——關于農民合作社聯合社的幾點修法建議
自《中華人民共和國農民專業合作社法》頒布至今，已有9年時間。這段時間，我國農民合作社數量日益壯大，農民合作社聯合社的成立與發展逐漸具備了成員基礎，走向聯合成為農民專業合作社發展的必然趨勢。據了解，目前基層自發成立的農民合作社聯合社已經超過1萬家，在構建新型農業經營體系、提高農產品市場競爭力、推進現代農業發展等方面發揮了重要作用。然而，農民專業合作社法中，對聯合社的相關問題并未涉及，筆者建議將聯合社的相關問題納入修法內容提上議事日程。修法過程中需重點關注以下幾個方面的問題。
一、成員準入上要堅持聯合社的自立和自治原則
關于農民合作社聯合社的成員問題，在法律修訂的過程中出現了不同的意見。爭論的焦點主要集中在聯合社成員是否必須全部是農民專業合作社，或可以有其他主體的加入，特別是企業能否具備聯合社的成員資格。專家的觀點主要分為兩派：一種觀點認為企業不宜作為獨立主體加入聯合社，持這種觀點的專家占到了絕大多數。理由主要在于企業加入聯合社以后，不利于聯合社的民主管理，容易形成內部控制，從而容易導致聯合社出現“變質”的風險；另一種觀點認為，應該允許企業等經營主體加入聯合社，同時對其數量或占比進行限制。理由在于目前存在的聯合社中，企業作為社員加入已經成為既成事實，有些地方出臺的聯合社登記管理辦法中也允許企業等非合作社主體的加入，而且企業加入能夠彌補聯合社的資源要素不足，同時能形成一定的帶動作用。
筆者認為，在法律層面討論農民合作社聯合社的成員資格問題，應該明確兩個基本原則：一是要保持農民合作社聯合社的為農服務屬性；二是要保證農民合作社聯合社內部能夠實現農民組織自身的民主控制。這兩個原則是互為表里、互相促進的。簡單地說，就是要實現農民合作社聯合社的自立和自治。這是國際合作社聯盟經歷170多年風雨歷程后堅持下來的合作社的經典原則，也是合作社區別于其他經濟組織的核心原則之一。所以，在修訂法律時，在成員準入問題上一定要明確聯合社的自立和自治原則。
二、決策機制上要體現“民主控制”
從國際合作社聯盟成立（1895年）至今，120多年的世界合作社運動史告訴我們，“民主原則”作為國際合作社聯盟的核心指導原則，貫穿于合作社運動的始終，并經歷了“一人一票”（1895年）、“平等投票”（1921年）到“民主控制”（1937年、1966年、1995年）的演變過程。上述三種表述方式體現了不同時代特征下的民主管理特點?！耙蝗艘黄薄笔亲裱?895年“羅虛代爾原則”提出的，當時的合作社以消費合作社為主要類型，參加消費合作社的都是處于社會底層的工人階級，資本是稀缺要素，社員之間較為平等，“一人一票”最能夠體現這種平等關系；隨著合作社類型的多樣化發展，社員之間入股比例、對合作社的貢獻不一等因素的引入，使得民主的含義發生了變化，“一人一票”顯得過于呆板，于是該原則發展成為“平等投票”，以適應合作社內部社員關系的演變；而隨著合作社內部要素資源的不斷豐富，資本、技術、土地等生產要素也作為合作社發展的重要組成部分，成為合作社剩余索取權的衡量標準時，“平等投票”一詞就不能涵蓋其所有內涵了，最終“民主控制”作為最為貼切的用語延續下來。
我國合作社法中關于民主原則的規定強調“一人一票”，從法律的層面看，這些關于“一人一票”的規定，嚴格體現了合作社的民主原則。然而，9年的合作社發展實踐表明，原則和現實之間存在著差距。受我國特殊的國情農情影響，農村精英和弱勢小農在合作社內部同時并存（學術界稱之為“合作社的異質性”），合作社內部出現了典型的“中心—外圍”結構，法律中規定的“一人一票”制往往無法得到有效的落實。所以，在農民合作社聯合社的修法過程中，建議將“民主控制”作為聯合社的核心原則寫入新修訂的法律。這樣，既與國際合作社聯盟的原則保持一致，也與我國的合作社發展實踐更加契合，還能夠避免社會各界的爭議與質疑。
