摘要：農村宅基地具有居住保障功能、生產功能、倉儲功能和財產功能，其市場化配置需要產權清晰、市場健全、居住保障功能弱化或消失、土地用途管制健全、社會法制健全等條件。當前我國農村宅基地居住保障功能依然較強、農村社會保障體系不健全、土地用途管制機制不健全、宅基地市場化配置制度體系不健全、農村土地主導功能限制等因素制約了農村宅基地市場化配置。推進農村宅基地市場化配置需嚴格限定農村宅基地受讓主體，加快農村宅基地確權頒證登記，構建宅基地流轉審核制度，加強農村土地利用管制，構建城鄉統一的社會保障體系。
關鍵詞：宅基地；市場化配置；制約因素；破解對策
引言
改革開放以來，隨著工業化、城鎮化和市場化快速發展，大部分要素和產品在城鄉之間的流動不斷提速，但農村宅基地目前仍不能在城鄉居民之間自由實行市場化配置，計劃配置依然是其主導的配置方式。隨著農民進城落戶，部分農民愿意以出售的方式流轉或退出農房及宅基地，部分城鎮居民也有回鄉享受田園生活的愿望，有在農村置業的需求。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，宅基地作為農村集體建設用地的主要組成部分，完善其配置方式是深化我國農村土地制度改革、建立城鄉統一的建設用地市場的重要任務。中國農村改革發展至實施鄉村振興戰略的新階段,聚焦城鄉融合發展，是對“統籌城鄉發展”“城鄉發展一體化”的戰略升級與更新[1]。2019年，國家在吉林等11個省（直轄市）設立了城鄉融合發展試驗區，根據《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》，試驗區將探索建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度，按照依法自愿有償原則，在完成農村不動產確權登記頒證的前提下，探索其流轉宅基地和農民房屋使用權，或向農村集體經濟組織退出宅基地資格權的具體辦法。宅基地流轉是宅基地市場化配置的重要組成，2014年我國開啟新一輪農村土地制度改革以來，試點縣市積極探索宅基地流轉，取得了一定的成效，但并未形成全面可復制、可推廣的經驗。農村宅基地能否在城鄉居民之間市場化配置，其市場化配置面臨哪些制約因素，如何破解這些制約因素等，都是值得研究的課題。本研究在對宅基地及其功能進行界定的基礎上，從理論上分析了宅基地市場化配置的需求條件，結合實地調研和我國經濟社會發展現狀，對農村宅基地市場化配置的制約因素進行剖析，最后提出我國農村宅基地市場化配置的對策建議。
一、農村宅基地及其功能分析
（一）農村宅基地概念界定
到目前為止，國內對農村宅基地的認識尚未統一。從其字面含義來看，農村宅基地是指為農民建造住宅的建設用地。國內學者對宅基地也有不同的認識。楊杰（2007）認為宅基地是用于建造農民私宅的農村土地，這種住宅不是商業性質的住宅[2]。王利明(2005)主持起草的《物權法草案》第892條規定:“所謂宅基地是指農村集體經濟組織的成員依法批準用以建造個人住宅的農民集體所有的土地。”[3]諶種華（2004）認為宅基地包括農民建造住房和必要的附屬設施所需要的土地[4]。王遠燃（1998）認為宅基地僅指農村住宅用地[5]。關江華（2014）認為宅基地是指農戶從集體經濟組織無償獲得的用于建造住房和附屬設施的土地，這種土地只有農戶才能取得[6]。
從國家法律和相關標準來看，《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。《中華人民共和國國家標準土地基本術語》（GB17 19231- 2003）中對宅基地使用權定義：“經依法審批，由農村集體經濟組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限限制的集體建設用地使用權”。由于目前學界對宅基地的認識尚未統一，本研究界定宅基地定義主要參考國家相關法律和標準，將其界定為農村住宅用地及其附屬設施用地[7]。
