原標(biāo)題：關(guān)于加強(qiáng)食品安全政府監(jiān)管的若干思考
【摘要】 食品安全問(wèn)題由來(lái)已久。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決辦法就是依循健康產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，在企業(yè)自律和各利益相關(guān)方相互制約的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)加強(qiáng)政府監(jiān)管。政府監(jiān)管部門要一手抓正面宣傳教育，一手抓嚴(yán)懲違法犯罪，推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)形成守法、自律、合作的行業(yè)生態(tài)。當(dāng)前我國(guó)食品安全問(wèn)題多發(fā)易發(fā)，食品安全狀況與人民群眾的期待仍有很大差距。考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)生產(chǎn)力水平還不高的實(shí)際情況，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，建立一個(gè)順應(yīng)食品生產(chǎn)供應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展方向的現(xiàn)代化監(jiān)管體系，加快提高監(jiān)管的現(xiàn)代化水平，以提高質(zhì)量效益為中心綜合施策，制定實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高我國(guó)的食品安全供應(yīng)保障水平。
【關(guān)鍵詞】 食品安全 政府監(jiān)管 產(chǎn)業(yè)自律 監(jiān)管體系 監(jiān)管能力
食品安全問(wèn)題由來(lái)已久。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，食品數(shù)量安全和價(jià)格問(wèn)題是主要矛盾，且食品質(zhì)量容易通過(guò)價(jià)格機(jī)制得到約束，雖然食品摻雜造假的現(xiàn)象普遍存在，但食品質(zhì)量問(wèn)題并不為社會(huì)特別關(guān)注。工業(yè)革命后，技術(shù)進(jìn)步促使食品供應(yīng)不斷工業(yè)化、全球化，在有效解決數(shù)量安全問(wèn)題的同時(shí)，也使得食品質(zhì)量安全問(wèn)題日益突出。在工業(yè)化時(shí)代，食品質(zhì)量信息不再為生產(chǎn)者與消費(fèi)者共享，需要建立破解信息不對(duì)稱的機(jī)制，才能降低交易成本，推動(dòng)市場(chǎng)出清。政府在食品安全監(jiān)管方面負(fù)有最大責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管不僅是建立安全消費(fèi)環(huán)境所必須，也有助于食品行業(yè)健康有序發(fā)展，食品工業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家無(wú)一不是監(jiān)管機(jī)制健全有效的國(guó)家。當(dāng)前，中國(guó)已基本解決了食品數(shù)量安全問(wèn)題，質(zhì)量安全成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，迫切需要推動(dòng)供給側(cè)改革，建立現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體系。
食品安全并不是人類面臨的新問(wèn)題
食物與人類的生存密切相關(guān)。直到工業(yè)革命之前，食物緊缺、總量不足一直是困擾幾乎所有國(guó)家的基礎(chǔ)性問(wèn)題。時(shí)至今日，仍有不少國(guó)家面臨著食物數(shù)量安全問(wèn)題。由于食品供應(yīng)總量不足，不法商人往往會(huì)摻雜造假、以次充好，通過(guò)虛假增加質(zhì)量安全的食品供應(yīng)攫取高額利潤(rùn)。在人類漫長(zhǎng)的食品短缺史上，此類食品安全問(wèn)題一直存在，中外概莫能外。在歐洲，公元前就有學(xué)者發(fā)現(xiàn)食物的供應(yīng)過(guò)程存在造假行為。古希臘哲學(xué)家狄?jiàn)W佛拉斯塔在他的著作《植物探索》中記錄了出于經(jīng)濟(jì)原因而在植物中摻假的行為，老普林尼在《自然史》中發(fā)現(xiàn)面包中摻有滑石粉、谷物粗粉，胡椒里常常摻有杜松子。