——關(guān)于農(nóng)民合作社聯(lián)合社的幾點(diǎn)修法建議
自《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》頒布至今，已有9年時(shí)間。這段時(shí)間，我國(guó)農(nóng)民合作社數(shù)量日益壯大，農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成立與發(fā)展逐漸具備了成員基礎(chǔ)，走向聯(lián)合成為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的必然趨勢(shì)。據(jù)了解，目前基層自發(fā)成立的農(nóng)民合作社聯(lián)合社已經(jīng)超過(guò)1萬(wàn)家，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。然而，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法中，對(duì)聯(lián)合社的相關(guān)問(wèn)題并未涉及，筆者建議將聯(lián)合社的相關(guān)問(wèn)題納入修法內(nèi)容提上議事日程。修法過(guò)程中需重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
一、成員準(zhǔn)入上要堅(jiān)持聯(lián)合社的自立和自治原則
關(guān)于農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成員問(wèn)題，在法律修訂的過(guò)程中出現(xiàn)了不同的意見(jiàn)。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在聯(lián)合社成員是否必須全部是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，或可以有其他主體的加入，特別是企業(yè)能否具備聯(lián)合社的成員資格。專(zhuān)家的觀點(diǎn)主要分為兩派：一種觀點(diǎn)認(rèn)為企業(yè)不宜作為獨(dú)立主體加入聯(lián)合社，持這種觀點(diǎn)的專(zhuān)家占到了絕大多數(shù)。理由主要在于企業(yè)加入聯(lián)合社以后，不利于聯(lián)合社的民主管理，容易形成內(nèi)部控制，從而容易導(dǎo)致聯(lián)合社出現(xiàn)“變質(zhì)”的風(fēng)險(xiǎn)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該允許企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體加入聯(lián)合社，同時(shí)對(duì)其數(shù)量或占比進(jìn)行限制。理由在于目前存在的聯(lián)合社中，企業(yè)作為社員加入已經(jīng)成為既成事實(shí)，有些地方出臺(tái)的聯(lián)合社登記管理辦法中也允許企業(yè)等非合作社主體的加入，而且企業(yè)加入能夠彌補(bǔ)聯(lián)合社的資源要素不足，同時(shí)能形成一定的帶動(dòng)作用。
筆者認(rèn)為，在法律層面討論農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成員資格問(wèn)題，應(yīng)該明確兩個(gè)基本原則：一是要保持農(nóng)民合作社聯(lián)合社的為農(nóng)服務(wù)屬性；二是要保證農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民組織自身的民主控制。這兩個(gè)原則是互為表里、互相促進(jìn)的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合作社聯(lián)合社的自立和自治。這是國(guó)際合作社聯(lián)盟經(jīng)歷170多年風(fēng)雨歷程后堅(jiān)持下來(lái)的合作社的經(jīng)典原則，也是合作社區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)組織的核心原則之一。所以，在修訂法律時(shí)，在成員準(zhǔn)入問(wèn)題上一定要明確聯(lián)合社的自立和自治原則。
二、決策機(jī)制上要體現(xiàn)“民主控制”
從國(guó)際合作社聯(lián)盟成立（1895年）至今，120多年的世界合作社運(yùn)動(dòng)史告訴我們，“民主原則”作為國(guó)際合作社聯(lián)盟的核心指導(dǎo)原則，貫穿于合作社運(yùn)動(dòng)的始終，并經(jīng)歷了“一人一票”（1895年）、“平等投票”（1921年）到“民主控制”（1937年、1966年、1995年）的演變過(guò)程。上述三種表述方式體現(xiàn)了不同時(shí)代特征下的民主管理特點(diǎn)。“一人一票”是遵循1895年“羅虛代爾原則”提出的，當(dāng)時(shí)的合作社以消費(fèi)合作社為主要類(lèi)型，參加消費(fèi)合作社的都是處于社會(huì)底層的工人階級(jí)，資本是稀缺要素，社員之間較為平等，“一人一票”最能夠體現(xiàn)這種平等關(guān)系；隨著合作社類(lèi)型的多樣化發(fā)展，社員之間入股比例、對(duì)合作社的貢獻(xiàn)不一等因素的引入，使得民主的含義發(fā)生了變化，“一人一票”顯得過(guò)于呆板，于是該原則發(fā)展成為“平等投票”，以適應(yīng)合作社內(nèi)部社員關(guān)系的演變；而隨著合作社內(nèi)部要素資源的不斷豐富，資本、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素也作為合作社發(fā)展的重要組成部分，成為合作社剩余索取權(quán)的衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，“平等投票”一詞就不能涵蓋其所有內(nèi)涵了，最終“民主控制”作為最為貼切的用語(yǔ)延續(xù)下來(lái)。
我國(guó)合作社法中關(guān)于民主原則的規(guī)定強(qiáng)調(diào)“一人一票”，從法律的層面看，這些關(guān)于“一人一票”的規(guī)定，嚴(yán)格體現(xiàn)了合作社的民主原則。然而，9年的合作社發(fā)展實(shí)踐表明，原則和現(xiàn)實(shí)之間存在著差距。受我國(guó)特殊的國(guó)情農(nóng)情影響，農(nóng)村精英和弱勢(shì)小農(nóng)在合作社內(nèi)部同時(shí)并存（學(xué)術(shù)界稱(chēng)之為“合作社的異質(zhì)性”），合作社內(nèi)部出現(xiàn)了典型的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)，法律中規(guī)定的“一人一票”制往往無(wú)法得到有效的落實(shí)。所以，在農(nóng)民合作社聯(lián)合社的修法過(guò)程中，建議將“民主控制”作為聯(lián)合社的核心原則寫(xiě)入新修訂的法律。這樣，既與國(guó)際合作社聯(lián)盟的原則保持一致，也與我國(guó)的合作社發(fā)展實(shí)踐更加契合，還能夠避免社會(huì)各界的爭(zhēng)議與質(zhì)疑。
三、有條件地允許聯(lián)合社內(nèi)部開(kāi)展資金互助業(yè)務(wù)
近年來(lái)，中央高度重視農(nóng)民合作社的融資問(wèn)題。2008年黨的十七屆三中全會(huì)決定提出，“允許有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用合作”。這是我國(guó)首次以中央文件的形式允許有條件的合作社開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)。隨后，歷年的中央一號(hào)文件都對(duì)合作社開(kāi)展信用合作提出了明確要求。2016年3月17日發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》也提出“穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)”。
