中國需要在政府權(quán)力、財稅和戶籍等相關(guān)政策上提出一個一攬子解決方案，真正將地方政府從一個“商業(yè)公司”轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的“供應(yīng)商”，推行一個以人為核心的城鎮(zhèn)化。
關(guān)于中國經(jīng)濟增長的問題一直是個熱門話題。最近數(shù)年，經(jīng)濟增速不斷下滑，債務(wù)累積速度很快，房價大漲，中國經(jīng)濟的發(fā)展前景似乎蒙上了一層陰影。筆者認為看衰觀點都有一定的道理，而且從經(jīng)濟史的角度來看，每一個發(fā)展中國家在邁向高收入國家的時候，都難以避免遭遇幾次系統(tǒng)性金融危機。只要一國可以實行大體上正確的經(jīng)濟政策，讓其經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ蟛糠值靡园l(fā)揮，那么即使在其發(fā)展的路途中遭遇些金融危機，該國經(jīng)濟也只會在短期承受危機的重創(chuàng)，長期持續(xù)發(fā)展應(yīng)該是大概率的事件。
中國經(jīng)濟仍有巨大的潛力可挖，因為仍有大量“低垂的果實”（那些可推動經(jīng)濟發(fā)展且成本較低的資源，比如利用閑置土地進行生產(chǎn)）可摘。只要擺脫人為設(shè)置的制度性障礙，中國經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿蜁R上轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。“低垂的果實”包括直接引進發(fā)達國家業(yè)已成熟的技術(shù)、關(guān)閉經(jīng)濟體中的低效企業(yè)等，在此筆者想集中來談中國的城市化問題。
新增長理論
新增長理論是筆者分析城市化所用的基本理論。在亞當·斯密時代，經(jīng)濟學(xué)家就注意到了分工對提高生產(chǎn)率的作用。最近20多年來，新增長理論逐漸成形。新增長理論在學(xué)術(shù)上頗為復(fù)雜，但其背后的含義卻比較簡單直白。根據(jù)該理論，規(guī)模化的生產(chǎn)會提高生產(chǎn)率，從而增加產(chǎn)出。這種效率的提高一方面來自企業(yè)內(nèi)部，比如說當企業(yè)規(guī)模擴大四倍時，其經(jīng)營成本可能僅擴大兩倍，這就等于說企業(yè)的生產(chǎn)率得到了提高。但在新增長理論中，企業(yè)內(nèi)部效率的提高不是主要內(nèi)容，來自企業(yè)外部的生產(chǎn)率提高才是重點關(guān)注的部分。
具體來說，該學(xué)說認為經(jīng)濟發(fā)展來源于技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新來源于技術(shù)創(chuàng)新體系。對某一特定區(qū)域來說，同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)的不同公司集聚在一起，這既可以產(chǎn)生更細的分工，提高效率，也有利于知識積累和知識外溢，從而推動技術(shù)進步。知識外溢是什么意思呢？簡單說，企業(yè)需要各種知識來提高生產(chǎn)率，但有些知識是被一些企業(yè)壟斷的，比如專利權(quán)就是給企業(yè)一種排他性的生產(chǎn)權(quán)利，也有很多知識不具有排他性。當這些沒有排他性的知識在產(chǎn)業(yè)集群中積累和傳播時，集群的整體創(chuàng)新能力會上升，技術(shù)進步的步伐會加快，從而帶來整體生產(chǎn)率的提高。這方面最典型的例子就是美國的硅谷，假如硅谷沒有眾多的科技公司，沒有形成產(chǎn)業(yè)集群，那么科技人才就業(yè)的機會就會減少，人與人交流的機會也會減少，知識的產(chǎn)生和傳播必然會大打折扣，這對技術(shù)進步和經(jīng)濟增長是不利的。
