一、制約家庭農場發展的深層問題及原因探析
(一) 農村土地三個“權利人”權屬不清制約了家庭農場的發展
由于家庭農場的土地涉及到村集體（所有權）、村民（承包權）、經營者（經營權）三個“權利人”，這三個“權利人”構成了家庭農場利益關系的主要方面。因而，要想家庭健康發展，必須理順三者關系，在“三權分置”的基礎上，把握好三權利益平衡，這樣才能掃清家庭農場發展的障礙。當前農村土地“三權”權屬糾葛不清對家庭農場的影響主要有：
首先，農村集體土地所有權缺位或者越位影響了家庭農場的發展。現在有些地方農村集體土地所有權表現不明顯，所導致的問題是集體不能發揮積極作用。比如，我們在郎溪調研時，不少家庭農場主就反映他們在土地流轉時需要與農戶一家一家地去談判，費時費力，而且有時由于缺乏統一標準，也帶來了不少矛盾。由于缺乏集體的組織，基礎設施建設如灌溉設施、道路建設無人牽頭負責。部分集體組織在維護土地所有者的權益上不作為，導致一些損害土地所有者權益的現象時有發生，比如隨意在基本農田上開挖魚池、隨意在土地上建設附著物等。至于大力發展集體經濟，組織農民發展現代農業，積極開拓市場就更不用說了。這都是集體土地所有權缺位的表現。還有越位的問題，比如在一些城郊地區，由于土地級差地租較高，一些村集體感覺有利可圖，又過分強調土地的所有權而忽視農民的土地承包權，出現侵犯農民的合法權益的問題。
第二，農民土地承包權缺乏可靠預期影響了農民土地長期流轉積極性。我們在各地的調研中，家庭農場主普遍擔心流轉農戶到期或者違約收回土地，他們往往在土地上已經付出了很大的投入，如果到期農戶收回土地，他們將損失巨大。如果他們要毀約收回土地，他們也沒有辦法可想。農民為什么不愿意簽訂長期合同，有多方面的原因，一是對土地的長遠預期不明朗，擔心由于政策原因收益大，自己簽了長期合同會吃虧；二是由于農村社會保障體系尚不完善，而土地具有社會保障的功能；三是一些外出打工的農民對于自己能否融入城市信心不足，致使他們不愿意長期流轉土地斷掉自己后路。
第三、農場主對土地經營權的預期不足助長了短期行為。由于擔心農戶收回土地，使得一些農場主不敢在土地投入過多，比如不敢買大型的農機具、不敢在大棚、固定設施上投入過多，不愿意子女跟隨自己從事農場經營等等。
總之，土地所有權、承包權、經營權關系構成了家庭農場運作的主要矛盾，要維系三者之間的平衡關系關鍵在平衡三者之間的利益。如果過分強調土地承包權長久不變，或進而鼓噪農地私有化，必將導致農村集體經濟名存實亡，村集體無法有效調整和利用土地，土地撂荒和流轉難就難以解決，家庭農場發展也將因缺乏主導力量而受限；雖然強調土地集體所有，但如果不尊重農民意愿，保障農民的利益，強迫農民離開土地，必然會導致矛盾叢生，家庭農場發展也會困難重重；同樣，家庭農場經營權如果得不到切實保障，必然不利于穩定經營者的預期，其長期投入與經營的積極性也會受到影響。
（二）如何處理好政府與市場的關系成為各地政策制訂中的一個難題
在我們調研的四地中，各有其特色，它們的區別主要表現在政府與市場在家庭農場發展中的作用不同。在四地中，政府介入最深的無疑是上海松江；市場最有活力的是寧波。而安徽郎溪雖然政府實力有限，但其重視程度和引導的成效卻非常突出。而湖北武漢無論是市場還是政府的作用則比較中性。下面以寧波和松江為例，探討政府與市場在家庭農場發展中的作用與問題。
松江總體來說是一種政府主導的模式，他的優勢體現在通過政府的頂層設計和財政投入，積極引導農民從事糧食生產，取得了很好的成效。但也存在著一些問題：
一是巨額財政補貼難以持續和復制。在松江區家庭農場的收入中，政府的財政補貼占其中的3/5。要是沒有政府補貼，家庭農場單靠自身盈利狀況難以維持正常運作，政府強大的資金投入如同注入了一針興奮劑，維持家庭農場的生命力。這種措施在家庭農場的起步階段是必要的，但是地方財政難以進行持續的巨大規模的投入，因而松江區家庭農場面臨的一個問題即是如何靠自身達到盈利的效果，而不是長期依賴政府財政補貼。