（二）農村宅基地功能分析
根據對宅基地的概念界定，從解決農民日常生活所需來看，農村住宅用地主要包括客廳（湖南農村稱為“堂屋”）用地、臥室用地、廚房用地和廁所用地，這是住宅用地的基本組成，不論城市和農村都相差無幾，住宅用地都由這幾部分組成。因此，這四部分是農村宅基地的基本組成。在湖南省的實地調研過程中，我們還發現農民在宅基地上建造了一些附屬設施，如豬圈、牛圈、農機具倉庫、糧倉等，這些是宅基地的非基本組成（見表1）。根據農村宅基地的內部組成，可以初步將農村宅基地功能識別為居住功能、生產功能和倉儲功能[7]。
居住功能是農村宅基地最基本的功能，主要是為了解決農民日常休息、起居和交流需要的場所。這種功能對于農民而言，是一種居住保障功能，保障農民的居住權。從新中國成立至今，農民都沒有被納入國家住房保障體系，國家通過制定法律政策，無償分配宅基地，引導農民自主建房，實現農民“居者有其屋”。因此，農村宅基地具有與城市公租房、廉租房相似的社會保障性質（王利明，2005）[3]。生產功能是指農民可以在宅基地范圍內生產部分農產品，如養豬。倉儲功能是指農民可以在宅基地范圍內建設倉庫，用于儲存農業生產資料或者農產品。除上述功能外，隨著社會轉型，工業化、城鎮化和市場化發展，部分城中村和城郊村的農民可以通過出售小產權房、出租農房、與集體外成員合作建房、農房范圍內辦二三產業等方式獲取收益，此時這類宅基地已經具備財產功能(見表1)。
二、農村宅基地市場化配置需求條件分析
（一）農村宅基地產權清晰
市場經濟最核心的問題是交易，通過交易引導資源要素流向利用效率更高的主體，實現資源優化配置。科斯認為產權清晰是交易的前提。市場經濟條件下，市場中的產權主體開展市場交易主要是為了獲得其所擁有產權的資源（或者財產）的效用，即發揮產權的效率。一般而言，清晰的產權會產生較高的效率，模糊的產權則會導致效率低下。產權清晰可以降低交易成本，在產權內部容易形成有效的激勵，提高產權效率，有利于保護產權，以及提高產權內部監督效率。農村宅基地市場化配置就是通過引入市場機制，使農村宅基地使用權能夠按照市場價格的方向流向利用效率更高的主體，即核心是農村宅基地使用權交易。根據新制度經濟學理論，農村宅基地使用權交易需要其具有清晰的產權，以降低交易過程中的成本。
（二）農村宅基地市場健全
市場化配置是資源在市場中按照市場機制進行配置，沒有規范健全的市場，價格就容易被操控，市場機制就會失靈，資源難以實現優化配置。農村宅基地要進行市場化配置，需要健全農村宅基地市場。一是農村宅基地市場體系完整，如擁有農村宅基地一級市場和二級市場；二是農村宅基地市場交易規則公平，市場交易規則公平才能保障所有市場參與主體公平地進行競爭，保障農村宅基地使用權價格通過公平地競爭形成，防止價格扭曲；三是農村宅基地市場交易平臺完善，完善的農村宅基地市場交易平臺有利于搜索市場供求信息、公開市場操作、加強交易監管、減低交易成本；四是市場監管主體明確，市場監管是現代政府的一項基本職能，農村宅基地市場監管是政府依據相關法律法規對農村宅基地市場交易行為進行引導或者限制，防止出現市場失靈。
（三）農村宅基地居住保障功能弱化或消失
