原題：分類施保也需精準(zhǔn)——“兜底一批”政策中的一個(gè)問題
中國(guó)扶貧開發(fā)工作面臨的困難與精準(zhǔn)扶貧方略的提出
改革開放以來，中國(guó)扶貧開發(fā)工作取得重要成就，6億多人口擺脫貧困，聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)在中國(guó)基本實(shí)現(xiàn)，中國(guó)成為全球最早實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家。但是迄至目前，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作依然面臨一些問題和困難，任務(wù)艱巨繁重。難點(diǎn)之一，在于以往底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問題，目前依然存在。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年2月26日發(fā)布的數(shù)據(jù)，按照2011年制定的年人均收入2300元的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2014年中國(guó)農(nóng)村貧困人口還有7017萬(wàn)人。
十八大提出到2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，“全面小康是全體中國(guó)人民的小康，不能出現(xiàn)有人掉隊(duì)”。他強(qiáng)調(diào)，有效地幫助貧困地區(qū)、貧困村加快發(fā)展，支持貧困農(nóng)戶增收脫貧、提高發(fā)展能力，是“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)，也是中國(guó)全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)。在2015減貧與發(fā)展高層論壇主旨演講中，習(xí)近平鄭重承諾：未來5年，我們將使中國(guó)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬(wàn)貧困人口全部脫貧。隨后召開的十八屆五中全會(huì)再次確認(rèn)：到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。
如何做到這一點(diǎn)呢？實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。習(xí)近平指出：現(xiàn)在，中國(guó)在脫貧攻堅(jiān)工作中采取的重要舉措，就是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，找到“貧根”，對(duì)癥下藥，靶向治療。為此，要構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)一起抓扶貧、層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局；要注重抓六個(gè)精準(zhǔn)，即扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對(duì)象身上；要堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。
前面提到，底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)，是以往扶貧工作中的一個(gè)難題?，F(xiàn)在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，有針對(duì)性地開展工作，一方面有貧皆扶，不貧不扶，避免遺漏，也杜絕濫扶，另一方面結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)實(shí)際需要，因人制宜，分類施策，可謂找準(zhǔn)了方向、走對(duì)了路子。
“兜底一批”中存在的一個(gè)問題及分析
將“通過低保政策兜底一批”作為精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)內(nèi)容，在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮兜底保障作用，這就需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，充分發(fā)揮兩個(gè)政策在脫貧攻堅(jiān)中有機(jī)結(jié)合的重大作用。2016年的全國(guó)民政工作會(huì)議提出，現(xiàn)有大多數(shù)低保標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方，要逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)，到2020年全部達(dá)到國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。至于如何實(shí)現(xiàn)二者有效銜接，已有國(guó)辦、扶貧辦等的文件出臺(tái)，學(xué)界也有諸多討論，這里不再贅述。本文重點(diǎn)討論低保制度分檔（類）施保中存在的一個(gè)問題。
低保是兜哪些人的底？農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)民。低保金原則上按照申請(qǐng)人家庭年人均純收入與保障標(biāo)準(zhǔn)的差額發(fā)放，也可按照其家庭的困難程度和類別，分檔發(fā)放。理論上講，低保政策的實(shí)施應(yīng)以家庭為單位進(jìn)行瞄準(zhǔn)，采用收入補(bǔ)差原則。而從實(shí)際實(shí)施情況看，一些地方的低保選擇并非以家庭為單位，而只是對(duì)家庭中的單個(gè)成員進(jìn)行補(bǔ)貼，部分低保農(nóng)戶的生活因此受到不小影響。而且，由于核定農(nóng)戶收入的不易，各地通常并不嚴(yán)格按農(nóng)戶收入水平進(jìn)行補(bǔ)差，而是將補(bǔ)貼水平分為二至三檔，對(duì)被劃入不同檔次的低保戶給予不同檔次的補(bǔ)貼，即所謂分檔（類）施保。