二是發展活力不足。主要體現在經營者素質偏低與老齡化嚴重。年輕人依然對經營糧食缺乏熱情，家庭農場沒有持續的新生力量的注入將是一個巨大的難題。
寧波模式具有非常明確的市場導向，農場經營者都有著很強的市場意識，始終能夠圍繞市場開展各項業務以及發展家庭農場，農場效益較高且充滿活力。
但是寧波模式也存在著非常突出的問題，主要表現是市場的趨利偏好制約了寧波的主糧生產。市場是逐利的，特別是對于寧波這樣的沿海發達地區來說，家庭農場主普遍對贏利目標都有著比較高的期望，他們普遍愿意從事哪些產品附加值較高的農產品的生產，而對于經濟效益較低的主糧的生產興趣不大。在我們調研的沿途，在寧波這樣的歷史上的魚米之鄉，居然很難發現有水稻的身影，看到要么是工廠，要么就是花木、苗木、水果及其他經濟作物。
（三）過分重視家庭農場及其他新型經營主體可能傷害小農戶的利益
現在各地都非常重視規模經營，一些經營大戶被當地政府樹立為典型，并在政策上優先照顧；一些農業公司進入農村后被當地尊為座上賓，然而，傳統的小農戶經營卻被視為落后的事物，被進一步邊緣化。在這次的調研中我們注意到一下問題：
一是個體農戶被家庭農場主擠壓，導致農村新的不公平現象的產生。在不少地區隨著家庭農場等新型農業經營主體的發展，傳統農戶由于不具備規模優勢，效益不佳，最后干脆把土地轉給大戶，放棄農業經營。不少農民流轉出土地后進入家庭農場成為雇工。一些農民干脆把土地流轉給大戶，就拿一點租金和補貼，也不從事勞動，整天打麻將。放棄勞動無所事事，這對于從事了一輩子農業生產的農民來說未嘗不是一種悲哀。農村村民社會地位的改變，對農村的社會發展穩定也很難說是一件好事。
二是一些地區對家庭農場準入限制了其他農戶的發展機會。比如在松江區由于經營家庭農場風險小、回報豐厚，愿意競爭上崗的農戶非常多，以我們調研的金匯村為例，有23戶競爭15個家庭農場，淘汰率達到35%。同是一村人，有的人能上，有的人無奈出去打工或者幫其他農場主做幫工，難免會有怨言。該村主任也坦言村委會感到壓力很大。不少農場主也擔心土地所有者“眼紅”，以后會隨意“要回土地”。如果我們過分追求效率而忽略公平，可能會帶來新的矛盾。
三是發展家庭農場并不必然帶來政府希望的結果和效率。各地發展家庭農場最初主要目的是保障糧食安全，防止拋荒。對于我們調研的四地來說，確實土地拋荒的現象很少。但也有了新的問題，其一是一些家庭農場并不熱衷于種糧；其二是即使種糧其產量也并不如個體農戶。習近平指出：“創新農業經營體系，不能忽視了普通農戶”，因為“普通農戶畢竟占大多數”。所以在發展家庭農場時，怎樣平衡普通農戶與家庭農場的利益關系，是一個需要重視的問題。
（四）片面推進家庭農場發展忽略了統籌城鄉發展不足的制約效應
在這次調研中我們發現，當前各地家庭農場發展中存在的主要問題，往往不能就事論事去解決，也不能單從農村出發去解決，而應該從全局的角度，從城鄉統籌發展的高度去解決。無論是“老三農問題”（農業、農村、農民），還是“新三農問題”（農地流轉、農民工、農地非農用），都需要統籌考慮、平衡推進，家庭農場作為問題的一個方面，更不可能做到單兵突進，同樣需要在協調各方關系的基礎上，解決一些深層次的問題。
1、農業勞動力城市轉移不足制約了家庭農場的規模擴張。在調研中我們發現，越是農業勞動力城市轉移充分的地方，家庭農場發展就越好。以寧波慈溪為例，2013年全市從事農業勞動力10.26萬人，務農勞動力占總農村勞動力比率從1988年的56%下降到只有10%左右。農村勞動力不斷向非農產業轉移，從而為土地流轉騰出了空間，為發展規模經營、家庭農場奠定了基礎。而一些勞動力轉移不足的地區，由于還存在著大量的農業就業人口，必然無法擴大家庭農場的規模。
2、農戶土地承包權穩定性不足成為外出務工農民流轉顧慮。當前不少在城市務工的農民工雖然已經在城市實現了穩定就業，有的甚至實現了全家外遷，但是他們并不愿意放棄土地，也只是暫時把土地委托給別人耕種，而不愿意長期流轉。他們擔心一旦長期流出去，以后可能要不回來了。 由于土地并沒有確定是自己的，他們擔心隨著戶籍的變動，會失去土地。從這種意義上說，如果土地沒有確權，沒有給城市務工或定居的農民一個定心丸，他們必然不放心長期穩定流轉土地。
