——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設(shè)”為例
摘要：基層治理具有小微治理的特性，單純采用運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理的方式難以達(dá)到基層“善治”狀態(tài)。以國(guó)家的資源輸入為契機(jī)，以村莊的利益密度以及社會(huì)資本為基礎(chǔ)，湖北省秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”激活了小微治理的機(jī)制，具體表現(xiàn)為非正式的群眾動(dòng)員機(jī)制、內(nèi)部化的利益平衡機(jī)制和微觀化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。小微治理促進(jìn)了群眾參與，降低了治理成本，實(shí)現(xiàn)了基層治理有效性與合法性的共贏。在探索小微治理常態(tài)化路徑的同時(shí)防止其正式化，是小微治理持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。
關(guān)鍵詞：基層治理；小微治理；運(yùn)行基礎(chǔ)；實(shí)踐機(jī)制；群眾動(dòng)員
一、問題的提出
在推進(jìn)“國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”的背景之下，如何提升農(nóng)村基層治理水平、探索適合各地特色的基層治理模式，成為學(xué)界關(guān)注的核心話題之一?；鶎又卫戆鄠€(gè)層次，其理想類型是常規(guī)治理（官僚化治理）、運(yùn)動(dòng)式治理與群眾動(dòng)員的結(jié)合，這種結(jié)合在新中國(guó)成立初期體現(xiàn)的較為明顯，并推進(jìn)了國(guó)家政權(quán)建設(shè)，改革開放以來，這種結(jié)構(gòu)漸趨打破，官僚化治理日益主導(dǎo)基層治理結(jié)構(gòu)。[]
在當(dāng)前的基層治理實(shí)踐中，科層化的常規(guī)治理與“運(yùn)動(dòng)式治理”[]占據(jù)了主導(dǎo)地位，而群眾動(dòng)員和群眾參與則相對(duì)被忽視。運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理都發(fā)生于官僚體制內(nèi)部，二者并不是非此即彼的關(guān)系，而是相互依存、相互作用、共同推動(dòng)基層政府運(yùn)行。[]運(yùn)動(dòng)式治理通過整合官僚體制內(nèi)部所有人力物力資源，以期解決當(dāng)前面臨的重大社會(huì)問題；而常規(guī)治理則是基層政府實(shí)現(xiàn)其治理功能的常態(tài)化和常規(guī)化的行政機(jī)制。然而，無論是運(yùn)動(dòng)式治理抑或是常規(guī)治理，都同屬于官僚體制內(nèi)部的治理方式，其參與主體一般都是官僚體制內(nèi)部的成員，其目標(biāo)也是為了完成政府的工作任務(wù)。如此一來，群眾動(dòng)員和群眾參與在基層治理中逐漸淡化。上世紀(jì)八十年代以來逐漸推行的“村民自治”是群眾動(dòng)員的一種方式，其設(shè)置的初衷也是為了動(dòng)員群眾參與基層治理事務(wù)。然而，在西方民主話語(yǔ)的影響之下，突出選舉的實(shí)踐取向和突出民主的價(jià)值取向主導(dǎo)著村民自治的研究和實(shí)踐。[]村民自治在實(shí)踐過程中逐漸淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化[]。因此，其治理效果并不明顯，而治理的弱化反過來降低了農(nóng)民的政治效能感，進(jìn)一步加劇了選舉的形式化。[]
然而，與國(guó)家治理不同的是，基層治理屬于小微治理，即針對(duì)“小事”的治理，其涉及的多是與群眾切身利益緊密相關(guān)的事務(wù)?；鶎舆\(yùn)動(dòng)式治理的方式能夠在短期內(nèi)集聚官僚體系內(nèi)部所有的人力和物力資源，但由于沒有充分動(dòng)員群眾，使得基層運(yùn)動(dòng)型治理中的一些“中心工作”與基層社會(huì)民眾的實(shí)際需求相背離[3]。而常規(guī)化治理方式既面臨著較高的治理成本，也不能及時(shí)回應(yīng)基層群眾的差異化需求。因此，單純依靠運(yùn)動(dòng)型治理或常規(guī)化治理方式均不能有效實(shí)現(xiàn)基層的有效治理，還應(yīng)該充分動(dòng)員群眾、發(fā)揮群眾的主體性作用。[]
近年來，全國(guó)不少地區(qū)開始出現(xiàn)了一些關(guān)于基層民主治理的創(chuàng)新探索，如四川成都的“村民議事會(huì)”、浙江寧海的“五議決策法”、河南鄧州的“四議兩公開”、湖北秭歸的“幸福村落建設(shè)”等，這些探索都豐富了基層民主治理的內(nèi)涵。本文將主要結(jié)合湖北省秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”實(shí)踐，探討以動(dòng)員群眾為核心的小微治理的運(yùn)行基礎(chǔ)與實(shí)踐機(jī)制，并由此進(jìn)一步反思基層小微治理的出路。本文的經(jīng)驗(yàn)來自于筆者在湖北省秭歸縣W村的田野調(diào)研。面臨著公共服務(wù)供給與農(nóng)民需求之間相脫節(jié)、公共事務(wù)管理與農(nóng)民參與之間相脫離的突出矛盾，秭歸縣從2012年開始推行“幸福村落建設(shè)”，其核心是成立“村落理事會(huì)”，由“兩長(zhǎng)八員”帶領(lǐng)村民參與村落公共管理事務(wù)，目前主要是組織群眾修果園路，并對(duì)村內(nèi)道路進(jìn)行劃段維護(hù)等。W村人口2013人，778戶，共有17個(gè)村民小組。該村自2012年開始成為秭歸縣“幸福村落建設(shè)”的首批試點(diǎn)村之一，目前的運(yùn)行已經(jīng)比較成熟，并且初見成效。該村因而提供了一個(gè)透視當(dāng)?shù)亍靶腋４迓浣ㄔO(shè)”實(shí)踐的窗口。