在中國(guó)，自周朝開(kāi)始就對(duì)市場(chǎng)交易的食品有明確的安全要求。《禮記·王制第五》規(guī)定：“五谷不時(shí)，果實(shí)未熟，不鬻于市”，“禽獸魚鱉不中殺，不鬻于市”。顯然，之所以會(huì)有這樣的法律規(guī)定，是因?yàn)檫@樣的質(zhì)量安全問(wèn)題廣泛存在。為保證食品安全，才明令禁止未成熟五谷和果實(shí)進(jìn)入流通市場(chǎng)，禁止不在狩獵季節(jié)和狩獵范圍的禽獸魚鱉在市場(chǎng)上出售。此外，古代文學(xué)作品中有著大量關(guān)于制售假冒偽劣食品的“因果報(bào)應(yīng)”的描寫。譬如，賣注水肉的販子死后墮入地獄，被牛頭馬面往自己體內(nèi)注水，來(lái)世投生為豬；賣變質(zhì)面的商人死后變成餓鬼，每天靠泔水為食，來(lái)世投生為驢；甚至某年某月某日晴天霹靂同時(shí)擊中80個(gè)造假害人的商販……這樣的描寫固然是為了對(duì)世人的行為進(jìn)行勸誡，但也反映出食品安全問(wèn)題難以根治。
在食物匱乏的時(shí)代，人們更多地關(guān)注食品供應(yīng)安全、食品價(jià)格穩(wěn)定，食品質(zhì)量安全問(wèn)題并不突出。在歐洲，英國(guó)政府比較早就認(rèn)識(shí)到只有將食物的價(jià)格和質(zhì)量聯(lián)系在一起，才能有效規(guī)制食物的價(jià)格，因此加強(qiáng)了對(duì)食物摻雜造假的處罰。英國(guó)議會(huì)1266年編成法典，禁止銷售“腐壞的酒”，禁止銷售任何“不能增進(jìn)人體健康”的肉、魚、面包或水，禁止銷售任何儲(chǔ)藏時(shí)間過(guò)長(zhǎng)以致于“失去了天然營(yíng)養(yǎng)健康”的食物。英國(guó)各地也制定防止食物造假的法令，在倫敦城市記錄中可以查閱到很多這樣針對(duì)造假的食品供應(yīng)商的早期執(zhí)法實(shí)踐。在中國(guó)，漢唐以來(lái)為保障食品安全制定了非常嚴(yán)厲的懲罰措施，其目的也主要是為了保障食品供應(yīng)、穩(wěn)定食品價(jià)格。《唐律疏議》中明文規(guī)定：凡是故意以有毒的肉贈(zèng)送他人或者出售，從而造成他人中毒的，判處一年徒刑；造成他人中毒身亡的，判處絞刑；如果他人在不知情的情況下食用了未被焚毀的有害食品而造成死亡的，食品的所有者要以過(guò)失殺人罪論處，還要通過(guò)賠償來(lái)獲得減刑；如果他人吃了偷來(lái)的肉而中毒身亡的，食品所有者也要擔(dān)責(zé)，須杖打九十以懲罰。
在食物供應(yīng)問(wèn)題沒(méi)有得到解決的歷史階段，對(duì)于食品的價(jià)格規(guī)制和質(zhì)量控制措施都只能是碎片化的、附屬于促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的、輔助性的、應(yīng)對(duì)性的，而不可能是系統(tǒng)性、持續(xù)性的管控制度安排。工業(yè)革命后，生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展使得食品安全問(wèn)題日益成為人們有可能加以管控和解決的問(wèn)題。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高之后，整個(gè)社會(huì)的食物供應(yīng)能力得到提高，緩解了食物短缺，食品質(zhì)量和安全問(wèn)題得到更多重視；另一方面，科學(xué)的進(jìn)步特別是化學(xué)學(xué)科的發(fā)展，使得對(duì)食物造假的分析從主要依靠“用口嘗”和“用眼看”向化學(xué)分析方法發(fā)展。19世紀(jì)初期，開(kāi)始有了定量方法來(lái)檢查許多常見(jiàn)的食物摻雜造假。從此，越來(lái)越多溫飽問(wèn)題初步得到解決的人們要求系統(tǒng)地解決食品安全問(wèn)題。
現(xiàn)代社會(huì)全面解決食品安全問(wèn)題需要加強(qiáng)政府監(jiān)管
全面、系統(tǒng)、有效地解決食品安全問(wèn)題，需要對(duì)整個(gè)食品供應(yīng)鏈進(jìn)行深入分析。對(duì)應(yīng)不同的食品供應(yīng)狀況，需要不同的解決方案。在自給自足的小農(nóng)社會(huì)，食品作為所有人每日必需消費(fèi)品，其生產(chǎn)和消費(fèi)的地域性特征明顯，與其質(zhì)量安全相關(guān)的生產(chǎn)者、生產(chǎn)過(guò)程、儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程等信息是容易為交易雙方共享的，買方關(guān)于質(zhì)量安全的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和判斷可以比較容易地與價(jià)格聯(lián)系起來(lái)，可以對(duì)賣方形成有效約束。