十九屆五中全會提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。
打造鄉村振興齊魯樣板，是習近平總書記交給山東的重大政治任務，關系到國家鄉村振興戰略的整個進程。鄉村振興齊魯樣板的打造，既要從山東農業農村發展的實際出發，又要依循現代農業農村發展的基本規律和發展趨勢，同時要與中國特色社會主義制度的基本特征相契合，并且在實踐中不斷進行創新。
重視城市化帶動
城市化帶動鄉村振興是以城帶鄉、城鄉融合發展的必然，是新型工農城鄉關系的重要體現。在工業化、城市化進程中，城市發展離不開鄉村支持；同樣，在鄉村現代化進程中，鄉村發展也離不開城市化的帶動。
隨著城市化的不斷發展，鄉村對城市的價值已不單純體現為向城市提供土地、勞動力等要素與食物的價值，而且還體現為鄉村自然生態和多元文化滿足城市居民美好生活需求的價值。前者體現為鄉村要素向城市的流動，后者則體現為城市要素向鄉村的流動。當前，我國城鄉要素的流動特征已從鄉村向城市的單向流動為主，向城鄉要素雙向流動轉變，城鄉融合發展和一體化發展已愈來愈具有必然性和緊迫性。
現代化進程中，城市帶動鄉村發展是普遍規律。在我國，鄉村發展相對滯后是發展不平衡的主要體現，其原因既與城鄉二元體制有關，也與城市化對鄉村帶動不夠有關。全面實施鄉村振興戰略，既要體現農業農村優先發展方針的貫徹，也要重視城市化對鄉村現代化發展的帶動。
著力推進以人為核心的城市化進程。我國城市化率按常住人口統計為60.6%，而按戶籍人口計算僅為44.38%，表明有2.27億農村進城常住人口僅僅實現了職業的轉變，而沒有實現身份的轉變，或者說沒有實現市民化。這就要求推進城鄉聯動改革，城市要深化戶籍制度改革，真正做到基本公共服務常住人口全覆蓋，農村要深化集體經濟與產權制度改革，實現農民權益可攜帶，助推農村人口遷移城鎮和市民化。
著力推進以城帶鄉和以城興鄉。鄉村的產業振興、生態振興、文化振興、人才振興和組織振興，既需要著眼鄉村的內生驅動，又需要依托城市力量的帶動。要通過政府和市場的雙重作用，打通城市要素進入鄉村的瓶頸，建立城鄉融合和共贏的體制機制，使之有效融入鄉村五大振興領域，助推鄉村全面振興。同時，要打通城市居民到鄉村旅游、休閑養生的通道，繁榮鄉村市場，拉動鄉村消費升級和產業轉型，實現高質量、高水平、高效率的鄉村振興。
優化鄉村人口空間
我國城鄉人口分布不盡合理問題，不僅與城市化對鄉村人口吸納不足有關，也與鄉村人口空間分布過于離散有關，這使得鄉村公共服務和基礎設施難以有效覆蓋，鄉村土地資源、勞動力資源和產業難以優化配置，鄉村建設和發展難以高效推進。
這種狀況的改變，既要通過城市戶籍制度和農村產權制度的聯動改革來解決，又要通過鄉村人口空間布局的優化來解決。要通過系列性配套改革，使鄉村人口的自然分布向經濟分布和市場分布轉變。要著力打造生產生活生態一體、公共服務有效覆蓋的鄉村群，使其與城市群相銜接，實現鄉村美化與優化。
實現鄉村人口空間布局的優化，必須對鄉村進行全域土地治理。鄉村全域土地治理不僅關系到農村全域土地與自然資源的優化利用，而且與農村土地制度和農民權益密切相關，涉及農地、宅基地、集體建設用地和其它農村土地資源與生態資源的綜合治理。
規劃先行。應根據每個村莊的資源與區位特點、人口狀況和產業發展情況，進行分類與規劃，按照具體類別分別進行特色村保護、中心村和新社區建設、城中村和鎮中村改造與搬遷等不同的鄉村建設規劃。
示范帶動。人口搬遷和村莊整合這類工作，對農民最具說服力的就是抓實試點、重視示范，著力打造廣大農民滿意、可操作的示范點，獲得農民群眾的廣泛支持。
保障農民利益。要在農村集體產權“三權分置”基本制度架構下，把綜合治理后的土地指標、資金和資源，優先用于農業農村發展，并且通過公共服務改進、產業門類拓寬、就業機會增加等途徑，做到不僅不讓農民吃虧，而且使廣大農民群眾得益。
