近年來，一直有一種聲音，要求國家放開農(nóng)村宅基地買賣限制。支撐這種主張的理由是，農(nóng)村宅基地具有巨大的財產(chǎn)價值，例如有人參照前幾年城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價格，推算得出包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地包含130萬億的財富。因此，只要解除制度限制，允許自由買賣宅基地，就可以將巨量的“沉睡”資本喚醒，農(nóng)民通過出售宅基地獲得進(jìn)城“第一桶金”，打破抱著金飯碗討飯的局面。這種主張甚至一度對土地政策造成影響，一些地方政府嘗試通過土地?fù)Q社保、地票等一些做法，變相讓農(nóng)民的宅基地變現(xiàn)。
日前國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（簡稱《方案》），其中又專門規(guī)定與戶籍制度改革相配套的農(nóng)村土地制度改革內(nèi)容。《方案》提出，建立進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制。結(jié)合《方案》，國土資源部等五部委又研究起草了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》（簡稱《實(shí)施意見》）。《實(shí)施意見》規(guī)定，現(xiàn)階段不得將退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的強(qiáng)制條件，農(nóng)民退出宅基地需堅持自愿原則，并限定在國土資源部牽頭實(shí)施的全國15個縣市區(qū)的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)范圍內(nèi)。另外，關(guān)于進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地最關(guān)鍵的一點(diǎn)是，宅基地退出或者轉(zhuǎn)讓只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部完成。這與宅基地自由買賣的主張，相距甚遠(yuǎn)。
基于制度設(shè)置，符合條件的農(nóng)民都可以從集體獲得宅基地分配，農(nóng)村宅基地具有福利性質(zhì)，宅基地管理需要保障每個家庭“戶有所居”的基本權(quán)利。按照《土地管理法》等的規(guī)定，每戶農(nóng)民只能占用一處宅基地，且要符合面積標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格而言，作為福利對象的宅基地不能成為自由買賣的私有財產(chǎn)。現(xiàn)實(shí)中，出現(xiàn)農(nóng)民出售或者出租房屋的情況，會連帶地發(fā)生宅基地使用權(quán)利轉(zhuǎn)移。《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”
截至目前，我國法律上還不承認(rèn)農(nóng)村宅基地單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。國土資源部正在牽頭實(shí)施的農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)以及《方案》和《實(shí)施意見》，提出的宅基地有償退出機(jī)制，承認(rèn)農(nóng)村宅基地單獨(dú)作為交易物（限定在集體內(nèi)部），是對之前按照福利保障原則所設(shè)計的農(nóng)村宅基地制度體系的巨大沖擊。
盡管如此，中央在推進(jìn)這項改革時一直持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地制度改革要堅持底線。尤其要警惕，跨過底線借著改革名義將農(nóng)民的利益改革改沒了。在實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長放緩，貨幣超發(fā)和政府開始下決心抑制房地產(chǎn)泡沫的情況下，一旦放開制度閘門，很有可能造成大量過剩資本涌向農(nóng)村土地領(lǐng)域，形成股市、樓市之后的新一輪泡沫。在農(nóng)村宅基地制度改革方面，當(dāng)前國家是基于土地資源利用和整個社會穩(wěn)定的兩個目標(biāo)權(quán)衡作出的。
在前一個方面，國家要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城落戶目標(biāo)，必然帶來城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，因此就要想辦法讓農(nóng)村宅基地隨著農(nóng)民進(jìn)城而同步退出，以實(shí)現(xiàn)保耕地紅線等方面的目標(biāo)。另一方面，之前一些地方政府利用土地增減掛鉤政策，借著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等名義出現(xiàn)趕農(nóng)民上樓等現(xiàn)象，又警示農(nóng)村土地制度改革可能存在的風(fēng)險。在短時期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)以億為單位計量的人口城鎮(zhèn)化，必然存在諸多不可預(yù)知因素，一旦不慎會造成巨大社會問題。因此，中央政府在推動土地制度改革時以“穩(wěn)”字當(dāng)頭。這表現(xiàn)在農(nóng)村宅基地方面就是，一方面希望通過宅基地有償退出機(jī)制，來減少進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)占用農(nóng)村土地資源；另一方面，又守著“堅持土地公有制性質(zhì)不變”底線，限制宅基地轉(zhuǎn)讓和退出的范圍。
反過來看，一些人主張的農(nóng)民“賣地進(jìn)城”的觀點(diǎn)，并不可靠。
首先，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓價格估算農(nóng)村宅基地價值的做法十分荒唐，130萬億相當(dāng)于我國2015年GDP的兩倍，這怎么可能。城鎮(zhèn)建設(shè)用地平均價格高，是土地供給有限造成的，上億畝的農(nóng)村宅基地如何可能被城鎮(zhèn)市場消化？
其次，宅基地并不天然長出財富，只有在城郊地區(qū)的農(nóng)村宅基地才值錢。比如深圳城郊城中村的農(nóng)民在宅基地上私建高層樓房，用于出租或者等著政府征地拆遷，獲得大量財富。前幾天網(wǎng)上報道的廣州楊箕村就是鮮活例子。然而這樣的村莊占到全國農(nóng)村不到5%，城中城郊村的“農(nóng)民”占全國不到5%，他們早已經(jīng)脫農(nóng)致富并以已經(jīng)城市化了。允許農(nóng)村宅基地自由交易，不過是繼續(xù)增加這5%農(nóng)民的財富而已。
再說了，這些城中城郊農(nóng)民既沒有動力也無必要通過出售宅基地進(jìn)城。反而是遠(yuǎn)離城市的一般農(nóng)村的農(nóng)民或許有動力出售宅基地來湊錢到城市付首付。但是遠(yuǎn)離城市的宅基地，農(nóng)民自己都不愿繼續(xù)住在那里，怎么有可能賣出高價錢？假若放開宅基地交易限制，比較可能出現(xiàn)的情況是，為繼續(xù)投資房地產(chǎn)存在很大風(fēng)險的城市中產(chǎn)階級和過剩資本提供去處。在這方面，政策制定者還是十分謹(jǐn)慎的。
一句話，就算是放開制度限制，大部分農(nóng)村宅基地也不可能為農(nóng)民提供進(jìn)城成本。既然如此，在制定與新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策時，就還是要在農(nóng)村土地制度方面保持穩(wěn)妥為宜。鼓勵農(nóng)民“賣地進(jìn)城”的主張沒有被政策采納，是有理由的。
（作者：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：觀察者網(wǎng) 2016-10-14
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