在這個(gè)階段，中外各國(guó)主要通過(guò)法律明文規(guī)定禁止摻雜造假?gòu)亩Ｗo(hù)交易雙方的權(quán)益，比較容易地解決了食品安全問(wèn)題帶來(lái)的爭(zhēng)議。在這樣的供應(yīng)狀況下，食品屬于典型的搜尋品，消費(fèi)者在購(gòu)買之前就可觀察到其質(zhì)量水平，其銷售量將會(huì)隨著質(zhì)量的下降而下降。此時(shí)，關(guān)于食品安全的規(guī)制力量是分散的，主要依靠市場(chǎng)自身的力量，依靠生產(chǎn)和消費(fèi)雙方的自覺(jué)約束，政府更多強(qiáng)調(diào)事后規(guī)制。事實(shí)上，從前面所列舉事例可以看出，歷史上各國(guó)政府關(guān)于食品質(zhì)量管理措施基本都屬于事后追溯性懲治。
隨著工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到極大提高，食品工業(yè)發(fā)展迅速，食品日益成為一地生產(chǎn)、全國(guó)（乃至全球）流通的商品，供應(yīng)鏈日益延長(zhǎng)、供應(yīng)環(huán)節(jié)日益復(fù)雜，與其質(zhì)量相關(guān)的信息不再為生產(chǎn)者和消費(fèi)者共享。在現(xiàn)代社會(huì)，食品已經(jīng)成為典型的經(jīng)驗(yàn)品。在交易完成之前，買賣雙方掌握的質(zhì)量狀況信息嚴(yán)重不對(duì)稱。甚至在交易完成后的相當(dāng)一段時(shí)間里，食用農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥獸藥殘留情況、加工食品的成分和色素添加情況等質(zhì)量安全信息仍很難得到披露。在此情況下，如果只依靠市場(chǎng)的力量，價(jià)格很難準(zhǔn)確反映質(zhì)量狀況，會(huì)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”或交易成本高企等市場(chǎng)失靈的情況。一個(gè)成熟的市場(chǎng)，需要建立破解信息不對(duì)稱的機(jī)制，才能降低交易成本，推動(dòng)市場(chǎng)出清。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者群體、第三方組織和政府部門都可以成為規(guī)制的主體。不論是企業(yè)的自我規(guī)制，還是消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)，或是第三方發(fā)起的各種認(rèn)證評(píng)級(jí)，各個(gè)規(guī)制主體都可以在披露質(zhì)量安全信息方面發(fā)揮作用，但最有力的規(guī)制無(wú)疑來(lái)自政府監(jiān)管。正如美國(guó)FDA前首席律師彼得·哈特（Peter Barton Hutt）所總結(jié)的，美國(guó)政府在食品安全方面不斷承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任：“近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，政府在確保食物供應(yīng)的完整性方面承擔(dān)了很重要的作用。當(dāng)然，規(guī)制職能的重點(diǎn)總是隨著時(shí)間的變化而發(fā)生演進(jìn)。最初，政府主要是打擊市場(chǎng)上的摻雜造假；很快，政府的職責(zé)就擴(kuò)大為建立一套機(jī)制驅(qū)除不安全食品的銷售。隨著營(yíng)養(yǎng)學(xué)作為一門科學(xué)發(fā)展起來(lái)，政府又承擔(dān)了保護(hù)食物供應(yīng)營(yíng)養(yǎng)完整性的職責(zé)。”
生物化學(xué)技術(shù)的發(fā)展加快了食品供應(yīng)工業(yè)化、全球化進(jìn)程，在有效解決食品數(shù)量安全問(wèn)題的同時(shí)也加劇了食品質(zhì)量安全問(wèn)題，既使得系統(tǒng)性加強(qiáng)食品質(zhì)量安全監(jiān)管成為必要，又使得政府系統(tǒng)性規(guī)制食品質(zhì)量成為可能。FDA的成立是食品質(zhì)量安全監(jiān)管歷史上的標(biāo)志性事件。自此以后，每一次食品領(lǐng)域出現(xiàn)重大安全事件，都推動(dòng)各國(guó)政府加強(qiáng)監(jiān)管力量、增加監(jiān)管資源投入。從全球來(lái)看，20世紀(jì)末是各國(guó)重新認(rèn)識(shí)食品安全問(wèn)題的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。