三、有條件地允許聯合社內部開展資金互助業務
近年來，中央高度重視農民合作社的融資問題。2008年黨的十七屆三中全會決定提出，“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”。這是我國首次以中央文件的形式允許有條件的合作社開展信用合作業務。隨后，歷年的中央一號文件都對合作社開展信用合作提出了明確要求。2016年3月17日發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也提出“穩妥開展農民合作社內部資金互助試點”。
我國很多農民合作社聯合社內部都自發開展了資金互助業務。由于聯合社內部開展資金互助業務時形成的資金規模較大，所以法律中明確必須嚴格把好兩道關：一是風險防控關，必須要求聯合社嚴格遵循“對內不對外、吸股不吸儲、分紅不分息”的原則，鼓勵聯合社根據自身特點設計風險防控機制；二是監督監管關，必須落實聯合社開展此項業務的指導主體和監督主體，并明確相應的指導責任和監管責任，建議農業部門作為指導主體，地方金融部門作為監管主體。
四、鼓勵聯合社積極發揮社會功能
據調查，目前我國農民合作社聯合社有生產型聯合、銷售型聯合、產業鏈型聯合和綜合型聯合等多種類型。其中，綜合型聯合社就是以生產、生活的社會化服務為紐帶，以增強社區成員聯系、提高區域經濟活力為目標，通過資源整合而實現的一種區域性聯合。目前，有些農村社區成立了類似的綜合型聯合社，政府將養老、醫療、文化等社會功能以購買服務的形式委托給聯合社承擔，聯合社以發展鄉村社區為宗旨，以促進農村社區經濟、社會、文化協調發展為目標，在活躍農村經濟、促進農村和諧、豐富農村文化等方面起到了積極作用。
修法的方向將對我國農業和農村的未來產生重要影響。2007年實施的農民專業合作社法是一部市場主體法，法律中突出了農民專業合作社的經濟功能，在法律的引導下，我國農村經濟發生了巨大變化，廣大農民也通過合作社的帶動實現了收入的增加。然而，中國鄉村既需要經濟的發展，也需要農民之間的互助，更需要鄉村社區價值規范的建設，需要有一些中堅力量在正式的國家機構之外，承擔一部分公共事務的治理功能。
所以，在合作社法修訂時，應鼓勵聯合社積極發揮社會功能，實現社會價值。以經濟功能為主的聯合社，鼓勵其多承擔社會責任；以社會功能為主的聯合社，鼓勵其在實現自身發展可持續的基礎上，充分發揮聯合社在推動農村社會發展方面的重要作用。
五、強化激勵與監管并重的政策導向
合作社法的頒布為我國農民專業合作社提供了非常優越的政策環境。然而，以政府補助、項目支持、稅收減免等為內容的刺激政策固然可以在短期內見效，如大批的合作社在短期就能夠建立起來，但由于法律中沒有明確規定合作社的監督及退出機制，各種不規范的合作社也大量產生。
從各地對農民合作社聯合社的指導政策來看，地方政府部門大多沿用了農民專業合作社的扶持政策，對聯合社開展業務給予政策、項目以及資金上的支持。如果考慮政策對農民的惠及程度，聯合社與合作社的差別在于，聯合社的組成成員是合作社等市場組織，而不是農民個人，對聯合社的扶持要通過合作社才能傳遞到加入合作社的農民身上。從市場法人的特征看，聯合社更接近于企業，資本要素在聯合社內部往往更具話語權。在這種情況下，建議修訂合作社法時，要強化激勵與監管并重的政策導向。在完善政府政策扶持體系的同時，將農民合作社聯合社視作獨立的市場主體，建立對聯合社的第三方監督機制，完善審計抽查制度，完善懲處制度，建立聯合社市場退出機制，減少直至杜絕上述政策負面效應的發生，實現以激勵促發展，以監管促規范。
（作者單位：農業部農村經濟研究中心）
中國鄉村發現網轉自：《農民日報》（2016年09月10日 03 版）
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