiàn)出這一點，我們應(yīng)該勇于承認這一點，在制度上進一步探索將村、鄉(xiāng)、縣連成一體的制度安排。這才是村莊治理和整個鄉(xiāng)村治理以及國家治理體系現(xiàn)代化的真實連接點，而不是通過個體的民主意識和民主能力的提高來構(gòu)成這種聯(lián)系。
作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授
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