為了應(yīng)對(duì)重大食品安全事件和民眾愈加明確的食品安全吁求，世界上主要國(guó)家都紛紛修改本國(guó)的食品安全法律法規(guī)，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管力量。不論是21世紀(jì)初（2002年）歐盟出臺(tái)食品法調(diào)整食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是2011年美國(guó)出臺(tái)食品安全現(xiàn)代化法強(qiáng)化和擴(kuò)大FDA監(jiān)管權(quán)力，都是這一趨勢(shì)的集中體現(xiàn)。
政府有效監(jiān)管有助于食品產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展
只有建立強(qiáng)大的監(jiān)管，制定對(duì)質(zhì)量安全的權(quán)威評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有效解決質(zhì)量安全信息嚴(yán)重不對(duì)稱問(wèn)題，才可以穩(wěn)定消費(fèi)者信心，降低交易成本，推動(dòng)市場(chǎng)交易的實(shí)現(xiàn)。在食品安全領(lǐng)域，政府監(jiān)管不僅是消費(fèi)者所必需的，也是農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)發(fā)展所必需的，是切實(shí)為市場(chǎng)創(chuàng)造價(jià)值的活動(dòng)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，在食品供應(yīng)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)演進(jìn)發(fā)展的過(guò)程中，政府監(jiān)管不是食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的阻礙力量，而是重要的推力。美國(guó)在過(guò)去一個(gè)世紀(jì)里不斷加強(qiáng)監(jiān)管的實(shí)踐，就是一個(gè)對(duì)食品產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新、提升產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的成功案例。比較各國(guó)食品安全狀況，我們也會(huì)發(fā)現(xiàn)，食品安全問(wèn)題解決得比較好的國(guó)家和地區(qū)，其食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展一般都比較好，具有以下一些共性特征：
產(chǎn)業(yè)生態(tài)比較健康，上下游相互服務(wù)、相互制約。在英國(guó)，四家遍及全國(guó)的大型連鎖超市集團(tuán)占據(jù)了80%的英國(guó)食品消費(fèi)份額，超市集團(tuán)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)供應(yīng)鏈上游企業(yè)形成有效制約，政府監(jiān)管可以減少很多工作。在美國(guó)，大企業(yè)高度關(guān)注食品安全法規(guī)，積極參與法規(guī)制度的建設(shè)，建言獻(xiàn)策，并有強(qiáng)烈的行業(yè)代表的意識(shí)，主動(dòng)充分表達(dá)行業(yè)利益，在法規(guī)制定階段即與監(jiān)管部門保持良好合作。一旦法規(guī)出臺(tái)，企業(yè)自覺(jué)執(zhí)行的意識(shí)和意愿也比較強(qiáng)烈。對(duì)于一些能力弱的小企業(yè)，市場(chǎng)上也能產(chǎn)生相應(yīng)的大企業(yè)提供解決方案幫助合規(guī)。典型的案例是，美國(guó)藝康公司從一家提供清洗劑、消毒液產(chǎn)品的公司發(fā)展成為食品安全企業(yè)解決方案的提供者，可以為購(gòu)買其洗消產(chǎn)品的餐館、賓館提供符合HACCP要求的整套解決方案，包括流程設(shè)計(jì)、員工培訓(xùn)、定期檢查、糾錯(cuò)反饋，等等。