中華人民共和國成立以來宅基地制度演進的基本邏輯是保障居住功能[8]，國家通過制定政策無償給農民分配宅基地，其政策初衷是保障農民有居住的場所，農村宅基地制度設計的初始功能是居住保障。農村宅基地市場化配置，目的是把宅基地當作一種財產進行配置。宅基地作為一種財產進行市場化配置，需要滿足一個條件，即農村宅基地對于絕大多數農民來說，其居住保障功能不斷弱化或者消失，財產功能不斷顯現。如果農村宅基地對于大部分農民而言，仍然是一種保障，那意味著宅基地不能完全市場化配置。市場化配置只能限于不再是農民居住保障的那部分宅基地，即農民已經在城鎮有穩定的住房，已經實現在城鎮落戶，或者已經具備落戶條件[9]。
（四）土地用途管制機制健全
土地用途管制是保護農地的核心舉措。國家禁止宅基地入市交易的一個重要原因是擔憂市場化配置后，社會資本大量進入農村購買宅基地，在建設過程中可能會占用農地。目前，我國存量宅基地面積大，閑置宅基地多。如果再新增宅基地使用量，則對耕地保護帶來巨大的壓力。因此，推進農村宅基地市場化配置必須要求擁有健全的土地用途管制機制。
（五）社會法制健全
市場經濟從本質上來看是法制經濟，只有法制健全，才能合理地約束市場主體的行為，維護良好的市場秩序。沒有社會法制的健全，產權就得不到保護，市場交易過程中產權主體的權益就難以得到保障，產權效率降低。農村宅基地市場化配置是市場經濟的一部分，同樣需要全社會擁有健全的法制。
三、我國農村宅基地市場化配置的制約因素分析
（一）農村宅基地居住保障功能依然較強
隨著社會轉型，農村大量人口向城鎮轉移，但是由于種種條件限制，大多數農民工不能享受城鎮的社會保障，尤其是住房保障，閑置在農村的土地依然是這部分群體的重要保障。根據筆者在湖南省開展的宅基地功能變遷調研結果，農民的唯一農房率（僅擁有一套住房且為農房的農戶數÷所有調研戶數）最小為63.8%，說明農房依然是大部分農戶的居住保障，宅基地依然具有較強的居住保障功能[7]。作為保障功能，其重點突出的是宅基地配置的公平性，因此在與宅基地市場化配置中所體現的效率性要求存在內在矛盾。宅基地的社會保障性質降低了宅基地的市場價值，也阻礙了宅基地其他效用的發揮。正因為農村宅基地依然具有較強的社會保障功能，我國農村宅基地市場化配置具有獨特性的一面，其市場潛力更多體現在進城落戶農民所占用的那部分宅基地，故2019年8月新修訂通過的《土地管理法》并未將宅基地流轉納入制度設計范疇，而是在2019年底設立的城鄉融合發展試驗區試點過程中探索進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度。
（二）農村社會保障制度不健全
目前，農村居民社會保障體系主要由農村低保、城鄉居民醫療保險、農村醫療救助、五保供養、自然災害生活救助、城鄉居民養老保險等制度構成。看似比較全面的農村社會保障體系，與城市社會保障相比實際存在較大差距。以住房保障為例，目前僅城鎮居民可以享受廉租房、公租房等保障性住房，農村居民不能享受城鎮保障性住房，農民僅僅能夠在家庭條件比較差的情況下，通過申請獲取國家危房改造資金。對于我國2.6億進城務工的農民而言，他們雖在城鎮工作，但絕大部分在就業、子女教育、住房保障、醫療保障等多方面沒有享受城鎮居民的待遇和福利，在某種程度上看，他們只是在具有勞動能力的階段待在城市，最終他們會逐漸返鄉。因此，農村居民社會保障體系的健全程度整體上還低于城鎮居民社會保障體系。在社會保障體系不健全的情況下，如果急于推行宅基地市場化配置，一方面會增加農民的負擔，另一方面會給市場競爭力差的農民造成無房可住的尷尬局面。
（三）土地用途管制機制不健全
全世界各種所有制國家均采取土地用途管制防止城鄉建設隨意占用農地。規范宅基地使用權主體的土地利用行為是宅基地流轉健康發展的重要保障。當前宅基地制度禁止城鎮居民轉入宅基地，主要是在農村土地利用管制機制不健全的情況下，防范城市居民轉入宅基地后出現宅基地無序利用的行為，如占用耕地建房。我國土地利用管制機制不健全主要體現在：
1.農村土地利用詳細規劃缺失