發揮農民主體作用。鄉村人口空間的相對集聚，關系農民切身利益，因此應在科學規劃、政府支持、示范引領的同時，充分發揮農民主體作用。要不斷完善鄉村治理體系和機制，高度重視農民意愿和農民參與，力求做到“重大問題程序化、程序問題民主化、民主問題公開化”。
加快現代農業發展
鄉村產業興旺和振興是鄉村振興的重點。山東是我國農業大省，鄉村產業振興潛力很大，同時，山東鄉村產業興旺和振興對國家農業現代化和鄉村產業振興意義十分重大。
著力推進現代鄉村產業體系高效運行。現代鄉村產業體系不僅包含一產的農業和農業的接二連三，還包含與農業關聯、與鄉村生態和文化相關聯的休閑、旅游、康養、文創等產業。現代鄉村產業體系的高效運行，首先應建立現代農業的產業體系、生產體系和經營體系。現代農業產業體系是現代鄉村產業體系的核心組成，是體現農業一二三產融合和全產業鏈農業的體系。現代農業生產體系是現代農業的基礎，包含現代農業的要素投入和科技支撐，同時體現集約化、規模化、循環化、安全化、組織化、信息化、市場化的特征。現代農業的經營體系體現的是家庭經營、合作經營和公司經營的有機結合，以及多元化服務體系、多類型規模經營和產業化經營的相互協同。
現代鄉村產業體系的高效運行，還必須重視現代農業與相關產業的融合發展和多功能發展。要堅定生態優先和綠色發展方向，充分發揮山東鄉村自然生態優勢和獨特文化優勢，加快生態產業化和產業生態化，做好“兩山”轉化文章。要注重優一產、強二產、活三產，在現代農業發展進程中延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，推進農文旅深度融合，不僅實現產業融合，而且實現產村融合、產城融合和城鄉互促共進。
著力推進產業結構與就業結構相互協同。現代化進程中，一產在GDP中比重不斷下降直至低于10%是基本規律。并非農業不重要，而是隨著經濟社會的不斷發展，相對于農產品的市場需求與容量，二三產業的市場需求與容量遠大于第一產業，進而二三產業的增長速度也必然快于第一產業。
我國農業占GDP比重已低于10%，目前在7%左右。改革開放40多年來，盡管我國已經向城鎮和非農產業轉移了近3個億的農業勞動力，但目前仍有20%左右的社會勞動力在從事農業，這些勞動力僅貢獻了7%左右的國民生產總值。農業勞動力比重下降速度慢于農業GDP比重下降速度，根本原因在于城鄉二元結構體制影響了農村勞動力要素在城鄉之間的充分流動。因此，要解決農業比重與農業勞動力比重不協同的問題，進而解決現代農業發展滯后問題，一是徹底破解城鄉二元結構體制，繼續推進新型城鎮化，以進一步吸納農村勞動力進城就業。應在國家和地方城市群布局架構下，加快包括縣城和鄉鎮在內的小城市的發展，推進農村勞動力的就地就近城鎮化和市民化。二是在農業提質增效發展基礎上，加快農業的接二連三和多功能發展，以推進農業富余勞動力的非農化，進而實現農業農村勞動力份額與農業農村GDP份額大體相當。
除了在鄉村發展農產品加工業和商貿物流業之外，還必須按照底線思維與發展思維相統一，自然生態與人文生態相融合，政府調控與市場運作相協調，產業融合與城鄉融合相結合的轉化思路，做大做強做優鄉村休閑產業，全方位實現鄉村價值和“綠水青山就是金山銀山”。
著力推進有為政府和有效市場相互協同。政府主導鄉村振興并不意味著政府包辦一切，甚至于取代市場，還是要既發揮政府有為作用，又發揮市場有效作用，尤其是市場在資源配置中的決定性作用。
有為政府應該是能充分發揮市場作用的政府，因此在鄉村振興中，政府除了負責管理公共事務，在經濟層面發揮頂層設計、規劃引領、政策協調、投入撬動、改革推動、示范帶動等作用外，對于市場能否發揮有效作用，政府還需推進產權制度和自身職能轉變的聯動改革，以真正激活市場、激活主體和激活要素。同時，政府在職能轉換中還應賦權行業組織，增強行業功能，發揮行業組織在供求協調、行業自律、打破地方行政壁壘、防止區域惡性競爭等方面的作用。