根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，截至2015年11月底，全國(guó)共有城鄉(xiāng)低保對(duì)象6654.9萬(wàn)人，低保對(duì)象占全國(guó)總?cè)丝诘?span>4.9%，其中農(nóng)村低保對(duì)象共有2900多萬(wàn)戶、4933.3萬(wàn)人，低保月人均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到255元，月人均補(bǔ)助水平139元。近三千萬(wàn)戶、五千萬(wàn)人，這樣眾多的家庭和人口，自然是各有各的困難，且程度參差不同，在“應(yīng)保盡?！钡幕A(chǔ)上，視其困難狀況，分類分檔施保，無(wú)可厚非。這樣不僅可以克服以往農(nóng)村低保中“眉毛胡子一把抓”的現(xiàn)象，而且能夠?qū)嵤└泳珳?zhǔn)，真正做到有的放矢。
不過，問題在于，該如何劃?rùn)n？每檔救助金額差別多少？每檔歸入多大比重、多少數(shù)量的人？正是在這一點(diǎn)上，爭(zhēng)議就出現(xiàn)了。若處理不當(dāng)，民眾有意見，矛盾沖突就在所難免，好事反而變成壞事。筆者近年在河北、河南、甘肅、貴州等地鄉(xiāng)村調(diào)研，都碰到過這一問題。例如，筆者于2016年3月至5月調(diào)查的河南中部的一個(gè)省定貧困村，除了4個(gè)五保戶外，有30多位村民享有低保名額，低保金按人員發(fā)放。在當(dāng)?shù)?，低保被分成了一二三檔，為避免矛盾，30多個(gè)低保名額統(tǒng)一按二檔發(fā)放，每月105元錢。不僅在該村，該村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的二十多個(gè)村莊大都是按一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放低保金。不過，這樣的安排雖然在一定程度上減少了享有低保的村民之間的分配矛盾，卻侵害了那些最為困難的農(nóng)戶的權(quán)益，同時(shí)也招致其他一些沒有機(jī)會(huì)享有低保的村民的不滿，因?yàn)樵谒麄兛磥?，自家生?jì)境況與這些享有低保的人員差不多。在該村支書看來，目前的低保制度非但沒有起到應(yīng)有作用，而且制造出不少村民矛盾，還不如把撒胡椒面的資金集中起來，用在村里公共事業(yè)上。
2015年9月，筆者在甘肅渭源縣五竹鎮(zhèn)調(diào)研，接受訪談的鄉(xiāng)村兩級(jí)干部和村民同聲表示：低保分配已經(jīng)成為村莊矛盾沖突的主要來源。下面就以該鎮(zhèn)渭河源村的情況為例來稍加展開說明。
渭河源村地處山區(qū)，是當(dāng)?shù)卮_定的2015年整體脫貧村和美麗鄉(xiāng)村示范村，全村農(nóng)戶654戶、2706人，其中建檔立卡貧困戶198戶、993人，五保戶26人，低保戶247戶、857人，低保標(biāo)準(zhǔn)分為一、二、三、四檔。四類低保的戶數(shù)與人均月補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)參見下表。
表中第二類低保戶數(shù)量較高，這是該村的特殊情況，三年前因當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)旅游景區(qū)，村里66戶（約占全村總戶數(shù)的10%）被征了土地，依照當(dāng)時(shí)政策，所有被征地戶都給了二類低保。
扣除因被征土地而享有第二類低保的農(nóng)戶，則一、二類低保戶各占村莊總戶數(shù)的5%，三、四類低保戶各占村莊總戶數(shù)的9%、8%。而從以上各類低保戶數(shù)占低保戶總數(shù)的比重看，一類、二類分別占20%、17%，三類、四類分別占35%、29%，三四類低保占比超過60%。占了低保大部分的三四類低保，正是村莊矛盾集中之所在。
我們先從各類低保的產(chǎn)生過程說起。想要享用低保的戶，需要先自行提出申請(qǐng)，在此基礎(chǔ)上，駐村干部到各村民小組，由各組評(píng)議投票，然后由鄉(xiāng)村兩級(jí)干部，結(jié)合對(duì)實(shí)際情況的了解和掌握，適當(dāng)調(diào)整，形成名單。大體上，一個(gè)村莊，特別困難戶是少數(shù)，大富戶也不多，大多數(shù)戶的情況相差不大。對(duì)于一般村民來講，特別困難戶（比重大體不超過村莊總戶數(shù)的十分之一），很好識(shí)別，易于推選，選出后基本無(wú)異議。在前些年，分配到村的低保名額少，大體也只能覆蓋最困難的戶，除了少數(shù)營(yíng)私舞弊的情況，低保金的分配發(fā)放不太成問題。近年來隨著國(guó)家財(cái)力的充裕、惠民力度的加大，低保金額不斷增加，名額也較以往多了不少，除了最困難戶，次困難戶也能納入其中，依照困難情況的不同，劃設(shè)不同檔類級(jí)次，分類施保。惠民政策擴(kuò)大覆蓋面，本是好事，卻在實(shí)施中帶來新的問題：一方面除了那些最困難戶，其余的很多人家，狀況都差不多，另一方面低保名額雖然多了，卻也不是都能有份，那么，多出來的有限名額，該如何分配？分給哪家都有偏頗，也都難取得共識(shí)，而低保金額雖沒多少，得來卻也不無(wú)小補(bǔ)，于是在評(píng)議投票中，干脆只投自家或者與自家親近的人家。但是各投各家，票數(shù)太分散，也得不出結(jié)果，于是拉關(guān)系立派別的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，“人情?！薄皺?quán)力?！薄瓣P(guān)系?！睂覍耶a(chǎn)生，村民之間、干群之間的矛盾沖突隨之增多和激化。一項(xiàng)本來是惠民的好政策，終致演變成村莊的矛盾沖突之源。
建議
根據(jù)筆者調(diào)研情況，借鑒訪談中基層干部和村民的建議和呼吁，筆者提出如下建議：
適當(dāng)減少乃至取消較低檔類的低保。減少乃至取消較低檔類（上述河南村莊的第二、三檔，甘肅渭河源村的第三、四類）的低保，保留較高檔類（上述河南村莊的第一檔，甘肅渭河源村的第一、二類）的低保，這樣就使得那些真正困難的村民和農(nóng)戶更加明確，施保更加精準(zhǔn)，同時(shí)由于村民和農(nóng)戶間的共識(shí)增強(qiáng)，分歧和紛爭(zhēng)減少，也就相應(yīng)消除了引發(fā)村民之間、干群之間矛盾沖突的根源。
加大較高檔類低保的補(bǔ)貼額度。可以考慮將原本用于較低檔類低保的資金移至較高檔類，加大對(duì)那些真正困難的村民和農(nóng)戶的幫扶力度，提高低保資金使用上的精準(zhǔn)度。
加大農(nóng)村臨時(shí)救助和養(yǎng)老保險(xiǎn)額度。這樣與低保制度相結(jié)合，使得農(nóng)村需要幫助和救助的人們各自獲得所需的幫助和救助。
（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》2016年第17期
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