隨著規劃技術、方法和手段的進步，農村實現了土地利用總體規劃的覆蓋，對農村土地利用結構、空間布局等方面進行了總體控制。但在土地利用詳細規劃方面，絕大部分農村尚未實施，對宅基地利用強度、選址等缺乏明確規范的界定，使得農村宅基地利用顯得混亂，主要表現在：農民在外務工經商，家庭收入逐漸增加，為改善居住條件建大房子，部分農民考慮子孫后代，房子建設面積明顯超出實際需求。
2.農村土地執法監察力量薄弱
雖然我國建立了土地督察制度，但農村土地用途管理的力度還不強，機制還不夠健全，國家土地執法監察力量主要集中在城市、城市邊緣區農村和產業園區。當前，很多農區鄉鎮國土人員數量少、專業技術水平低，在很大程度上監管范圍過寬、監管能力較弱。一個鄉鎮依靠1-2個國土人員難以實現監管的全覆蓋。在農村熟人社會、家族社會背景下，即便有人違背農村土地用途管制，農民也不會選擇舉報。因此，如果全面放開城市居民赴農村購買宅基地，則會面臨因監管力度不足而出現城市居民建房占用農用地的現象，這將對農地保護造成新的壓力。
3.農地破壞懲處標準缺乏可操作性
我國雖然有部分法律對破壞農地的行為設定了相應的懲處調控，但缺乏實際操作標準，在實踐過程中難以實際執行。如刑法中有破壞耕地罪，但實踐中鮮見這樣的司法案例出現。
（四）宅基地市場化配置制度體系不健全
制度具有激勵與約束人們行為的作用，制度設計的目的是協調人與人之間的關系，提高資源配置效率，為社會帶來更多的財富。目前，我國宅基地市場化配置制度體系不健全表現在：
1.產權制度不健全
（1）宅基地所有權主體模糊。由于實體缺失或者治理機制不健全，很多地方把農村土地的經營和管理權委托給村民委員會或村民小組。然而，代理人也是理性經濟人，他們的利己動機可能會出現以權謀私、侵害農民的權益（高圣平，2007）[10]。（2）產權登記滯后。我國的《不動產統一登記條例》宅基地納入不動產統一登記范圍，但截至2020年，農村宅基地和集體建設用地房地一體確權登記工作才全面推開，且根據基層調研反饋，該項工作面臨資金短缺、矛盾糾紛多、工作力量不足等困難。農民在農村擁有宅基地或住房情況，政府主管部門短時間內難以掌握。
2.市場不健全
宅基地市場化配置還需要健全的市場體系，包括價格評估體系、市場交易平臺、市場監管體系等。但目前我們國家在這方面的試點還沒有形成較為成熟、可復制推廣的經驗。目前農村宅基地隱性市場普遍存在，定價隨意性,、主觀性較強。而且還存在農村房屋交易中的“以房帶地”交易現象，宅基地與房屋一并交易掩蓋了宅基地價值。達成交易的“熟人見證”契約形式不具有法律效力，不利于交易雙方權益的保護和義務的履行。
3.社會法制不健全
當前，我國正處于社會轉型過程中，法制建設還不夠健全。主要表現在：法律法規體系不完備，如無《遺產法》；部分法律法規不能滿足新情況新形勢的需要；部分法律法規可操作性不強；法律法規部門利益傾向較為明顯。由于社會法制不健全，農村宅基地市場化配置過程中農民和農村集體的權益難以得到有效保障。
（五）農村土地主導功能限制
一般而言，土地的功能包括：養育功能、空間承載功能、文化功能和財產功能。養育功能主要是指人類依靠土地可以生產所需要的農產品、保持生態平衡，具體表現出來是土地的生產功能和生態功能，土地的養育功能主要是由農用地來承載。土地的空間承載功能主要是發揮土地的地質力學承載力，它是人類工業生產、生活服務等的空間，主要是由建設用地來發揮。土地的文化功能和財產功能，農用地和建設用地都可以承載。從保持人類生命延續、生態平衡以及農村土地的主要組成來看，農地的主導功能是生產功能，空間承載功能、文化傳承功能和財產功能等相對于生產功能而言居于次要地位。這也是世界各國允許城市工商資本赴農村流轉農地進行農業生產經營，而嚴格限制城市工商資本赴農村投資建房的重要原因。
