編者按：本文系中農辦交辦課題“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”的成果之一。該課題總報告《進城落戶農民的農村產權問題研究》已由中國社會科學出版社納入“國家智庫報告”系列出版，被評為2016年度優秀國家智庫報告。
隨著城市化進程的加快，進城落戶農民的數量越來越多。“十三五”規劃和2016年中央一號文件均指出要“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權（以下簡稱‘三權’），支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。
依法自愿有償轉讓“三權”權益，首先要有法可依。現行法律對農村承包地、宅基地和建設用地的權益屬性作了明確的法律界定。但是，一些約束性條款當時是適宜的，現在已不合時宜。其次，讓農民自愿轉讓其權益，需要有一個開放的農村土地市場和產權交易市場。這樣，其權益價值才能真正得以體現。最后，要重新定義農村產權市場的邊界。如果仍然把農村產權交易的范圍限定在本集體經濟組織內部，就很難說是市場在起決定性作用。
探索農村產權制度的實現形式
2015年底，我國城鎮化率為56.1%，按照戶籍人口計算的城鎮化率為39.9%。“十三五”規劃綱要提出到2020年中國常住人口城鎮化率目標達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%，也就是在未來還要提高5個百分點。目前，戶籍人口城鎮化率與城鎮化率相差16.2個百分點，意味著城鎮常住人口中約2.1億人仍是農村戶籍人口。
伴隨著人口從農村向城市遷徙，農村資金和財富也應相應地流向城市，從而實現資金和財富在城市的最優配置。目前，人口流動順暢，而財富流動仍有很多障礙，需要進行農村產權制度改革。
第一，充分發揮土地集體所有制的靈活性和包容性優勢，賦予集體經濟組織成員更多的土地財產權利。厘清集體經濟組織成員與集體資產的量化關系，明晰成員與集體經濟組織的責任與義務。固化成員與集體之間的量化關系，有利于發揮集體與個人的積極性，有利于資源的流動與最佳配置，也確保了集體經濟組織成員退出后，其應有的財產權益不受侵害。第二，正確處理宅基地使用權和房屋財產權的關系，改革宅基地分配制度，在嚴格村莊規劃的前提下，賦予農民更為靈活的轉讓宅基地使用權的權利。第三，落實集體資產股權量化工作，探索集體經濟的實現途徑和發展壯大集體經濟的體制機制。第四，改革農村社區的治理方式，借鑒城市社區治理模式，讓農村成為農業生產經營者、農村非農就業者和農村居民的居住地。
農村集體經濟組織成員權再認識
分置村民的經濟權益、社會權益和政治權益，改變村民擁有一種權益就必然擁有另外兩種權益的習慣做法。符合條件的集體經濟組織成員，擁有農村集體經濟組織的經濟權益。按照承包地確權、宅基地確權和集體資產股權量化的要求，將上述權益量化確權到有資格的集體經濟組織成員。實行“生不增、死不減、可轉讓、可繼承”。一個人可以同時擁有“三權”，也可以只擁有“三權”中的一種或兩種。居住在農村社區的居民，享有該社區的社會權益。他們既可以是本村居民，也可以是外來居民。社區居民參與社區治理，擁有使用社區公共物品的權利和義務，參與社區公共事務。本村居民根據《村民委員會組織法》享有規定的政治權利。
要賦予進城落戶農民享有已經取得的“三權”。進城落戶之前已經擁有土地承包經營權的，進城落戶后仍繼續擁有該權利，該成員仍是集體經濟組織成員。維護進城落戶農民的宅基地使用權，不能以退出宅基地作為進城落戶的條件。進城落戶農民在進城落戶前已經取得的集體資產產權也應該予以保留。
支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓“三權”
“三權”是農民在農村最重要的財產權，也是他們最重要的財富來源。支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓“三權”，需要注意以下問題。