另外，在產(chǎn)業(yè)集群中，產(chǎn)業(yè)鏈可以拉得更長，分工程度可以提得更高，每一個企業(yè)可以更加專注于產(chǎn)業(yè)鏈中某一部分的生產(chǎn)。更細的分工會提高企業(yè)對細分領(lǐng)域的研發(fā)和生產(chǎn)，從而提高生產(chǎn)率。這方面典型的例子就是浙江的產(chǎn)業(yè)集群。
現(xiàn)代經(jīng)濟是知識經(jīng)濟，知識的積累和外溢可以有效地提高產(chǎn)業(yè)集群的創(chuàng)新能力，而更細的分工則可以產(chǎn)生更為專業(yè)的生產(chǎn)知識。兩者互相促進，共同提高生產(chǎn)率。更重要的是，增加資本品投資刺激經(jīng)濟發(fā)展的方法，例如修橋修路，存在邊際效應(yīng)遞減的問題。而知識和分工所帶來的經(jīng)濟增長不存在這個問題，因為這種增長是通過創(chuàng)新和更細的分工來提升效率，無需大規(guī)模的外部投資，所以其具有可持續(xù)性。從長期經(jīng)濟增長的角度來看，無論哪個經(jīng)濟體想成為高收入經(jīng)濟體，都必須走這條路。
既然經(jīng)濟的持續(xù)良性增長需要知識的積累與外溢，需要分工的深化，那么什么地方有這樣的條件呢？或者換句話說，哪里比較容易產(chǎn)生企業(yè)集群？筆者認為，要產(chǎn)生企業(yè)集群就需要較大的市場規(guī)模、眾多的企業(yè)和勞動力密集分布于某一區(qū)域。從這個角度來說，除了硅谷和溫州這樣的特殊產(chǎn)業(yè)聚集地外，城市尤其是大城市，是最容易產(chǎn)生企業(yè)集群的地方。
這其中的原因很簡單，大城市有更大的規(guī)模，容易產(chǎn)生更高的集聚效應(yīng)。企業(yè)多，勞動力多，可以降低交易成本，促進知識的積累和傳播，同時也能提高生產(chǎn)的專業(yè)化程度。和硅谷相似，中關(guān)村的例子很清楚地表明，大量的創(chuàng)新企業(yè)聚集，大量的科技人才匯聚，在經(jīng)濟增長上取得了巨大的成果。從這個角度說，中關(guān)村的例子較好表達了新增長理論的觀點。
錯誤的城市管理政策
然而遺憾的是，我們的城市規(guī)劃者并沒有理解城市發(fā)展的規(guī)律，相反，我們在城市化方面的一些政策與此是背道而馳的，這一點在大城市的人口政策上表現(xiàn)得尤為突出。
京滬是中國最大的城市，也是經(jīng)濟最有活力的地方，但兩個城市都在控人。這樣的政策不但在學(xué)理上講不通，在實踐中也屢屢碰壁。筆者認為這些控人政策失敗是件好事，成功相反是壞事，因為從權(quán)利的角度來說，自由遷徙是人權(quán)的一部分，需要保障；從效率的角度來說，只要有科學(xué)的規(guī)劃，大城市的人越多，經(jīng)濟會越發(fā)達；從和諧社會的角度來說，現(xiàn)在的控人政策在一定程度上導(dǎo)致了大量的社會弊病，例如幾千萬的留守兒童，這不但有損公平，也不人道。
目前京滬等地實行控人政策的理由一般是資源承載力有限、大城市病等，但細究起來，這些問題都不是控人的理由。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)人口研究所所長王桂新教授提供的資料，東京都市圈人口密度為北京市人口密度的2.5倍。王教授認為將東京都的數(shù)據(jù)與北京相比結(jié)論不辯自明，中國的大城市病有極為復(fù)雜而深刻的原因，在一定意義上外來人口只是被作為產(chǎn)生大城市病的“替罪羊”而已。
有趣的是，王教授還提供了另一份關(guān)于東京都的資料。日本人口2008年達到了峰值，自此整體人口減少，東京都的人口卻反向發(fā)展繼續(xù)增加。這就是市場的力量。大城市有更高的生產(chǎn)率，更高的收入，更好的公共服務(wù)。水往低處流，人往高處走，大城市吸引力強是很正常的，中外皆然。