農村地區的主導功能是提供農產品和生態產品，隨著城鎮化的不斷發展，農村自然逐漸回到生產和生態的本原，原有閑置的宅基地逐漸復墾為耕地或生態用地。農村的變遷過程是農業規模化、集約化的發展過程，從傳統農業到現代農業的轉變必然是農業勞動力逐漸轉移、農業生產逐漸現代化的過程，而在此過程中農村宅基地將以退出為主。
四、推進我國農村宅基地市場化配置的對策建議
（一）嚴格限定農村宅基地受讓主體
宅基地流轉是提高宅基地配置效率的重要途徑，但是受農村土地主導功能定位的影響，宅基地流轉在承受人的選擇上與城市國有建設用地應有所不同。農村土地的主導功能是生產功能，生產人類生存所必需的農產品。同時，由于農業受自然條件影響較為明顯，在市場經濟體系中處于劣勢地位，在行業之間的比較收益相對較低。因此，農地制度設計必須保護其生產功能的發揮，這是古今中外普遍的做法（朱道林，2014）[11]。我國臺灣地區20世紀70年代的“土地法“第31條第一款規定：“私有農地所有權轉移，承受人必須是自耕農”，以及臺灣地區“農業發展條例“（2000修訂）規定申請興建農舍的土地必須供農業使用(姜華秀,2011)[12]。因此，我國在宅基地流轉過程中可要求其承受人必須是從事農業生產的農民，承受人具備自耕能力，轉入宅基地后必須在宅基地所在的農村集體經濟組織從事農業生產，假如農戶在工業化和城鎮化進程中完全喪失承包地，則宅基地流轉的承受人不受限制。借鑒我國臺灣地區的做法，要求宅基地轉入一定年限方可再次流轉。對具有承包地的農戶宅基地流轉限制承受人的資格，以及規定宅基地再次流轉的年限要求，可以有效保護農地，防止宅基地過度資本化和農房過度商品化。
（二）加快農村宅基地確權頒證登記
權屬清晰是進行市場交易的前提，對于宅基地權屬的清晰界定有利于宅基地市場化配置過程中保護交易雙方的合理權益，起到“定紛止爭”的重要作用。盡快明確農村集體經濟組織成員界定辦法,加快宅基地和農房的確權登記頒證,推進相關法律的立改廢釋[13]。嚴格遵循登記程序，保證宅基地“分權到戶”、“落實到人”。對于存在爭議地塊，充分收集證明材料，并綜合當事人、相關人、知情人的意見，合理劃定宅基地界址范圍并將相關資料存檔備案。對于確權結果按照程序進行公開公示，確保每個利益相關方充分知情，并且對有異議的農戶開辟申訴渠道[14]。確保確權準確性和科學性，提高確權效率。建立常態化的培訓交流學習機制，提高確權工作人員業務能力和專業技能。充實相關法律條文，為宅基地確權結果提供法律保障。
（三）構建宅基地流轉審核制度
參考日本的土地交易審核做法（關谷俊，2004）[15]，構建我國農村宅基地流轉審核制度，在縣級層面組建宅基地流轉審核機構，對宅基地流轉雙方資格、流轉價格和面積等信息進行審核。如對宅基地受讓人進行資格審核，對宅基地受讓人的自耕能力進行測試，測試合格則由縣級政府核發 “自耕能力證明”。同時，審核轉讓人的宅基地使用權來源、面積的合法性，對符合國家法律規定的宅基地流轉，給予辦理產權轉讓的建議。
（四）加強農村土地利用管制
統籌發揮土地利用規劃、監督和土地破壞懲處機制建設等綜合作用才能保證土地管制產生實效。針對土地利用總體規劃在農村地區缺乏對細微土地利用行為進行約束的不足，完善農村土地利用詳細規劃，使其具體到每宗地的用途管控，并且對于集體建設用地要增加土地利用強度方面的規劃指引。比如對集體建設用地利用中的建筑高度、容積率和建筑密度等具體利用行為提供約束指標。避免土地利用規劃實施困難，采用簡單易行、通俗易懂的方式加強宣傳，使農村土地利用規劃的要求深入人心，從而提高集體組織成員自發遵守規劃、合理有序開發利用農村土地的自覺性。