二、基層小微治理的內(nèi)涵與基礎(chǔ)
基層治理處于國(guó)家行政體系的末端，面臨著與國(guó)家治理截然不同的治理生態(tài)，因而對(duì)其治理方式和治理模式提出了新的要求。由于基層治理主要是處理與群眾利益密切相關(guān)的大小事務(wù)，具有細(xì)小、瑣碎、差異化和彌散化等特征，這決定了基層小微治理的特性。這些事務(wù)既難以清晰、及時(shí)且低成本的納入官僚治理，也難以進(jìn)行運(yùn)動(dòng)型治理。本文將之稱為“基層小微治理”。事實(shí)上，由于基層治理所具有的上述特征，決定了單純依靠運(yùn)動(dòng)式治理或常規(guī)治理等“技術(shù)路徑”的方式難以達(dá)成良好的治理效果，而必須同時(shí)納入“群眾路徑”的方式，充分動(dòng)員群眾參與基層事務(wù)治理。小微治理并非構(gòu)成對(duì)運(yùn)動(dòng)型治理或官僚治理的替代，相反，小微治理恰恰是二者的治理能量深入基層的載體和基礎(chǔ)。湖北省秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”是基層小微治理有效性的典范之一，其具體做法是：將村莊劃分為若干村落，并以村落為基本治理單元，以村落理事會(huì)為組織載體，以“兩長(zhǎng)八員”為骨干隊(duì)伍，動(dòng)員群眾參與到基層治理之中。因此，基層小微治理的核心是動(dòng)員群眾，但同時(shí)也離不開國(guó)家項(xiàng)目資源的支持。其運(yùn)行基礎(chǔ)包括三個(gè)方面：一是國(guó)家的資源輸入；二是利益密度；三是村莊內(nèi)部的社會(huì)資本。
（一）資源輸入
國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的資源輸入是啟動(dòng)基層小微治理的基本前提?；鶎有∥⒅卫矶嗯c農(nóng)民的具體利益息息相關(guān)，其中，村莊公共品建設(shè)是當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)民最為迫切的需求。稅費(fèi)改革以來，隨著村級(jí)組織汲取資源的能力弱化，村莊內(nèi)生的公共品供給能力與利益平衡能力弱化，村莊自主的政治空間喪失。[]離開國(guó)家資源的支持，單純依靠農(nóng)戶自己籌資進(jìn)行村莊公共品建設(shè)不太現(xiàn)實(shí)。稅費(fèi)改革以來，國(guó)家惠農(nóng)政策力度加大，表現(xiàn)為資源輸送規(guī)模的擴(kuò)大，這為村莊公共品供給和村莊活力再造提供了契機(jī)。對(duì)于基層治理而言，重要的問題是如何將自上而下的資源用到實(shí)處，發(fā)揮其最優(yōu)效益。當(dāng)前，地方政府通過“項(xiàng)目打包”的方式整合資源、樹立典型的工作方式頗為常見。[]這種“典型治理”實(shí)際上進(jìn)一步消解了群眾參與和村民自治，進(jìn)而消解了小微治理的發(fā)育土壤和運(yùn)行空間。秭歸縣的成功經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵在于將自上而下的資源輸入作為啟動(dòng)和激活基層小微治理的鑰匙，即，一方面要注意與農(nóng)民的實(shí)際需求相對(duì)接，以免由于供需之間的不匹配造成資源浪費(fèi)；另一方面要?jiǎng)訂T農(nóng)民參與其中，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的觀念，變“國(guó)家的事”為“自己的事”。因此，資源輸入是基層小微治理之所以能夠運(yùn)轉(zhuǎn)起來的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（二）利益密度
利益密度是指在村莊內(nèi)部村民之間的利益相關(guān)性程度。利益是自治的基礎(chǔ)和核心，不同的利益相關(guān)度決定了不同的利益共同體，不同的利益共同體決定不同的自治水平。[]如果村民之間的利益高度相關(guān)，在面對(duì)基層小微治理的諸多事務(wù)時(shí)，村民就會(huì)有參與的積極性，村民之間也會(huì)相互監(jiān)督，形成內(nèi)在的自我約束與監(jiān)督機(jī)制。反之，如果村民之間缺乏利益相關(guān)性，或利益相關(guān)性較低，村民之間相對(duì)松散，個(gè)體的行為具有較大的隨意性和自主性，他人的“小事”因?yàn)椴痪哂型獠啃?，而難以形成圍繞“小事”產(chǎn)生協(xié)商與互動(dòng)的機(jī)制，小微治理也就無從發(fā)生。秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”是將一個(gè)行政村劃分為若干村落，劃分依據(jù)是“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”，一個(gè)村落的人口規(guī)模一般為30—50戶左右。
從該縣實(shí)際情況來看，村落劃分基本上與原來的村民小組完全重合。以村落作為基本的治理單元是基層小微治理能夠有效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，一方面，村落內(nèi)部是一個(gè)完全的熟人社會(huì)，村莊社會(huì)輿論還能發(fā)揮一定的效力，且村民之間基于血緣或地緣的關(guān)系在公共事務(wù)上具有較高的連帶性和共享性，因而協(xié)商成本較低；另一方面，當(dāng)?shù)匾苑N植臍橙為主，同一村落內(nèi)部的村民之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，在經(jīng)濟(jì)利益上具有高度相關(guān)性。而且，臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求也產(chǎn)生了改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈動(dòng)力。因此，村落內(nèi)部凝聚的利益密度形成了村民之間的利益相關(guān)和利益結(jié)構(gòu)，這是政府以資源輸入為載體的動(dòng)員方式之有效的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。