第一，賦予進城落戶農民在農村的合法身份。農民進城落戶后，如其擁有土地承包權權益，則仍是以土地集體所有為基礎的集體經濟組織成員；如其擁有宅基地和房屋，仍是社區成員，擁有社區成員權權益；如其持有集體資產的股權，則仍是集體經濟組織的成員，他們的政治權益依照《選舉法》和《村民委員會組織法》的規定予以確認。
第二，依法維護進城落戶農民自愿有償轉讓“三權”。《中華人民共和國農村土地承包法》第十條指出，“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。” 而流轉的方式在第三十二條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”土地承包經營權的轉讓是法律允許的。
第三，有償轉讓“三權”要依法打破村組的界限。把農村“三權”轉讓的范圍僅僅限定在集體經濟組織內部，既不符合法律規定，也不利于“三權”轉讓。《農村土地承包法》第三十三條規定的土地承包經營權流轉應當遵循的原則中，其中一個原則是“在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權”。這也就意味著，非本集體經濟組織成員也可以流轉承包地。
第四，宅基地使用權退出需要規劃先行。要堅守維持宅基地總量零增長或負增長的原則，宅基地退出要以村莊規劃、村鎮規劃為基礎，在規劃的基礎上制定農戶宅基地退出機制。
第五，進城落戶農民的集體收益分配權轉讓。集體經濟組織要制定靈活的股權轉讓規則，放松對股權轉讓受讓方的限制，允許集體經濟組織成員以外的人受讓集體資產股權，以提高集體資產股權持有者轉讓股權的收益。
政策建議
結合當前實際，加快推進農民尤其是進城落戶農民“三權”轉讓，可以從以下方面著手。
第一，以系統化思維推進相關改革。維護進城落戶農民的“三權”權益是一項涉及農村集體產權改革的重大系統工程，需要重新審視和探索集體所有制的實現形式。在城鄉一體化快速發展的大背景下探索土地家庭承包經營制的內涵與實現方式。土地制度改革要以完善家庭聯產承包責任制、加速推進農業現代化為出發點，重視土地之于農民的財產屬性，通過創新體制機制，讓農民獲得更大的土地財產收益。
第二，以依法自愿為原則支持引導進城落戶農民有償轉讓“三權”。要為轉讓“三權”提供法律和政策保障。打破轉讓邊界能夠提高“三權”擁有者的財產收益，同時也可以提高集體經濟組織的價值和社會認可度，有利于發展壯大集體經濟。為進城落戶農民提供在城市生活的公共服務保障，降低其進城落戶的成本，有助于他們轉讓“三權”。要加快農村產權交易的基礎設施建設。
第三，創新推進集體成員資格認定工作。按照經濟權益、社會權益和政治權益分置的原則，不同的人擁有的權益不一樣。實行“政經分離”不但不會把土地集體所有制改垮，反而更加堅持了土地集體所有制，是新發展階段農村土地集體所有制實現形式的創新。
第四，逐步擴大“三權”轉讓的市場范圍。農村集體經濟組織只有參與市場競爭，才有可能發展壯大。只有拆掉農村的“圍墻”，才能提高農村經濟組織的效率，農民收入才會提高。土地承包經營權的轉讓、宅基地使用權的轉讓和農村集體資產股權的轉讓都要突破本村或本集體經濟組織內部的限制，要向市場要價格，讓市場給集體經濟組織估值。
第五，以二輪承包到期為節點完成相關改革。全國大部分地區二輪承包期在2027年或2028年到期，面臨簽署下一輪承包合同的問題。應該在二輪承包期到期之前完成農村土地確權、登記、頒證工作，完成農村集體經濟組織產權股份量化到人工作，完成集體經濟組織成員權、農村社區成員權認定。
第六，修改相關法律，為農村產權提供法律保護。通過立法確定集體經濟組織的成員資格。廢止和修訂已經出臺的阻礙“三權”轉讓的相關法律、法規和政策條文。
維護進城落戶農民的“三權”，引導其依法自愿有償轉讓“三權”權益，要堅持從實際出發，將之放在我國城市化飛速發展和農業現代化進程不斷加快的大趨勢下統籌考慮，從有利于農村改革與發展、有利于維護農民利益、有利于發展壯大農村集體經濟和有利于城市化進程出發，循序漸進，穩步推進。
（作者：中國社會科學院）
中國鄉村發現網轉自：《社科院專刊》2016年12月9日總第370期
(掃一掃，更多精彩內容！)