我國(guó)很多農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部都自發(fā)開(kāi)展了資金互助業(yè)務(wù)。由于聯(lián)合社內(nèi)部開(kāi)展資金互助業(yè)務(wù)時(shí)形成的資金規(guī)模較大，所以法律中明確必須嚴(yán)格把好兩道關(guān)：一是風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)，必須要求聯(lián)合社嚴(yán)格遵循“對(duì)內(nèi)不對(duì)外、吸股不吸儲(chǔ)、分紅不分息”的原則，鼓勵(lì)聯(lián)合社根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；二是監(jiān)督監(jiān)管關(guān)，必須落實(shí)聯(lián)合社開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)主體和監(jiān)督主體，并明確相應(yīng)的指導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，建議農(nóng)業(yè)部門(mén)作為指導(dǎo)主體，地方金融部門(mén)作為監(jiān)管主體。
四、鼓勵(lì)聯(lián)合社積極發(fā)揮社會(huì)功能
據(jù)調(diào)查，目前我國(guó)農(nóng)民合作社聯(lián)合社有生產(chǎn)型聯(lián)合、銷(xiāo)售型聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)鏈型聯(lián)合和綜合型聯(lián)合等多種類(lèi)型。其中，綜合型聯(lián)合社就是以生產(chǎn)、生活的社會(huì)化服務(wù)為紐帶，以增強(qiáng)社區(qū)成員聯(lián)系、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力為目標(biāo)，通過(guò)資源整合而實(shí)現(xiàn)的一種區(qū)域性聯(lián)合。目前，有些農(nóng)村社區(qū)成立了類(lèi)似的綜合型聯(lián)合社，政府將養(yǎng)老、醫(yī)療、文化等社會(huì)功能以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式委托給聯(lián)合社承擔(dān)，聯(lián)合社以發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)為宗旨，以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，在活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村和諧、豐富農(nóng)村文化等方面起到了積極作用。
修法的方向?qū)?duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的未來(lái)產(chǎn)生重要影響。2007年實(shí)施的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法是一部市場(chǎng)主體法，法律中突出了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)功能，在法律的引導(dǎo)下，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，廣大農(nóng)民也通過(guò)合作社的帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)了收入的增加。然而，中國(guó)鄉(xiāng)村既需要經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也需要農(nóng)民之間的互助，更需要鄉(xiāng)村社區(qū)價(jià)值規(guī)范的建設(shè)，需要有一些中堅(jiān)力量在正式的國(guó)家機(jī)構(gòu)之外，承擔(dān)一部分公共事務(wù)的治理功能。
所以，在合作社法修訂時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)聯(lián)合社積極發(fā)揮社會(huì)功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值。以經(jīng)濟(jì)功能為主的聯(lián)合社，鼓勵(lì)其多承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；以社會(huì)功能為主的聯(lián)合社，鼓勵(lì)其在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展可持續(xù)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮聯(lián)合社在推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展方面的重要作用。
五、強(qiáng)化激勵(lì)與監(jiān)管并重的政策導(dǎo)向
合作社法的頒布為我國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社提供了非常優(yōu)越的政策環(huán)境。然而，以政府補(bǔ)助、項(xiàng)目支持、稅收減免等為內(nèi)容的刺激政策固然可以在短期內(nèi)見(jiàn)效，如大批的合作社在短期就能夠建立起來(lái)，但由于法律中沒(méi)有明確規(guī)定合作社的監(jiān)督及退出機(jī)制，各種不規(guī)范的合作社也大量產(chǎn)生。
從各地對(duì)農(nóng)民合作社聯(lián)合社的指導(dǎo)政策來(lái)看，地方政府部門(mén)大多沿用了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持政策，對(duì)聯(lián)合社開(kāi)展業(yè)務(wù)給予政策、項(xiàng)目以及資金上的支持。如果考慮政策對(duì)農(nóng)民的惠及程度，聯(lián)合社與合作社的差別在于，聯(lián)合社的組成成員是合作社等市場(chǎng)組織，而不是農(nóng)民個(gè)人，對(duì)聯(lián)合社的扶持要通過(guò)合作社才能傳遞到加入合作社的農(nóng)民身上。從市場(chǎng)法人的特征看，聯(lián)合社更接近于企業(yè)，資本要素在聯(lián)合社內(nèi)部往往更具話語(yǔ)權(quán)。在這種情況下，建議修訂合作社法時(shí)，要強(qiáng)化激勵(lì)與監(jiān)管并重的政策導(dǎo)向。在完善政府政策扶持體系的同時(shí)，將農(nóng)民合作社聯(lián)合社視作獨(dú)立的市場(chǎng)主體，建立對(duì)聯(lián)合社的第三方監(jiān)督機(jī)制，完善審計(jì)抽查制度，完善懲處制度，建立聯(lián)合社市場(chǎng)退出機(jī)制，減少直至杜絕上述政策負(fù)面效應(yīng)的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)以激勵(lì)促發(fā)展，以監(jiān)管促規(guī)范。
（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》（2016年09月10日 03 版）
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