（三）社會(huì)資本
小微治理就其治理對(duì)象而言，表現(xiàn)為復(fù)雜治理，因?yàn)榛鶎拥氖聞?wù)千頭萬(wàn)緒，紛繁復(fù)雜。但是就其治理方式而言，它也是一種簡(jiǎn)約治理，因?yàn)樵谳^低的制度成本之下可以實(shí)現(xiàn)有效治理?！昂?jiǎn)約治理”呈現(xiàn)的是特定文化網(wǎng)絡(luò)之中的權(quán)力運(yùn)行方式，體現(xiàn)了村莊較強(qiáng)的自主性。當(dāng)前，由于村莊內(nèi)生性資源缺失，村莊自主性弱化，傳統(tǒng)的立足于文化網(wǎng)絡(luò)和地方性共識(shí)的簡(jiǎn)約治理逐漸失效，但是，立足于國(guó)家治理視域下的簡(jiǎn)約治理，仍然具有存在空間。如前所述，引導(dǎo)政府的資源輸入方式和方向，激活村莊中的社會(huì)資本，調(diào)動(dòng)村落內(nèi)部民間力量，[]填補(bǔ)基層政權(quán)退縮所導(dǎo)致的治理主體缺位。[]村莊內(nèi)部的民間社會(huì)力量具有與村干部不同的特性，他們?cè)诒举|(zhì)上還是屬于農(nóng)民，因而在動(dòng)員群眾的過程中具有更大的合法性和更好的動(dòng)員效果。從秭歸縣的經(jīng)驗(yàn)來看，村莊內(nèi)部有威望、有能力、有閑的“負(fù)擔(dān)不重的村民”成為小微治理依托的最為重要的主體。在這個(gè)意義上，基層群眾是差異化的和非均質(zhì)的個(gè)體，因而要善于對(duì)群眾進(jìn)行分類，形成群眾動(dòng)員過程中的序列結(jié)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)村莊積極分子的參與，從而為基層小微治理之展開提供社會(huì)基礎(chǔ)。
三、基層小微治理的實(shí)踐機(jī)制
基層小微治理屬于政府治理體系中的末端治理，其治理內(nèi)容具有細(xì)小瑣碎的特征，對(duì)于整個(gè)國(guó)家治理體系而言，基層小微治理的內(nèi)容都是“小事”，而對(duì)于基層民眾而言，這些“小事”卻是與其切身利益密切相關(guān)的“大事”。運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理能夠有效解決國(guó)家宏觀治理中的“大事”，但卻難以解決基層治理中的“小事”?；鶎有∥⒅卫淼暮诵臋C(jī)制是動(dòng)員群眾參與。只有在充分動(dòng)員群眾、了解群眾需求的基礎(chǔ)上，才能使得國(guó)家資源輸入與群眾需求有效銜接、村莊公共事務(wù)管理與農(nóng)民主動(dòng)參與相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)基層小微治理的目標(biāo)與任務(wù)。本節(jié)主要以秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”為例，在探討小微治理的實(shí)踐樣態(tài)的基礎(chǔ)上，從三個(gè)層面分析其實(shí)踐機(jī)制。
（一）小微治理的實(shí)踐樣態(tài)
“幸福村落建設(shè)”是一個(gè)系統(tǒng)性的鄉(xiāng)村建設(shè)工程。秭歸縣處于鄂西山區(qū)地帶，由于自然條件和區(qū)位條件的限制，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展受到較大的制約，村莊建設(shè)滯后，村民的生產(chǎn)生活條件仍然有待改善。“小事”的細(xì)小瑣碎性，體現(xiàn)在生活實(shí)踐中則表現(xiàn)為類型的豐富性和差異性?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”雖然由地方政府發(fā)起，并且投入大量資金，但“幸福村落建設(shè)”的內(nèi)容卻與村民的日常生活密切相關(guān)，面向的是群眾生活中的“小事”。這些事情雖然細(xì)小瑣碎，卻能引發(fā)村民的普遍關(guān)注，以這些“小事”作為對(duì)象的小微治理因而回應(yīng)了最大多數(shù)農(nóng)民的需求。
第一，糾紛調(diào)解。糾紛調(diào)解是農(nóng)村的“小大難”問題?！靶 ?，是因?yàn)榧m紛的起因無非是因?yàn)殡u毛蒜皮的小事的積累；“大”則是因?yàn)?，這些“小事”如果不能及時(shí)化解，可能在村落生活中積累而成為“大事”；“難”則是因?yàn)榧m紛具有時(shí)空延伸性，糾紛的化解，需要村莊內(nèi)部的智慧與共識(shí)?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”中的理事會(huì)對(duì)于糾紛的及時(shí)化解有利于維護(hù)村莊內(nèi)部的秩序正義。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。稅費(fèi)改革以來，農(nóng)村公益事業(yè)出現(xiàn)“無錢做、無人管”的狀況，諸如修路、挖溝等農(nóng)田水利和村莊環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)陷入了治理困境。村莊道路、水利的破敗以及環(huán)境的惡化給農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來了極大的不便?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”的重要內(nèi)容即村落內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)，打通村莊內(nèi)部的經(jīng)絡(luò)系統(tǒng)，化解政府項(xiàng)目的“最后一公里”難題。