實際上，現(xiàn)在中國控制大都市發(fā)展的彎路別的國家也曾走過，比如根據(jù)2014年世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心公布的《中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》（下稱世行報告）報告顯示，目前韓國首爾人口超過1000萬，在占全國面積1%的土地上生產(chǎn)著全國25%的GDP。首爾大都市區(qū)包括29個市（含首爾和仁川）和4個縣，其面積占全國面積的12%，生活著全國一半的人口，生產(chǎn)全國一半的GDP。但在過去的70年中，圍繞著如何管理首爾大都市區(qū)曾有過很多爭議，而且政府也采取了眾多的措施去限制這一區(qū)域的發(fā)展，例如限制工業(yè)用地，限制某些地區(qū)的開發(fā)，超過100萬平方米的土地開發(fā)項目需經(jīng)中央政府審批等。同時政府還對全國各地其他14個城市的開發(fā)予以扶持。
但這些控制措施最后都失敗了。投資商和市場繞開政府的管制，推出了一輪輪的新項目，包括住宅小區(qū)、高速公路和機場等。同時，這些管制措施還損害了效率，大區(qū)內(nèi)有20萬家工廠沒有登記，助長了不受管理的城市發(fā)展，城市增長呈現(xiàn)碎片化格局，加劇了擁堵和環(huán)境退化。
最終，韓國政府放松了管制，開始利用市場工具調(diào)控城市管理，這加快了首爾成為全球城市的步伐。
改革城市管理政策
目前的城市管理政策不但有損公平，也不利于效率的提升，顯然需要改變。筆者認為可從以下三點著手：
第一，逐步廢除戶籍制度，讓勞動力在全國范圍內(nèi)自由流動。經(jīng)濟增長是由不同要素相互作用構(gòu)成的，例如資本、技術(shù)和勞動力。目前商品和服務(wù)已能在全國范圍內(nèi)流通，資本和技術(shù)流動的障礙也比較小，但勞動力的流動依然面臨很大的障礙。勞動力的自由流動將有利于資源的最佳配置，從而提高生產(chǎn)率，但目前這種自由流動尚無法實現(xiàn)，造成這種現(xiàn)象最重要的因素就是戶籍制度。戶籍制度本來是封建社會時代下控制人口流動的行政性手段，現(xiàn)在戶籍制度本身已經(jīng)不重要，重要的是公共服務(wù)在同一地區(qū)不同戶籍人群間的分配。也就是說，即使現(xiàn)在取消戶籍制度，但如果原非戶籍常住人口依然無法享受當?shù)氐墓卜?wù)，那么這種戶籍制度改革是無效的，因此如何讓公共服務(wù)全覆蓋，讓常住人口享受與本地市民同等的公共服務(wù)，這才是問題的要害。至于解決辦法，筆者會在后文論述。
第二，改革目前的土地制度。筆者認為目前的土地制度從兩方面損害了中國的城市化進程。首先，地方政府壟斷了土地的供應(yīng)，土地財政和土地金融使地方政府從土地中獲得了大量的資金。對地方政府來說，其既是土地市場的管理者，又是經(jīng)營者，從土地中獲得盡可能多的收益是地方政府在土地運作中的第一要義。抬高地價可以用減少土地供應(yīng)的方式來實現(xiàn)，因此各地政府頻繁使用減少土地供應(yīng)的政策。高昂的地價推升了房價，這升高了企業(yè)經(jīng)營的成本，而且也提高了農(nóng)民在城市安居的成本，阻礙了城市化的進程。
其次，18億畝紅線政策需要調(diào)整。18億畝紅線的含義是全國耕地必須維持在18億畝以上，中央政府在執(zhí)行這個政策時是將總額度分散開來，讓各地都承擔一部分，包括大城市，結(jié)果這導(dǎo)致一些大城市保留了大量的耕地。根據(jù)2016年6月國土資源部頒布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》，到2020年，北京、上海和天津的耕地保有量目標分別為166萬畝、282萬畝和501萬畝。與此同時，三地的建設(shè)用地總規(guī)模分別為558萬畝、480萬畝和661萬畝。假如用耕地保有量去除以建設(shè)用地總規(guī)模，那么三地的數(shù)據(jù)分別是30%、59%和78%。大城市的土地寸土寸金，其產(chǎn)出遠高于農(nóng)業(yè)土地，但我們依然在大城市保有了大量的耕地，這從經(jīng)濟上來說是非常低效的做法。
其實，中央完全可以通過對18億畝紅線政策的微調(diào)來解決問題。比如讓大城市的耕地更多轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，降低房價，讓更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，這樣農(nóng)村將節(jié)省出大量的宅基地。除了宅基地，農(nóng)村還有很多其他的閑置土地，例如過去給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)但現(xiàn)在已廢止的土地，假如將這些土地復(fù)耕為農(nóng)田，那么城市保留耕地的必要性會大大下降。