提供各種食品安全服務(wù)的第三方發(fā)達(dá)。英國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家在食品研發(fā)、生產(chǎn)、包裝、儲(chǔ)運(yùn)、銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)都有專注于本環(huán)節(jié)的協(xié)會(huì)組織，既為企業(yè)的發(fā)展提供人員培訓(xùn)、市場(chǎng)拓展、科研開(kāi)發(fā)、管理體系認(rèn)證和產(chǎn)品認(rèn)證等專業(yè)服務(wù)，也承擔(dān)政府的委托項(xiàng)目，為政府的政策制定提供技術(shù)咨詢、決策參考等服務(wù)。例如，英國(guó)的卡姆登食品研究協(xié)會(huì)作為一家由一些食品企業(yè)發(fā)起成立的、專注于食品工業(yè)研究與創(chuàng)新的跨國(guó)公司，擁有非常先進(jìn)的食品檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)，在微生物、化學(xué)及物理異物污染分析等方面實(shí)力雄厚，其既為烘焙企業(yè)提供新產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)線和實(shí)驗(yàn)室，也為食品生產(chǎn)企業(yè)提供第三方檢查和認(rèn)證，甚至可為食品的可追溯性提供咨詢。政府部門也愿意支持這類第三方組織的發(fā)展和工作開(kāi)展，甚至將很多原由政府承擔(dān)的工作，也交由行業(yè)組織來(lái)承擔(dān)。例如，法國(guó)監(jiān)管部門會(huì)定期將企業(yè)檢查情況反饋給行業(yè)協(xié)會(huì)，要求協(xié)會(huì)組織企業(yè)整改。
整個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)于監(jiān)管的依從性比較好。多數(shù)企業(yè)都能夠按照法規(guī)要求針對(duì)自身特點(diǎn)制定保障食品安全的計(jì)劃，形成有特色的做法。例如，美國(guó)荷美爾公司建立了自己的食品安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部的食品安全審計(jì)，包括對(duì)常規(guī)檢查、收購(gòu)、產(chǎn)品召回等工作進(jìn)行審核；對(duì)企業(yè)投資的新項(xiàng)目，要進(jìn)行分析研究，確保原料采購(gòu)、生產(chǎn)加工過(guò)程和生產(chǎn)環(huán)境中的化學(xué)、物理和微生物風(fēng)險(xiǎn)都能夠得到正確識(shí)別并被有效控制。中小企業(yè)則借助咨詢公司、行業(yè)協(xié)會(huì)等的力量，因地制宜地落實(shí)法規(guī)要求。而整個(gè)社會(huì)也會(huì)理性考慮產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況，要求監(jiān)管部門保持適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管彈性。
政府有效監(jiān)管要教育與懲治并重
政府監(jiān)管的目標(biāo)是維護(hù)良好安全狀況和市場(chǎng)交易秩序，最理想的狀況是整個(gè)市場(chǎng)的自我約束和自我規(guī)范。為實(shí)現(xiàn)這一監(jiān)管理想，政府監(jiān)管必須緊緊依靠科學(xué)。只有掌握食品安全的科學(xué)規(guī)律，并將其轉(zhuǎn)化為法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，才能教育、引導(dǎo)、規(guī)范產(chǎn)業(yè)行為，才能發(fā)現(xiàn)、控制安全隱患，才能及時(shí)懲罰違法犯罪，保護(hù)公眾健康。政府監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要開(kāi)展的工作很多，但有兩個(gè)重要的基本點(diǎn)。
一是正面教育。重點(diǎn)是支持對(duì)食品供應(yīng)體系上各個(gè)環(huán)節(jié)的所有利益相關(guān)方開(kāi)展正面教育。對(duì)食品從業(yè)人員進(jìn)行教育，提高食品業(yè)界保障食品安全的意識(shí)和能力，從根本上提高產(chǎn)品的食品安全性。一般來(lái)說(shuō)，此類教育主要由企業(yè)自行組織和安排，監(jiān)管部門不直接開(kāi)展。但也有的國(guó)家認(rèn)為合格的從業(yè)人員對(duì)于維護(hù)食品的競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要，因此在相關(guān)從業(yè)人員培訓(xùn)方面投入巨大。