第三，困難幫扶。村莊內(nèi)部緊密的互動(dòng)關(guān)系賦予其一定的共同體色彩，同時(shí)，村莊內(nèi)部也存在著差異和分層，因而，一種重要的“小事”即為對(duì)困難戶需求的回應(yīng)，如五保戶安葬、義務(wù)出工幫貧困戶修補(bǔ)房屋或采摘臍橙等。政府顯然無力廣泛而及時(shí)的回應(yīng)這些困難戶的需求。“幸福村落建設(shè)”著眼于村落共同體建設(shè)，挖掘村莊內(nèi)部的潛力，強(qiáng)化了村莊的“道義倫理”，增強(qiáng)了村莊的自組織能力。
（二）小微治理的運(yùn)行機(jī)制
如上所述，小微治理作為一種治理實(shí)踐，往往涉及村莊社會(huì)多個(gè)方面的內(nèi)容，不過，小微治理的運(yùn)行機(jī)制則具有一般性特征。這是由村莊在整個(gè)基層治理體系中的位置以及村莊的內(nèi)在屬性所決定的。在具體的操作中，不同的村莊圍繞“幸福村落建設(shè)”而側(cè)重于不同的內(nèi)容。從筆者調(diào)研所在村莊來看，農(nóng)民臍橙產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求產(chǎn)生了農(nóng)民對(duì)于道路設(shè)施的需求，但是，基礎(chǔ)設(shè)施的需求與其他需求并不矛盾，不同類型的需求實(shí)際上構(gòu)成了一種相輔相成的關(guān)系，因此，小事的治理形成的是一種可積累、可持續(xù)、可轉(zhuǎn)化的良性治理效應(yīng)。
1.非正式的群眾動(dòng)員機(jī)制
小微治理嵌入在地方性的社會(huì)系統(tǒng)和文化網(wǎng)絡(luò)之中，并依托村落非均衡的熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)形成非正式的動(dòng)員機(jī)制。當(dāng)前，村級(jí)組織的官僚化雖然解決了國(guó)家行政權(quán)力下沉的問題，但是也同時(shí)造成了政府治理成本上升和治理矛盾上移。秭歸縣推行“幸福村落建設(shè)”主要有兩個(gè)背景：一是稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村公益事業(yè)和公共品供給處于癱瘓狀態(tài)；二是合村并組打破了原來的行政村和小組的界限，村民之間的熟悉度降低，且由于當(dāng)?shù)氐靥幧絽^(qū)，即使是同一行政村其海拔跨度往往達(dá)到幾百米，因而村民之間在生產(chǎn)生活中的差異化程度更為明顯，更難以在村莊公共事務(wù)上達(dá)成一致。以W村所在的水鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)在2000年左右進(jìn)行“合村并組”，將全鄉(xiāng)50個(gè)行政村合并為25個(gè)。同時(shí)，每個(gè)行政村內(nèi)部也重新劃分小組界限，將原來2-3個(gè)小組合并為1個(gè)小組。而到了2006年左右，該鄉(xiāng)按政府規(guī)定在農(nóng)村實(shí)行“社區(qū)管理”制度，將一個(gè)行政村劃分為幾大社區(qū)，并在各個(gè)社區(qū)設(shè)立一名社區(qū)理事長(zhǎng)，同時(shí)取消原來的村民小組長(zhǎng)。以W村為例，該村原有17個(gè)村民小組，2000年合村并組之后變?yōu)?個(gè)村民小組，而2006年實(shí)行“社區(qū)管理”制度時(shí)全村又被劃分為三大社區(qū)。因而，一方面基層治理單元越來越大；而另一方面基層治理效果越來越差。
小微治理主要依托熟人社會(huì)內(nèi)部的紐帶和資源，并形成了諸如“村落理事會(huì)”這樣的群眾性組織，由此，不僅形成了村落精英動(dòng)員，并最終通過精英而實(shí)現(xiàn)了群眾動(dòng)員。這種非正式的動(dòng)員結(jié)構(gòu)較好的尊重了村莊和村民的意愿，使得“小事”能夠真正進(jìn)入治理的視野，同時(shí)，它也形成了村莊內(nèi)生秩序的再生產(chǎn)機(jī)制。
重新劃分治理單元是“幸福村落建設(shè)”的基本前提，而以“兩長(zhǎng)八員”為核心的“村落理事會(huì)”才是其關(guān)鍵，也是保證其發(fā)揮作用的核心。“兩長(zhǎng)”是指理事長(zhǎng)和黨小組長(zhǎng)，而“八員”則包括：調(diào)解員、監(jiān)督員、宣傳員、管護(hù)員、幫扶員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員、經(jīng)濟(jì)員?！鞍藛T”并非由八個(gè)人分別擔(dān)任，由于“八員”的職責(zé)在實(shí)踐中有很多重合之處，因此一般是簡(jiǎn)化為由三人左右擔(dān)任。理事會(huì)成員是由本村落的村民自己選舉產(chǎn)生，那些在村落內(nèi)部有威望、有魄力、且有能力的人成為大部分村民選擇的對(duì)象。例如，W村的理事會(huì)成員大部分是由各村落在紅白事中的“知客”擔(dān)任，這些村民本來就在村莊公益事業(yè)中比較熱心，而理事會(huì)給予他們一個(gè)發(fā)揮自身力量的平臺(tái)，在為村莊公益事業(yè)服務(wù)的同時(shí)也能收獲一定的面子和榮譽(yù)，因此大部分理事會(huì)成員都有很高的積極性。村落理事會(huì)由此形成了對(duì)村落內(nèi)生性精英的動(dòng)員，這些精英在村落中凝聚的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和承載的聲望可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為動(dòng)員群眾的能力。