這樣一來，18億畝紅線的政策目標未變，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的成本降低，城市化獲得了進一步的發(fā)展，經(jīng)濟效率自然會提高。根據(jù)前文所述的世行報告估計，中國城市的規(guī)模每擴大一倍，其生產(chǎn)率將提高10%，而且在中國城市化的過程中，勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移對GDP增長的貢獻率接近20%。
中央政府實施18億畝紅線政策的出發(fā)點是保證糧食安全，但保證糧食安全有很多方法，保障耕地面積是一個方法，提高單位面積上的產(chǎn)出也是一個辦法。根據(jù)世行報告，越南1993年通過法律承認了土地的繼承、轉(zhuǎn)讓、出售、租賃和抵押權(quán)，并將土地使用權(quán)的期限從20年延長至50年。改革后的5年里，土地租賃市場參與率翻了兩番，土地交易量增加了7倍。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率顯著提高，使越南從水稻凈進口國成為世界第二大水稻出口國。
同樣的情況也出現(xiàn)在美國。1900年以來美國的農(nóng)場數(shù)量減少了63%，但單個農(nóng)場的平均面積提高了67%。在轉(zhuǎn)型最迅速的時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的增長甚至超過了制造業(yè)。
要提高單位面積農(nóng)地上的產(chǎn)出，就需要擴大土地經(jīng)營規(guī)模，同時增加對農(nóng)業(yè)的研發(fā)投入。但目前中國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)保護制度仍然殘缺，土地沒有辦法徹底流轉(zhuǎn)起來。沒有強有力的產(chǎn)權(quán)保護，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和研發(fā)投入就會受到阻礙，因此這方面的制度改革將會顯著影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。
實際上，即使在目前這種殘缺的產(chǎn)權(quán)保護下，中國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率仍獲得了大幅提升。根據(jù)世行報告，2004年至2011年，中國主要糧食作物的全要素生產(chǎn)率年均增長2%，主要蔬菜作物的全要素生產(chǎn)率年均增長3%。我們可以想象，假如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域可以進一步改革，那么中國的糧食安全問題將獲得更好的保障。
第三，將地方政府的行為目標從提高GDP改為提供公共服務(wù)。目前，由于GDP是考核地方官員的主要指標，因此各地政府都在想盡辦法加快經(jīng)濟增速，其行為很像一個“商業(yè)公司”。在GDP目標的引導(dǎo)下，地方政府熱衷于招商引資，熱衷于從土地中獲得更多的收入，熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但對提供公共服務(wù)卻興趣寥寥。
對地方政府來說，公共服務(wù)雖然有利于本地居民，但這卻會增加政府的支出，減少其可以投入經(jīng)濟建設(shè)的資金，而這對提高GDP增速是不利的，因此大城市控人的政策一方面是出于治理大城市病的考慮，另一方面估計也是想盡量減少所需提供的公共服務(wù)。從這個意義上說，大城市希望強化而非逐漸廢除戶籍制度也就比較容易理解了。反過來說，假如將地方政府的行為目標從提高GDP轉(zhuǎn)為提供公共服務(wù)，那么戶籍制度即使暫時不會解決，其作用也會被弱化。這就是筆者之前所說，廢除戶籍制度的本質(zhì)是讓外來人口享受到與本地居民同樣的公共服務(wù)，而要實現(xiàn)這一點就需要改變對地方政府的激勵機制。