政府在推進鄉村產業興旺和振興中，應充分發揮市場的決定性作用。在招商引資、新型主體培育或產業項目發展中，要對政府購買、投入、獎勵、補貼等優惠政策進行科學評估，防止政府行為替代市場功能、扭曲市場機制和主體行為，并引致惡性競爭、產能過剩、資源浪費和農業經營者過度分化等問題。要統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，處理好“三農”政策發展效率和利益共享關系，切實解決小農戶與現代農業發展有機銜接問題。
注重鄉村治理有效
“鄉風文明、治理有效”是鄉村振興戰略“二十字”方針的重要內容。鄉風文明建設，就是要傳承悠久中華文明，將文化建設與鄉村治理有機結合，促進鄉村治理有效和實現鄉村善治格局。在鄉村治理體系建構中，應在全面加強黨的領導基礎上，高度重視鄉村自治與他治、法治與德治的相互關系及其有機結合。
處理好自治和他治的關系。中國特色社會主義制度的一個重要特征，是強有力的政府體系及其治理能力，這是世界上大多數國家所不具備的制度特點。從這次新冠疫情的防控和治理看，我國治理效率比許多國家高得多。但是社會治理不能單純依靠他治體系，治理體系的現代化應是他治和自治的有機結合。只有他治和自治有機結合，才能既確保社會穩定，又充分發揮社會個體的自主性和參與治理的積極性。在鄉村治理中，處理好自治和他治的關系，關鍵是處理好“自組織”和“他組織”的關系。要清晰并且優化自治與他治的邊界，在堅持和完善基層黨組織領導的同時，支持、賦權和培育鄉村自組織的發展。當前，首先應充分發揮村民委員會在鄉村自治中主體功能和聯結政府與村民的橋梁紐帶作用。同時，支持和探索多種形式的鄉村自治組織發展，如村民互助會——村民自發參與，共擔費用，相互幫扶，是實實在在的村民自組織。又如鄉村理事會——成員一般是村里退下來的老干部，既有管理經歷，又有參與意愿，并且都是義務為村民服務。再如鄉村促進會——通常是有意愿為家鄉建設發展和基層治理出謀獻力的鄉賢組成，他們閱歷廣、有思想有能力有威望，對家鄉懷有深厚情感，在鄉村治理和發展中能發揮獨特的自組織作用。
處理好法治和德治的關系。法治和德治是國家治理體系中兩種具有互補性的治理手段和制度架構。法治具有強制性，你不服從就要付出代價，如交通管制中的各類違章治理等。但是，強制性制度存在兩個局限性，一是制度實施的成本問題，過高的治理成本會使治理難以實施或持續；二是治理效果的表象性問題，也就是強制性制度約束下的個體行為改變，往往并非出自其內心自覺的變化，一旦放松管制，很容易出現反彈。因此，有效的治理不僅要依靠強制性的制度，而且也要發揮非強制性的制度作用，亦即不強制實施也能被遵循的制度的作用。德治就屬于這類制度的范疇。
在實踐中，德治與文化密切相關。中華文明歷史悠久，上下五千年，延續至今沒有中斷，這表明中華文化不僅博大精深，而且很多元素已嵌入人心，成為民眾的行為規范和準則，這是德治的重要精髓。山東具有非常悠久和深厚的文化傳統，可以在鄉村治理尤其是德治中發揮重要作用。在鄉風文明建設和鄉村治理過程中，之所以要把文化建設上升到治理高度，就是要發揮那些不具強制力但也能被遵循和起到行為規范作用的制度功能，如優良的文化傳統、健康的鄉風習俗和農村中不少約定俗成、積極向上的鄉規民約以及從善自律的宗教文化等的作用，使其成為社會治理的緩沖與潤滑，并與法治和自治相互結合，形成“三治合一”、治理有效的善治格局。
總之，在鄉村振興中實現社會和社區的有效治理，既要發揮他治作用，也要發揮自治作用。在具體治理過程中，既要發揮強制約束力的制度作用，如法治的作用，又要發揮不具強制約束力的制度作用，如德治的作用，形成他治與自治的有機結合，法治與德治的相互匹配，進而實現鄉村治理體系和治理能力的現代化。
深化集體經濟改革
現階段，鞏固并且不斷完善中國農村的基本經營制度，核心是保障并且賦予農民完整的財產權利，使其成為真正的市場主體，同時，還要不斷發展壯大農村集體經濟，這是鄉村振興戰略實施中必須通過改革深化而解決的農村經濟社會發展的基礎性問題。