村落理事會(huì)主要負(fù)責(zé)動(dòng)員和組織群眾，W村第4村落的理事長(zhǎng)將理事會(huì)的作用總結(jié)為：“理事會(huì)就是要把百姓組織起來，百姓可以做的（事），就自己做；百姓不能做的（事），（理事會(huì)）就向上面反映”。因而，理事會(huì)在政府機(jī)構(gòu)與基層群眾之間發(fā)揮中介作用。雖然從形式上看，村落理事長(zhǎng)與原來的村民小組長(zhǎng)職位類似，但實(shí)質(zhì)上二者之間存在明顯區(qū)別：第一，小組長(zhǎng)有固定的報(bào)酬，而理事長(zhǎng)和八員都沒有報(bào)酬；第二，小組長(zhǎng)是對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)村委會(huì)負(fù)責(zé)，是自上而下的自治體系，而理事長(zhǎng)是對(duì)下負(fù)責(zé)，對(duì)群眾負(fù)責(zé)，是自下而上的自治體系；第三，職責(zé)不同，小組長(zhǎng)主要是完成自上而下的行政任務(wù)，而理事長(zhǎng)主要是把農(nóng)民組織起來，在力所能及的基礎(chǔ)上解決自身問題。
事實(shí)上，“幸福村落建設(shè)”的關(guān)鍵正是在于重新定位和明確了村落理事會(huì)的自治性質(zhì)，理事會(huì)的主要職責(zé)是動(dòng)員群眾參與村民自治，而非完成國(guó)家下派的行政性任務(wù)。村落理事會(huì)與村委會(huì)之間相互獨(dú)立，理事會(huì)有自主權(quán)，村委會(huì)對(duì)之“參與不干預(yù)、指導(dǎo)不領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督不監(jiān)管”。從“幸福村落建設(shè)”的實(shí)踐情況來看，理事會(huì)是發(fā)揮作用的主體，而村兩委在其中只是起到協(xié)調(diào)和輔助的作用。例如，在村落修路過程中，村干部只是負(fù)責(zé)向上級(jí)跑項(xiàng)目，而具體這個(gè)項(xiàng)目在村落中如何實(shí)施，線路如何規(guī)劃，占地如何補(bǔ)償，如何平衡各種利益等，都由理事會(huì)召集村落群眾開會(huì)商量。此時(shí)，村兩委也可以參與會(huì)議，但他們只是旁聽，或者是在理事會(huì)不能解決一些問題時(shí)出面幫忙調(diào)解，但所有的決議都是由村民自己討論決定。因此，村落理事會(huì)作為一個(gè)非正式的組織機(jī)構(gòu)，在基層小微治理中發(fā)揮著帶頭與動(dòng)員的作用。
2.內(nèi)部化的利益平衡機(jī)制
當(dāng)前，項(xiàng)目制成為資源下鄉(xiāng)的普遍方式。但是，實(shí)踐中經(jīng)常遇到項(xiàng)目難以落地的情形，或者項(xiàng)目制的縱向治理結(jié)構(gòu)造成了“資源消解自治”[]的困境，農(nóng)民在項(xiàng)目治理中邊緣化。項(xiàng)目進(jìn)村固然為村莊帶來巨大的利益增量，但往往也涉及村莊內(nèi)部利益的協(xié)調(diào)和成本的分配，這就可能導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)村過程中農(nóng)民之間利益獲得和成本分擔(dān)的不平衡，由此引發(fā)的矛盾可能導(dǎo)致政府的資源分配困境。但是，村落內(nèi)部利益平衡方式具有的事項(xiàng)具體性、時(shí)間縱深性和因果延伸性等特征非官僚體制所能把握，它涉及的是非常細(xì)微的利益平衡。如果政府（包括作為其代理人的“村干部”在內(nèi)）介入，則村莊內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)過程很有可能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民與政府之間的競(jìng)爭(zhēng)性利益爭(zhēng)奪過程。小微治理通過對(duì)群眾的動(dòng)員，可以形成農(nóng)民內(nèi)部化的利益平衡機(jī)制，從而以較低的成本理順村落內(nèi)部的利益關(guān)系，防止村莊內(nèi)部的利益沖突對(duì)項(xiàng)目落地造成干擾。
因此，在國(guó)家資源輸入村莊的過程之中，如何在差異化的個(gè)體農(nóng)民之間達(dá)成利益平衡，是國(guó)家項(xiàng)目資源能否落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)由國(guó)家政府部門或正式的村干部與農(nóng)戶打交道時(shí)，相互之間協(xié)商成本太高，且極容易產(chǎn)生和遭遇“釘子戶”，導(dǎo)致項(xiàng)目資源無法落地，甚至出現(xiàn)“項(xiàng)目漂移”的現(xiàn)象。如W村在2000年獲得一個(gè)修路的項(xiàng)目，資金為10萬(wàn)元，預(yù)算修2公里村級(jí)公路，但最終由于在占地補(bǔ)償上與群眾之間沒有協(xié)調(diào)好，項(xiàng)目遲遲不能落地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最終將項(xiàng)目收回并投放到別的村莊。與此不同，村落理事會(huì)作為村落內(nèi)部自治的、非正式的組織機(jī)構(gòu)，在與農(nóng)戶打交道過程中具有較大的彈性空間，了解群眾具體需求，能夠在農(nóng)戶之間進(jìn)行利益平衡，應(yīng)對(duì)群眾差異化的利益需求。例如，W村在修果園路的占地補(bǔ)償中，根據(jù)群眾的具體需求，補(bǔ)償方式有補(bǔ)錢、補(bǔ)樹和調(diào)田等多種方式。但具體采用哪種補(bǔ)償方式并不是由理事會(huì)成員說了算，而是由理事會(huì)召集群眾開會(huì)討論決定。
案例1：W村第5村落，2013年修了一條村級(jí)公路，這條路的困難在于要橫跨第1、3、5這三個(gè)村落，其中5村落只受益，不涉及占地；而3村落只是被占地，不受益；而1村落占地戶為12戶，受益戶為10戶左右。修路共需要占地3畝多，按照“宜巴高速”的賠償標(biāo)準(zhǔn)（每畝20950元）進(jìn)行補(bǔ)償。由于每個(gè)村落的受益戶和占地戶不均，因而如何在三個(gè)村落的村民之間進(jìn)行利益平衡是最為重要的事。三個(gè)村落的理事會(huì)先是分別召集本村落村民開會(huì)，之后再由三個(gè)村落聯(lián)合開會(huì)，最終在賠償方案上達(dá)成一致：（1）第5村落由于受益最大，因而賠償數(shù)額的一半由5村落出，其中5村落內(nèi)部有6戶生產(chǎn)生活雙重受益的農(nóng)戶每戶出7100元，其余的由5村落內(nèi)所有受益戶按受益面積均攤；（2）賠償數(shù)額的另外一半由第5村落和第1村落的受益戶按受益面積均攤。