為農村土地利用規劃的執行提供法律保障。審核批準后的農村土地利用規劃具備法律效力，必須嚴格執行，只能通過法定程序進行修改完善。根據“先規劃后建設”的原則，農村各類建設工程要遵守規劃許可制度。加強規劃條款的監督管理，未經批準不得擅自改變規劃條款進行開發建設。
有效發揮農村土地利用監督主體作用。賦予地方政府國土部門、村委會和農村相關協會組織的農村土地利用監督責任，統籌各方力量促進農村土地利用規劃嚴格執行。充實鄉鎮國土所力量，完善辦公條件，提高人員經費，加強農村土地執法監察力量。發揮村委會和農村相關協會組織的土地利用監督作用，既要賦予其駐村執法監督的權力，也要切實提高其履行職責的能力和責任。對于農村違法用地行為，首先要追究村級監督員主體責任。
充分發揮村內長者力量，形成自我約束、自我管理的良好風氣，促進自發遵守土地利用規劃。如湖南省隆回縣和江蘇省金壇市的農民耕地保護協會對耕地保護起到了作用，具有借鑒意義。
明確破壞農村土地資源行為的處罰措施，建立違規違法土地利用行為的懲戒制度。根據違法違規方式、土地資源破壞程度以及土地可修復程度，制定細致明確的處罰標準，提高制度的可操作性。
（五）構建城鄉統一的社會保障體系
隨著社會轉型，工業化、城鎮化和市場化發展，城鄉人口不斷流動，典型特征是大量的農村人口向城鎮轉移，但城鎮社會保障體系將農村轉移人口排除在外，尤其是城鎮住房保障體系，只面向城鎮低收入居民開放，使得大多農村轉移人口在城中村或城郊村租住或購置小產權房。因此，要構建城鄉統一的社會保障體系，逐漸破解城鄉二元結構。
1.城鎮住房保障體系面向農村低收入居民開放
改變過去城鎮住房保障體系僅僅面向城鎮低收入居民開放的格局，允許在城鎮就業、收入水平較低的農村戶籍人口享受城鎮住房保障。若農村轉移人口在符合條件的情況下長期享受城鎮保障性住房，則需要退出其位于農村的宅基地。探索從現有存量住房中通過購買、租賃等形式形成一定數量的公租房，擴大城鎮保障性住房供給數量。
2.構建農村地區住房保障體系
對在農村地區就業、收入水平較低的農村戶籍人口，構建農村地區住房保障體系。具體思路為：在農村地區就業的低收入農村戶籍人口在所在農村地區租賃農房居住，國家給予一定的租房補貼。隨著工業化和城鎮化發展，大量農戶進城就業，部分農戶是舉家搬遷，且在城鎮已經有穩定的就業和居住場所，這部分農戶的農房長期處于閑置狀態，農村地區的低收入群體可以租賃這部分農房，一方面解決了低收入群體的住房問題，另一方面也可以提高閑置農房的利用率。
3.構建農村社會保障體系籌資機制
建立多渠道籌資機制是健全農村社會保障體系的重要保證。籌資渠道來源主要有：政府財政投入、社會捐贈、農村土地流轉收益。長期以來，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比重相比較低（中國的比重為10%，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%），且中央財政在社會保障方面的支出大部分投向城鎮職工。中央政府和地方政府應該加大在農村社會保障方面的投入。鼓勵上市公司、國有企業和社會高收入群體對農村社會保障體系開展捐贈，捐贈所得用于農村社會保障體系建設。最后，農村集體經濟組織可以將農村土地流轉收益的一部分歸為農村集體，充實農村社會保障體系建設資金。
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作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院（馬克思主義學院）副教授，中國浦東干部學院博士后科研工作站應用經濟學博士后
中國鄉村發現網轉自：湖南師范大學社會科學學報
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