例如，法國(guó)農(nóng)業(yè)部有大量預(yù)算資金用于建設(shè)維護(hù)國(guó)民教育體系中的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，并支持這些機(jī)構(gòu)開(kāi)展對(duì)農(nóng)民和食品生產(chǎn)企業(yè)員工的職業(yè)技術(shù)教育。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展，監(jiān)管部門對(duì)于從業(yè)人員教育形式也日益多樣化。例如，美國(guó)食品藥品管理局（FDA）通過(guò)制作動(dòng)畫片和宣傳頁(yè)、編制系列課程、開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)會(huì)議，對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行免費(fèi)教育。對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行教育，旨在使消費(fèi)具備更多食品安全知識(shí)，在選購(gòu)食品時(shí)更容易選擇安全食品，在面對(duì)食品安全事故時(shí)也能更理智地面對(duì)，以及有能力維護(hù)權(quán)益。此類教育一般由協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)等社會(huì)組織來(lái)開(kāi)展，監(jiān)管部門需要積極參與。如美國(guó)馬薩諸塞州設(shè)立了“食品安全教育伙伴關(guān)系”項(xiàng)目，地方衛(wèi)生官員、教育工作者、食品產(chǎn)業(yè)界和消費(fèi)者加入其中，共同開(kāi)展食品安全教育活動(dòng)，使食品業(yè)的從業(yè)人員和消費(fèi)者能夠通過(guò)合作、交流和協(xié)調(diào)利用資源與服務(wù)，輕松地獲得有關(guān)食品安全的信息、教育和培訓(xùn)。消費(fèi)者教育活動(dòng)通常都有簡(jiǎn)單實(shí)用、易讀易懂的特點(diǎn)，重視“從娃娃抓起”。
二是嚴(yán)懲違法犯罪。2008年9月1日至2009年2月17日，美國(guó)發(fā)生了由鼠傷寒沙門菌導(dǎo)致的食源性疾病暴發(fā)，44個(gè)州報(bào)告了642個(gè)實(shí)驗(yàn)室確診病例，9人死亡。流行病學(xué)及實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)結(jié)果表明，致病食品為污染了鼠傷寒沙門菌的花生醬。這一事件引發(fā)美國(guó)歷史上最大規(guī)模的食品召回，最終導(dǎo)致肇事花生醬公司破產(chǎn)倒閉。2015年9月，肇事公司老板被法院判處28年的重刑，這是美國(guó)司法史上首次用刑事罪來(lái)審判食物中毒案件。這一事件對(duì)美國(guó)食品安全現(xiàn)代化法的修訂與通過(guò)產(chǎn)生了重大推動(dòng)作用，同時(shí)也是對(duì)企業(yè)和社會(huì)的最好教育。監(jiān)管部門積極作為，對(duì)于所有可能的違法犯罪行為都采取“可置信的懲罰”，是對(duì)產(chǎn)業(yè)最好的服務(wù)，也是對(duì)違法犯罪最有力的震懾。
不斷提高我國(guó)食品安全政府監(jiān)管的現(xiàn)代化水平
當(dāng)前，我國(guó)食品安全問(wèn)題多發(fā)易發(fā)，食品安全狀況與人民群眾的期待仍有很大差距。考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)生產(chǎn)力水平還不高的實(shí)際情況，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，加快提高政府監(jiān)管的現(xiàn)代化水平，以提高質(zhì)量效益為中心綜合施策，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為消費(fèi)者創(chuàng)造安全可靠的食品消費(fèi)環(huán)境，同時(shí)為食品行業(yè)提供強(qiáng)大的發(fā)展助力，切實(shí)提高我國(guó)的食品安全供應(yīng)保障水平。