此外，修這條路時(shí)剛開始有兩戶的工作不太好做，主要原因在于這兩戶都不是直接受益戶，后來由理事會(huì)召集村民開會(huì)討論，決定根據(jù)其特殊情況而給予特殊的補(bǔ)償方式。其中一戶是第3村落的人，修路需要占他家一個(gè)老房子（已無人居住）。按照正常的賠付標(biāo)準(zhǔn)，戶主不答應(yīng)，后來理事長(zhǎng)和幾個(gè)村民代表到戶主家里談判，最終以1.37萬(wàn)元的價(jià)格談妥。另一戶姓李，是1村落的農(nóng)戶，有兩分多地在路邊，修路要占用其中一部分，但不會(huì)全部占完，理事會(huì)商議后決定，最終以1.5萬(wàn)元的價(jià)格將之全部買斷。1村落理事長(zhǎng)說，“（李某）她的地在路邊，大概有一個(gè)屋基那樣大，就按我們這邊一個(gè)宅基地1.5萬(wàn)元的價(jià)格買斷。她畢竟不是受益戶，如果是的話，可以按照20950元每畝來補(bǔ)償，她不受益，就可以將補(bǔ)償提高點(diǎn)”。
可以看到，農(nóng)民內(nèi)部差異化和情境化的利益平衡方式，能夠滿足不同農(nóng)戶差異化的正當(dāng)需求，從而最大限度地減少釘子戶的存在。如果是由政府或村干部出面與農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，其結(jié)果往往適得其反?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”以來，W村各個(gè)村落在修路之前都要由理事會(huì)召集群眾召開四個(gè)會(huì)議，這四個(gè)會(huì)議依次為代表會(huì)、占地戶會(huì)、受益戶會(huì)和群眾大會(huì)。第一，代表會(huì)議，即在村落內(nèi)部找?guī)讉€(gè)代表（理事會(huì)成員之外的村民），一般是在村落內(nèi)部有威望的、或修路受益面積大的、或修路占地多的農(nóng)戶。代表會(huì)主要目的在于解決“要不要修路和如何補(bǔ)償?shù)膯栴}”，在代表會(huì)上必須要統(tǒng)一思想，以工程項(xiàng)目為核心，討論研究幾套預(yù)備方案，再?gòu)淖顑?yōu)方案開始做群眾工作。第二，占地戶會(huì)議，即將修路需要被占地的農(nóng)戶召集起來開會(huì)，理事會(huì)及相關(guān)代表給他們做工作，并給出初步的占地補(bǔ)償方案，占地戶如果同意，就簽署“占地同意書”。第三，受益戶會(huì)議，即將所有受益戶召集開會(huì)，宣布每戶具體應(yīng)該平攤多少錢或土地。最后，召開群眾大會(huì)，由村落內(nèi)部全體群眾最終討論通過具體的實(shí)施方案。之所以要召開多次會(huì)議，其目的正是在于充分動(dòng)員群眾，調(diào)動(dòng)群眾參與村莊公共事務(wù)的積極性。
因此，農(nóng)戶內(nèi)部差異化的利益平衡方式能夠最大程度地應(yīng)對(duì)不同農(nóng)民的特殊性需求，而動(dòng)員村落群眾參與到這一利益平衡過程中，使得基層小微治理具有了合法性基礎(chǔ)。
3.微觀化的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制
基層治理一直面臨如何治理釘子戶的困境，[]政府作為“公”的代表在與作為“私”的農(nóng)民打交道時(shí)，農(nóng)民天然地有搭便車的“投機(jī)”心理，并借助農(nóng)民的弱勢(shì)話語(yǔ)和維權(quán)話語(yǔ)而與政府進(jìn)行利益博弈，反而將政府放置在不利的地位。因此，通過“公對(duì)私”的邏輯并不能有效治理釘子戶，反而可能卷入村莊利益的漩渦。“幸福村落建設(shè)”成功的關(guān)鍵就在于，通過群眾動(dòng)員的方式，將農(nóng)民與政府之間的權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)化為更為微觀的富有連帶性的權(quán)力運(yùn)作，即以村莊內(nèi)部“私對(duì)私”的權(quán)力關(guān)系代替了政府與農(nóng)民之間“私對(duì)公”的關(guān)系，從而改變了“釘子戶”的發(fā)生場(chǎng)域和游戲規(guī)則。微觀化的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，體現(xiàn)的是農(nóng)民圍繞與自身利益相關(guān)的事務(wù)形成利益連帶，并重塑村莊的共識(shí)與目標(biāo)，從而依靠群眾的力量形成邊緣化“釘子戶”的治理機(jī)制。微觀化的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制是一種更為細(xì)密的權(quán)力運(yùn)行方式，群眾既是被治理者，也是治理者，從而呈現(xiàn)出“群眾斗爭(zhēng)群眾”的權(quán)力狀態(tài)，在一定程度上改變了農(nóng)民行為的短期化傾向。
W村在推行“幸福村落建設(shè)”之前，村莊內(nèi)部的公共品建設(shè)花費(fèi)了巨大的成本，2009年該村獲得一個(gè)修路的項(xiàng)目，由政府出資，但需要農(nóng)戶內(nèi)部自己調(diào)地，公路全長(zhǎng)1.7公里，村干部前后協(xié)調(diào)將近兩年時(shí)間，最終在2011年左右竣工，但對(duì)農(nóng)民的占地補(bǔ)償費(fèi)高達(dá)47萬(wàn)元。該村書記說，“村民都認(rèn)為是國(guó)家的錢，都想多要一點(diǎn)”。此外，在很多情況下，由于“釘子戶”的存在，村莊公共品建設(shè)最后不得不被擱置。