3、外出務工農民在城市的社會保障不足迫使農民傾向于保留土地的保障功能。在我們采訪的農民工當中，比如從事出租車行業、個體服務業、建筑業的農民工幾乎都沒有辦理養老、醫療等社會保障，從事制造業的一般都辦理了社保，盡管標準不高，但畢竟有保障。不過也存在著問題，由于他們的流動性大，社會保障在全國范圍內的接轉還比較麻煩，會出現中斷的現象。而且他們對打工多久并沒有穩定的預期。另外，多數農民工在城市沒有住房，“無恒產者無恒心”，他們并不把打工地當家，所以他們一般都認為自己遲早要回老家的，因此，他們一般都把農村的土地作為最后的保障，絕對不會輕易長期流轉，有的寧可長期荒蕪，也不愿意流轉出去。
所以說，如果一地的農業勞動力沒有實現充分的非農就業、外出務工農民土地承包經營權權屬沒有明確而可靠的預期、在城市沒有完善的社會保障，必然很難為家庭農場的發展提供前提條件。
二、關于完善對家庭農場扶持政策的若干建議
綜合我們對以上四地的調研，針對當前家庭農場發展存在的主要問題及其背后深層原因的分析，我們對下一步家庭農場扶持政策的完善建議如下：
（一）妥善把握好政府與市場、社會的均衡關系
1、各地政府應充分認識到發展家庭農場是一個長期、漸進的過程，切不可急躁冒進、人為推動。在我們調研的各地，家庭農場普遍是自發形成的，政府一般做的是因勢利導的工作。即使在松江有較多的頂層設計的成分，但那也是在天時、地利、人和的特定條件下啟動的。因此，不可過分迷信政府對家庭農場等新型經營主體的動員能力，以防止出現重大失誤。
2、充分認識到中國農村人多地少的國情的長期存在，要合理控制家庭農場的規模。要認識到即使在中國城鎮化率達到85%以上的情況下，中國農村人口還有2億人左右，每家農戶戶均耕地也只有30-40畝，因此不能盲目貪大，要防止人為歸大戶、壘大堆情況的發生。
3、充分發揮家庭農場的市場主體地位，政府做好扶持和引導工作。政府對家庭農場發展介入程度不可過深，不可代農戶做主，“把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，不搞強迫命令、不刮風、不一刀切”，政府的作用主要體現在要為家庭農場的發展創造寬松的政策環境，要轉變政府職能，為市場保駕護航。
4、充分發揮政府的引導作用，鼓勵家庭農場投入糧食生產。市場也有失靈的領域，在沿海發達地區，農場主出于經營效益的考慮，往往會從事效益較高的農產品的種植，而對糧食的生產不太熱衷。政府應該用市場的方法積極引導家庭農場從事糧食的生產，條件許可的地方，可以考慮增加補貼的方式來鼓勵農民種糧。從國家層面上，怎么樣讓真正種糧的人拿到補貼，也是一個需要考慮到的制度設計，在原有補貼不變的基礎上，新增補貼可以考慮在售糧環節發放。
5、充分發揮社會的自治功能，支持家庭農場協會等專業協會的發展。郎溪等地的家庭農場協會在會員之間互通信息、生產協作、擔保融資等方面都發揮了較好的紐帶作用，政府應盡量創造條件，為家庭農場之間的合作搭建平臺，促成社會作用的發揮。
6、充分調動各方積極性，積極解決融資難的問題。可以通過由政府設置“家庭農場發展基金”、成立小額“信用擔保公司”，推動家庭農場之間的信用聯保，探索土地流轉經營權證抵押，農業基礎設施、大型農機具、農業訂單抵押，支持家庭農場協會牽頭融資等形式，廣開渠道，為家庭農場的發展提供金融保障。鼓勵互聯網金融開展惠農金融服務，相關政府部門可與相關有實力的P2P網貸平臺合作，支持家庭農場從平臺融資。
7、充分履行好政府對家庭農場的監管職能，引導家庭農場合法經營。在食品安全、農地依法使用等領域應充分發揮監管作用。