一是建立與我國(guó)食品供應(yīng)保障體系發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體系。食品安全是一個(gè)隨生產(chǎn)力水平提高而內(nèi)涵不斷得到豐富的概念，廣義的食品安全涵蓋數(shù)量安全、質(zhì)量安全、營(yíng)養(yǎng)安全三個(gè)層次的內(nèi)容。主要面對(duì)數(shù)量安全問(wèn)題時(shí)，需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)部門的職能。當(dāng)數(shù)量安全的問(wèn)題基本得到解決，質(zhì)量安全的問(wèn)題就會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)，需要加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法部門的職能，特別需要強(qiáng)調(diào)司法體系的配合。當(dāng)質(zhì)量安全的問(wèn)題基本得到控制，營(yíng)養(yǎng)安全的問(wèn)題便會(huì)受到重視，則更需要強(qiáng)調(diào)專業(yè)監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管。當(dāng)前，我國(guó)基本解決了數(shù)量安全問(wèn)題，正在下大力氣解決質(zhì)量安全的問(wèn)題，營(yíng)養(yǎng)安全的問(wèn)題也在逐步成為關(guān)注熱點(diǎn)。遵循健康產(chǎn)品安全監(jiān)管規(guī)律，建立一個(gè)順應(yīng)食品生產(chǎn)供應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展方向的現(xiàn)代化監(jiān)管體系，才是系統(tǒng)管控安全風(fēng)險(xiǎn)、回應(yīng)人民群眾食品安全訴求的治本之策。
二是高度重視源頭治理，防控動(dòng)物源食品安全風(fēng)險(xiǎn)。西方國(guó)家以肉、蛋、奶為主要食物，許多食品或食品原料為工業(yè)化生產(chǎn)，且廣泛存在生食習(xí)慣，因此對(duì)動(dòng)物源食品安全風(fēng)險(xiǎn)更為重視，監(jiān)管更為嚴(yán)格。在我國(guó)，受傳統(tǒng)飲食結(jié)構(gòu)和飲食習(xí)慣影響，長(zhǎng)期以來(lái)動(dòng)物源食品并未得到過(guò)于嚴(yán)格的特殊對(duì)待，缺乏對(duì)動(dòng)物源食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)積累。隨著人民生活水平的提高、西餐飲食文化的引入，我國(guó)動(dòng)物源食品安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題開(kāi)始凸顯。近年來(lái)，“病死豬”、非法進(jìn)口肉、上海福喜等肉類和奶制品加工領(lǐng)域安全事件頻發(fā)，更是給敲響了監(jiān)管的警鐘。在現(xiàn)行體制下，如何從各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)動(dòng)物源食品質(zhì)量安全的監(jiān)管，已經(jīng)成為我國(guó)監(jiān)管工作中的一個(gè)難題。參考國(guó)外（特別是歐美國(guó)家）長(zhǎng)期建立起來(lái)的獸醫(yī)制度，探索建立我國(guó)駐廠／場(chǎng)獸醫(yī)官制度，從源頭加強(qiáng)動(dòng)物源食品監(jiān)管，不僅事半功倍，而且有利于更好地與國(guó)際接軌。一方面，獸醫(yī)（特別是執(zhí)業(yè)獸醫(yī)）制度設(shè)計(jì)了完備的課程，涵蓋食品（特別是動(dòng)物源食品）安全的科學(xué)和實(shí)踐基礎(chǔ)，保證了從事食品安全監(jiān)管人員的專業(yè)性；另一方面，官方獸醫(yī)巡回派駐制度可以有效強(qiáng)化養(yǎng)殖、屠宰、加工等環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，減少流通消費(fèi)環(huán)節(jié)的工作壓力。
三是要建立食品檢查員制度，加強(qiáng)食品生產(chǎn)流通過(guò)程的檢查。落實(shí)企業(yè)責(zé)任除了需要嚴(yán)密的法規(guī)制度、有效的食品追溯體系外，更需要有力的執(zhí)法體系。執(zhí)法體系中最重要的是執(zhí)法人員的能力和素質(zhì)。只有能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，才能對(duì)違法犯罪行為實(shí)施“可置信的懲罰”。否則，監(jiān)管形同虛設(shè)，不能形成震懾。從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，培養(yǎng)一支專門隊(duì)伍，經(jīng)過(guò)科學(xué)訓(xùn)練，對(duì)食品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)實(shí)施過(guò)程監(jiān)管，是十分必要的。