但是，“幸福村落建設(shè)”以來，以政府資源輸入為契機(jī)，將釘子戶的行為后果與農(nóng)民整體的利益相掛鉤，引導(dǎo)矛盾下移，充分利用“群眾斗群眾”的方式治理釘子戶，實(shí)現(xiàn)了很好的治理效果?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”主要通過兩種方式治理釘子戶：一方面，通過理事會(huì)成員給釘子戶做工作，由于理事會(huì)成員并非正式的村干部，他們?cè)诒举|(zhì)上也屬于農(nóng)民，因此釘子戶慣用的對(duì)付政府或國(guó)家的方式（如耍無賴）在面對(duì)理事會(huì)成員時(shí)無效。正如W村一位理事長(zhǎng)所言：
“村落理事會(huì)（與村民之間），都是一個(gè)村落的，天天見，你不支持我，我下次也不支持你，可以給你小鞋穿。你敢阻我路，你敢打我，我就敢打你，村干部就不行。反正我也是老百姓，以毒攻毒，你不講道理我也不講道理。你不交錢我就可以不讓你過，村干部就不可能不讓人過路。都是一個(gè)村落的，相互制約，早不看見晚看見。你不要臉，我也不要臉，以毒攻毒……百姓治百姓好治，你不講道理，我也不講道理，群眾的力量大。干部你再狠，就那幾個(gè)人，不能天天盯著”。（訪談W村第7村落理事長(zhǎng)）
另一方面，充分動(dòng)員村落群眾參與治理釘子戶，由于村落群眾都是村莊公共品建設(shè)的受益主體，因此他們有參與的積極性。W村各村落在村莊公共品供給中實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，沒有出錢的村民在其余村民的監(jiān)督之下沒有搭便車的機(jī)會(huì)。
案例2：W村第7村落2013年修了一條果園路，全長(zhǎng)800米左右，占地涉及10幾戶，受益戶30幾戶。WX是被占地戶之一，之前同意了修路方案，但在修路過程中反悔，不愿占他家的地。理事會(huì)召集村落群眾討論決定“改道”，且大家一致同意之后不讓W(xué)X從這條路上經(jīng)過。轉(zhuǎn)眼到了賣臍橙的季節(jié)，村民不讓W(xué)X從此路上運(yùn)輸果子，WX找到理事長(zhǎng)想要交錢“入股”，但理事長(zhǎng)說，“路是大家一起修的，不是我一個(gè)人說了算”，理事長(zhǎng)對(duì)筆者說，“他愿意參加，我心里當(dāng)然高興，但是不能表現(xiàn)出來，要讓他看到我們是有紀(jì)律的，不是你想?yún)⒓泳蛥⒓?，不想?yún)⒓泳筒粎⒓印?。最終，在理事長(zhǎng)的提議下，WX辦了三桌酒席，請(qǐng)理事會(huì)以及村落每戶的戶主吃了一頓飯，并且把自己應(yīng)該繳納的那份錢交了（6000多元），村民最終才同意他從那條路上運(yùn)輸臍橙。
對(duì)于小微治理而言，權(quán)力不一定要通過正式化和制度化的方式得以表達(dá)，而是可以采用更為隱秘、含蓄和間接的方式，調(diào)動(dòng)并遵循農(nóng)民的利益需求，放手發(fā)動(dòng)群眾，由群眾自身消化內(nèi)部的“釘子戶”。
四、基層小微治理的實(shí)踐效果
秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”是基層小微治理有效性的典范，其核心在于真正將群眾動(dòng)員起來，將村民自治落到了實(shí)處。水鄉(xiāng)的黨委書記對(duì)于“幸福村落建設(shè)”的評(píng)價(jià)是：“幸福村落建設(shè)并不是什么靈丹妙藥，不能解決三農(nóng)的所有問題，但它提供了一個(gè)全新的解決問題的思路”。實(shí)際上，“幸福村落建設(shè)”的創(chuàng)新之處或特殊之處就在于，通過設(shè)立村落理事會(huì)這一非正式的、自治的組織結(jié)構(gòu)，對(duì)村民自治進(jìn)行重新明確和定位，強(qiáng)調(diào)了村民自治的治理有效性，并且提供了村民自治的一些具體的、具有可操作性的手段，從而激發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)的積極性。對(duì)于“幸福村落建設(shè)”以來所取得的成效，W村的村支書將之總結(jié)為“幸福村落的加減乘除”：“加上村落理事會(huì)，減去兩委苦和累，乘上九人服務(wù)隊(duì)，除去困難一大堆，全體村民得實(shí)惠”。
第一，提高了農(nóng)民的組織化程度。農(nóng)民是原子化的個(gè)體，如何將農(nóng)民組織起來一直是基層治理中的難題之一。而“幸福村落建設(shè)”通過成立“村落理事會(huì)”這一非正式的組織機(jī)構(gòu)，以村莊內(nèi)部有威望、有能力的積極分子作為中介，在動(dòng)員基層群眾參與村莊公共事務(wù)時(shí)具有更大的有效性。農(nóng)民的組織化程度是一個(gè)不斷積累的、漸進(jìn)的過程，通過每一次的動(dòng)員和參與，村民之間的熟悉感和信任感進(jìn)一步增強(qiáng)，從而形成一個(gè)良性循環(huán)，逐漸培育出農(nóng)民主動(dòng)參與村莊公共事務(wù)的積極性。
第二，化解了村莊公共品供給困境。在稅費(fèi)改革之前，村莊公益事業(yè)主要由村集體統(tǒng)籌安排，村集體一方面可以適度地向農(nóng)民收取相關(guān)費(fèi)用進(jìn)行村莊公益事業(yè)建設(shè)，另一方面也可以直接通過義務(wù)工的方式將村莊公益事業(yè)建設(shè)的任務(wù)分?jǐn)偨o每一位農(nóng)戶。而稅費(fèi)改革既取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，同時(shí)也取消了義務(wù)工，農(nóng)村公共事業(yè)普遍出現(xiàn)“無錢做、無人管”的困境。村民都認(rèn)為為村莊提供公共品是國(guó)家的責(zé)任，而與個(gè)人無關(guān)。而“幸福村落建設(shè)”正是轉(zhuǎn)變了農(nóng)民這一觀念，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自己也有為村莊公益事業(yè)服務(wù)的義務(wù)。例如，W村目前修路的資金基本都是由國(guó)家項(xiàng)目扶持，但項(xiàng)目資金并不包括占地補(bǔ)償費(fèi)，因而，這部分資金主要由受益戶根據(jù)受益面積均攤。此外，果園路修好之后，其日常維護(hù)也是通過“劃段維護(hù)”的方式由農(nóng)民自己負(fù)責(zé)。農(nóng)民出了錢，在其中就會(huì)有很強(qiáng)的參與意識(shí)，責(zé)任感也更加強(qiáng)烈。