應(yīng)該如何將地方政府的行為目標引導(dǎo)到提供公共服務(wù)呢？筆者認為需從三方面下手，一是逐漸取消按GDP考核地方官員的標準，讓地方政府不再參與具體經(jīng)濟活動，僅僅負責制定規(guī)則和監(jiān)管，例如逐步取消地方政府對土地的壟斷，將土地的權(quán)利還給農(nóng)民和農(nóng)村集體單位，讓市場來決定土地的價格，地方政府不要扮演一個裁判的角色，去做一些監(jiān)管的工作，比如說保護產(chǎn)權(quán)、維護公平交易等。實際上，將土地還給農(nóng)民和集體不但是眾多學(xué)者的建議，也是中央對土地市場改革的態(tài)度。例如2013年11月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確表示，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！?/span>
二是開征房產(chǎn)稅。地方政府退出具體經(jīng)營活動后收入會減少，因此需要新的收入來滿足提供公共服務(wù)的開銷。房產(chǎn)稅是對資產(chǎn)的直接征稅，有產(chǎn)者肯定不會喜歡，但從另外一個角度來說，房產(chǎn)稅可以看作是購買公共服務(wù)的交費。房產(chǎn)稅對地方政府來說是一個穩(wěn)定的稅源，而且征稅對象也是公共服務(wù)的受益者。這樣的話公眾也不會過于排斥交稅，但由于是直接交稅給地方政府，因此公眾會對地方政府提出更多要求，比如增加透明度、向納稅人說明稅款的具體投向等。
征收房產(chǎn)稅有兩個目標，一是讓它成為政府提供地方公共服務(wù)主要稅源，二是對資產(chǎn)的征稅。房產(chǎn)稅會提升地方政府提供公共服務(wù)的積極性，因為其在轄區(qū)內(nèi)提供的公共服務(wù)越好，本地區(qū)流入的人口就越多，從而帶動房價上漲。在這樣一種激勵機制下，地方政府不再將人視作負擔，而會將其視為財富。
對資產(chǎn)征稅有兩個好處，一是促進了公平，二是鼓勵房產(chǎn)所有者更好地利用手中的房產(chǎn)，比如將房屋出租，這會提高存量住房的使用效率，促進民眾的福利。
三是取消對居民自由流動的限制，促使地方政府為爭奪居民而互相競爭。上文已經(jīng)述及，開征房產(chǎn)稅有利于轉(zhuǎn)變地方政府的激勵機制，推動其提供公共服務(wù)的積極性，但除了這一點外，民眾還有一個促使地方政府提供公共服務(wù)的辦法，就是“用腳投票”。
對地方政府來說，更多的居民意味著更多的收入和更大的權(quán)力，因此各地政府都會想辦法去爭取居民的遷入，而吸引居民最好的辦法就是提供性價比更好的公共服務(wù)。對居民來說，某地公共服務(wù)的性價比越好，其遷入的意愿就會越強，某地公共服務(wù)的性價比越差，其遷出的意愿就越強。對居民來說，他們用自由流動的辦法來表達自己對地方政府公共服務(wù)性價比的評價，因此我們說居民是在“用腳投票”。當然，這種“用腳投票”是有前提條件的，就是不能有限制居民自由遷徙的政策，比如戶籍制度。
總之，中國需要在政府權(quán)力、財稅和戶籍等相關(guān)政策上提出一個一攬子解決方案，真正將地方政府從一個“商業(yè)公司”轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的“供應(yīng)商”。在這個過程中，我們需打破對居民流動的阻礙，消除對外地人的歧視，為所有人塑造一個公平的生活環(huán)境。最終，就像國務(wù)院總理李克強說的那樣，推行一個以人為核心的城鎮(zhèn)化。假如能實行這些措施，那么中國經(jīng)濟一定會向前邁進一大步。
作者系長江商學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授、案例研究中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財經(jīng)》年刊
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