解決好這一問題的關鍵，在于能否真正找到農村集體公有制的有效實現形式和路徑，或者說，能否在集體公有制的“三權分置”架構下實現市場經濟的有效發展。在我國，農村堅持土地等農村資源的集體所有是農村集體經濟賴以存在的制度基礎，這一制度基礎也是多種所有制并存的中國特色社會主義基本經濟制度的重要組成。同時，我國目前的農村集體經濟，并不單純是經濟性組織，而是集經濟與社會功能于一體的組織，具有社區公共性職能。因此，發展壯大農村集體經濟既是中國特色社會主義制度的要求，即堅持中國特色社會主義制度和農村基本經營制度的內在要求，又是我國農村現實情況使然。
同時，我國農村集體經濟的發展壯大，還必須適應市場經濟的發展要求，也就是說，既要與政府更好發揮作用相契合，又要與市場配置資源的決定性作用相契合，這就需要通過農村集體經濟制度的深化改革，進一步探索和建構農村集體公有制與市場經濟有效運行相結合的制度體系。
改革開放四十多年來，經過不斷的實踐探索與創新，我國農村已逐步建立了具有中國特色的集體經濟與市場經濟相互并存的農業經營制度和產權結構。主要是通過農業經營方式和集體產權的不斷分解，基本形成了以農村土地(包括農地、林地、宅基地等)所有權、承包權(資格權)、經營權(使用權)的“三權分置”為基本架構，集體所有制性質不變下的農民自主市場經營和權利交易的制度體系。這種經營制度和產權制度的設計與安排，克服了集體所有、集體運營、集體分配融為一體、農民主體性缺失和個體積極性不高的農村集體經濟制度的不足，極大調動了廣大農民農業生產經營的積極性，很快轉變了我國農產品長期供給不足和農民收入增長遲緩的局面。但是，從農村集體經濟與農民更好融入市場經濟的角度看，“三權分置”的制度設計與安排仍有待進一步加以完善。
首先，從農村集體經濟本身看，盡管集體擁有土地、林地、宅基地等集體資源資產的所有權，但卻缺乏所有權的收益，以致絕大多數農村集體經濟無收入來源或收入微薄，難以發展壯大。其次，從農民角度看，盡管在“三權分置”架構下擁有了土地承包經營權、宅基地資格權和房屋使用權以及集體經濟股權，但這些權利的權能仍然不足，難以完全市場化，進而不足以使農民成為產權完整的市場主體，同時，也不足以使市場在農村土地、宅基地以及農民住房等集體資源配置中起決定性作用。這既降低了農村資源的配置效率和市場價值，又使農民在市場競爭中處于不利地位。比如，由于農民的宅基地住房權、土地承包經營權以及集體經濟中的股權在市場中難以充分交易，在信貸過程中就會面臨資產抵押難和融資難等問題，在城市化進程中就會面臨要素空間流動與置換困難等問題。
解決具有中國特色的農村集體經濟與農民市場主體共同發展問題，不能通過集體收回農民權利或集體將所有權利都賦予農民的路徑來解決，而需要進一步創新農村集體經濟的產權制度。
從長遠和發展趨勢看，要兼顧集體經濟發展與農民市場主體發展，可考慮的思路是建立農村資源資產集體與農民共同所有或混合所有的產權制度結構，在此基礎上，通過賦予農民更充分更完整的權能和市場交易權，把集體資源資產價值做大，并進行利益劃分。如允許農民在市場上交易其擁有的土地承包經營權、宅基地房產權和集體經濟股權，同時對交易收益按一定比例在集體和農民之間進行切割，以使集體有相對穩定的收益，并且農民的利益也能增進。要實施這樣的農村集體經濟制度安排，還需要有兩個重要的制度改革配套。一是加快國家基本公共保障制度改革，建立城鄉一體和平等的公共保障體系與制度，實現國家公共保障取代農村土地對農民的保障。二是逐步推進農村集體經濟組織功能分離改革。建立農村社區“經社”(或稱“股社”)分離體系，以實現農村集體經濟組織的經濟功能與社會功能分離，組織封閉性向開放性轉變，農民權益從難以交易的身份權向可交易的契約權轉變。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、浙江大學中國農村發展研究院首席專家、教授，中國鄉村發現網轉自：《大眾日報》2020年12月8日）
(掃一掃，更多精彩內容！)