第三，密切了干群關(guān)系和黨群關(guān)系，強(qiáng)化了政府的合法性?；鶎又卫淼膬?nèi)容一般都與群眾利益密切相關(guān)，但由于政府直接與個(gè)體農(nóng)戶對(duì)接的治理成本太大，因而政府往往采取的是均質(zhì)化的應(yīng)對(duì)策略，這就難免會(huì)忽視或損害了部分群眾的正當(dāng)利益。因此，當(dāng)政府不能及時(shí)解決基層群眾的具體問題時(shí)，群眾就會(huì)心存怨氣，在基層治理中的表現(xiàn)即為事事與村干部作對(duì)，干群關(guān)系、黨群關(guān)系陷入緊張狀態(tài)，并對(duì)政府和社會(huì)產(chǎn)生一種仇視心理。而基層小微治理的關(guān)鍵在于動(dòng)員群眾，通過群眾參與，政府一方面能夠及時(shí)了解群眾的需求，另一方面也能有效運(yùn)用基層社會(huì)內(nèi)部的社會(huì)力量解決治理中的難題。在此過程中，群眾的具體問題得到了及時(shí)解決，村莊內(nèi)部的干群關(guān)系、黨群關(guān)系的緊張狀態(tài)得到緩解，并且增加了群眾對(duì)政府的信任度。
五、基層小微治理的定位與出路
基層小微治理面臨瑣碎復(fù)雜的治理任務(wù)，這些“小事”直接與基層群眾相聯(lián)系，單純采用運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理的方式難以達(dá)到良好的治理效果，反而可能造成群眾自身與群眾事務(wù)的疏離，這典型的表現(xiàn)為基層公共服務(wù)的“最后一公里”難題。[]因而要充分動(dòng)員群眾參與，走群眾路線，激活村民自治?；诖?，基層小微治理就不僅僅是政府治理，而是要容納多方主體協(xié)同參與，[]并且集中體現(xiàn)為貫徹群眾路線的治理形態(tài)。政府不可能解決農(nóng)民的所有問題，在當(dāng)前政府以資源輸入為主要方式的治理過程中，要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，激發(fā)群眾參與基層治理的積極性，尤其要善于挖掘和利用村莊內(nèi)部“積極分子”的力量，依靠群眾的智慧和力量解決群眾的問題。
還應(yīng)該注意到，秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”固然激活了基層小微治理，并形成了相對(duì)成熟的治理機(jī)制，但從根本上講，小微治理的形態(tài)和治理邏輯并不完全是封閉在村莊內(nèi)部的自主治理，而是運(yùn)行在政府治理的整體架構(gòu)中。小微治理機(jī)制實(shí)質(zhì)是基層黨委的“群眾路線”與“村民自治”相結(jié)合的實(shí)踐形態(tài)。政府對(duì)“小事”的回應(yīng)需要借助的不僅僅是充實(shí)的財(cái)力，更是實(shí)實(shí)在在的“從群眾中來、到群眾中去”的“群眾路線”。黨在長(zhǎng)期革命和建設(shè)中所探索出的“群眾路線”實(shí)際上就是一種關(guān)心群眾“小事”的工作方法和工作機(jī)制，其治理目標(biāo)恰恰是民眾的“小事”。[]因此，小微治理的出路在于，將小微治理作為“群眾路線”的具體實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)而激活村民自治的治理活力和治理能力：即通過積極回應(yīng)村莊和村民的日常性的需求，不斷拓展村民自治的治理內(nèi)容，推進(jìn)村民自治的轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)小微治理的日?；?
小微治理的日常化一定不能通過制度化激勵(lì)實(shí)現(xiàn)，否則將扼殺小微治理的活力源泉。事實(shí)上，當(dāng)前村落理事會(huì)成員沒有任何物質(zhì)報(bào)酬。政府通過“群眾路線”的方式激活了小微治理，從而將理事會(huì)成員一時(shí)的熱情轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)久的積極性，并且從主要局限于特定的道路等基礎(chǔ)設(shè)施修建、維護(hù)等事項(xiàng)而擴(kuò)展到其他治理內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了小微治理在村落內(nèi)部的溢出效應(yīng)和良性循環(huán)。調(diào)研所在的水鄉(xiāng)政府從2014年開始，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政里給每個(gè)村落撥付1萬(wàn)元的“幸福村落建設(shè)”專項(xiàng)資金，用于理事會(huì)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及優(yōu)秀會(huì)員的獎(jiǎng)勵(lì)、表彰。這是一個(gè)很好的探索，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力畢竟有限，因而各級(jí)政府部門應(yīng)該制定出一個(gè)更加長(zhǎng)效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。但是，切忌變成給理事會(huì)成員發(fā)放工資的形式，一旦如此，就意味著原本非正式的、群眾性的村落理事會(huì)變成了政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)，理事會(huì)成員也變成村干部，小微治理便很有可能失去存在的根基。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版） 2016-09-20
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