歐盟、美國(guó)、加拿大等國(guó)都建立食品檢查員制度，提高監(jiān)管工作的科學(xué)性和有效性。長(zhǎng)期以來(lái)，受檢查力量不足等因素的限制，我國(guó)食品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的現(xiàn)場(chǎng)檢查不足。缺了現(xiàn)場(chǎng)檢查這個(gè)“事中監(jiān)管”，事前源頭把關(guān)扭曲為“重審批、輕監(jiān)管”，事中事后監(jiān)管則容易成為“運(yùn)動(dòng)式”整治和“走過(guò)場(chǎng)”。要強(qiáng)化食品安全的事中事后監(jiān)管，就要建立職業(yè)化檢查員隊(duì)伍，體現(xiàn)專業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)，以現(xiàn)場(chǎng)檢查為骨干、實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)為技術(shù)支撐，形成少數(shù)人留辦公室、多數(shù)人在一線的檢查體系。
四是有效提高監(jiān)管工作服務(wù)于社會(huì)的能力和水平。食品安全監(jiān)管不能只依靠法律法規(guī)的制修訂，還須更重視大量具體的安全指南的作用。通過(guò)指南發(fā)揮食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的作用，更好地服務(wù)于食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)相互之間的溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享，攜手共治。通過(guò)指南積極引導(dǎo)社會(huì)公眾、媒體輿論共同參與食品安全的監(jiān)管，提升公眾的食品安全意識(shí)和依法維權(quán)的能力，為食品安全工作構(gòu)建最為廣泛的群眾基礎(chǔ)，以獲取普通公眾對(duì)食品安全監(jiān)管工作的支持和理解。
五是切實(shí)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的國(guó)際合作。食品生產(chǎn)有國(guó)界，食品風(fēng)險(xiǎn)無(wú)國(guó)界。我國(guó)是食品進(jìn)出口大國(guó)，積極參加食品安全領(lǐng)域的國(guó)際合作更加重要。加強(qiáng)與世界貿(mào)易組織（WTO）、世界衛(wèi)生組織（WHO）、世界糧農(nóng)組織（FAO）等國(guó)際組織的合作，加強(qiáng)與食品法典委員會(huì)（CAC）等食品安全“三姊妹”組織的合作，積極參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制修訂過(guò)程，不僅有利于我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更重要的是可以通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)提高我國(guó)的食品安全監(jiān)管水平。陽(yáng)光底下沒(méi)有新鮮事。發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全方面有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，各國(guó)食品安全監(jiān)管部門在面臨具體問(wèn)題時(shí)所體現(xiàn)出的監(jiān)管理念、方法和監(jiān)管措施值得深入比較、分析和借鑒，可以幫助我們盡快提高監(jiān)管能力。此外，一些國(guó)際組織在食品安全領(lǐng)域有關(guān)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、檢驗(yàn)檢測(cè)能力提高等提高技術(shù)支撐體系水平的合作項(xiàng)目，值得我們高度重視并充分加以利用，以盡快提高我們?cè)谑称钒踩O(jiān)管方面的技術(shù)能力。
作者簡(jiǎn)介：邱瓊 ,國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局綜合司；歐陽(yáng)俊，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)北京研究院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年1月（下）
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