8、充分發揮政府的服務職能，建立完善的社會化服務體系。農業經營風險很大，如果沒有完善的社會化服務體系作支撐，單靠家庭農場主的一己之力，很難控制成本、降低風險。政府應該為社會化服務體系的建立加大投入，建立一個涵蓋良種繁殖、農資配送、烘干銷售、農技指導、氣象信息等方面的專業化服務體系，以降低家庭農場的經營成本和風險。
（二）妥善處置“三權分置”重大理論創新后的三權利益關系均衡
1、充分有效合理地行使集體土地所有權，支持家庭農場發展。村集體作為土地所有權人，在家庭農場發展中既不能缺位也不能越位。在土地流轉環節應發揮村集體的中介和核心作用，鼓勵由村集體出面，經流出戶正式委托與流入戶簽訂合同，保障雙方的權益，減少矛盾和糾紛。充分發揮村集體在產業導向、市場營銷方面的整合作用，引導家庭農場的聯合與協作。充分發揮村集體作為產權人的監管職能，防止土地違規使用。同時也要防止村集體以所有人的名義侵犯承包人和經營權行使人的利益。
2、切實維護流出戶的土地承包權益，充分照顧他們的核心關切。不可為了促進家庭農場發展而忽略土地流出戶的利益。首先要抓緊土地的確權工作，明確農戶的土地承包權，消除農民的顧慮；二是探索土地租金的調整機制，照顧流轉雙方的利益，鼓勵、推廣實物折價的方式計算租金。探索將集體資產以股份化的形式量化落實到每個農戶，使得農民可以安心將土地流轉。
3、加強對家庭農場經營者的土地經營權的維護，保障經營者的合法權益。引導流轉雙方簽訂正式合同，及時調解流轉雙方的矛盾糾紛，維護家庭農場主的合法權益。有條件的地方可探索為家庭農場提供相應補貼，調動農場主的經營積極性。
（三）妥善把握家庭農場的發展與統籌城鄉發展關系的均衡
1、充分認識到推進城鄉的統籌發展的重要意義。就事論事無助于家庭農場的一些深層次矛盾的解決，家庭農場發展中的許多問題“表現在農村，根子卻在城市”，只有切實解決2.6億城市務工農民在城市的社會保障問題，讓他們真正實現“人的城鎮化”，困擾家庭農場發展的許多問題就會迎刃而解。
2、完善農業補貼的投向，將農民工的投入納入三農投入范圍。新時期以來我國對三農的投入越來越大，總體來說，廣大農民是歡迎的。不過我們在調研過程中也聽到了不少抱怨。比如補貼“撒胡椒面”問題、“平均主義”問題、“種田的拿不到補貼、不種田卻拿到補貼的問題”等等。但我們發現的一個特別需要關注的問題是：三農投入總是就農村論三農，沒有充分意識到，由于2.6億青壯勞動力已經流入城鎮，如果忽略這一塊的投入，就猶如“刻舟求劍”，三農問題的投入就會迷失方向。因此，我們建議：原有三農投入存量方向保持不變，新增部分除了集中財力解決農村的一些基礎設施建設、提高農民的社會保障水平的問題之外，留出一個較大比例，用以逐步解決農民工在城市的融入問題。
3、明確宣示不論農民工戶籍是否轉移，原有土地權益長久不變。現在，很多農民已經在城市實現了穩定就業，之所以不敢轉戶口，主要是擔心土地會被收走，這已經成為他們實現真正城鎮化的障礙。為了消除顧慮，除了土地確權讓農民安心之外，還應該以立法或其他明確的方式保障城市轉移農民的土地權益。積極推動農村集體產權制度改革，逐步實現農村產權與戶籍的分離，為城鄉居民雙向自由流動創造條件。
4、重點解決農民工在城市的住房、子女教育、養老保險等影響城鄉統籌發展的關鍵問題。應抓住當前中國經濟進入新常態、城市勞動力供應不足、房地產發展受困的有利時機，加大中央財政的投入，發揮中央和地方政府的兩個積極性，合理分攤成本，努力解決農民工的安居問題、子女教育問題。我們在調查時，不少農民工隨著工資收入的提高、房價的下滑，開始有了在城市買房的意愿。如能通過貼息、補貼、購房優惠、企業資助（企業的投入可以抵稅）等等形式對農民工購房予以支持，不僅可以刺激內需提供長久動力，而且可以有效地推進城鎮化的進程。進而可以促進城鄉統籌發展，最終可以解決家庭農場發展中的一些諸如土地流轉困難等深層次的問題。
作者系寧波大學城鄉治理現代化研究中心、中國農村綜合改革協同創新中心華東分中心研究員
中國鄉村發現網轉自:《農村工作通訊》
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