編者按：本文系中農(nóng)辦交辦課題“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”的成果之一。該課題總報(bào)告《進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問題研究》已由中國社會(huì)科學(xué)出版社納入“國家智庫報(bào)告”系列出版，被評為2016年度優(yōu)秀國家智庫報(bào)告。
隨著城市化進(jìn)程的加快，進(jìn)城落戶農(nóng)民的數(shù)量越來越多。“十三五”規(guī)劃和2016年中央一號文件均指出要“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)（以下簡稱‘三權(quán)’），支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。
依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”權(quán)益，首先要有法可依。現(xiàn)行法律對農(nóng)村承包地、宅基地和建設(shè)用地的權(quán)益屬性作了明確的法律界定。但是，一些約束性條款當(dāng)時(shí)是適宜的，現(xiàn)在已不合時(shí)宜。其次，讓農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓其權(quán)益，需要有一個(gè)開放的農(nóng)村土地市場和產(chǎn)權(quán)交易市場。這樣，其權(quán)益價(jià)值才能真正得以體現(xiàn)。最后，要重新定義農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場的邊界。如果仍然把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，就很難說是市場在起決定性作用。
探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)現(xiàn)形式
2015年底，我國城鎮(zhèn)化率為56.1%，按照戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為39.9%。“十三五”規(guī)劃綱要提出到2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，也就是在未來還要提高5個(gè)百分點(diǎn)。目前，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)化率相差16.2個(gè)百分點(diǎn)，意味著城鎮(zhèn)常住人口中約2.1億人仍是農(nóng)村戶籍人口。
伴隨著人口從農(nóng)村向城市遷徙，農(nóng)村資金和財(cái)富也應(yīng)相應(yīng)地流向城市，從而實(shí)現(xiàn)資金和財(cái)富在城市的最優(yōu)配置。目前，人口流動(dòng)順暢，而財(cái)富流動(dòng)仍有很多障礙，需要進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。
第一，充分發(fā)揮土地集體所有制的靈活性和包容性優(yōu)勢，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體資產(chǎn)的量化關(guān)系，明晰成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任與義務(wù)。固化成員與集體之間的量化關(guān)系，有利于發(fā)揮集體與個(gè)人的積極性，有利于資源的流動(dòng)與最佳配置，也確保了集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出后，其應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害。第二，正確處理宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，改革宅基地分配制度，在嚴(yán)格村莊規(guī)劃的前提下，賦予農(nóng)民更為靈活的轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的權(quán)利。第三，落實(shí)集體資產(chǎn)股權(quán)量化工作，探索集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制。第四，改革農(nóng)村社區(qū)的治理方式，借鑒城市社區(qū)治理模式，讓農(nóng)村成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)者和農(nóng)村居民的居住地。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)再認(rèn)識(shí)
分置村民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益和政治權(quán)益，改變村民擁有一種權(quán)益就必然擁有另外兩種權(quán)益的習(xí)慣做法。符合條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。按照承包地確權(quán)、宅基地確權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)量化的要求，將上述權(quán)益量化確權(quán)到有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。實(shí)行“生不增、死不減、可轉(zhuǎn)讓、可繼承”。一個(gè)人可以同時(shí)擁有“三權(quán)”，也可以只擁有“三權(quán)”中的一種或兩種。居住在農(nóng)村社區(qū)的居民，享有該社區(qū)的社會(huì)權(quán)益。他們既可以是本村居民，也可以是外來居民。社區(qū)居民參與社區(qū)治理，擁有使用社區(qū)公共物品的權(quán)利和義務(wù)，參與社區(qū)公共事務(wù)。本村居民根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》享有規(guī)定的政治權(quán)利。
要賦予進(jìn)城落戶農(nóng)民享有已經(jīng)取得的“三權(quán)”。進(jìn)城落戶之前已經(jīng)擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的，進(jìn)城落戶后仍繼續(xù)擁有該權(quán)利，該成員仍是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，不能以退出宅基地作為進(jìn)城落戶的條件。進(jìn)城落戶農(nóng)民在進(jìn)城落戶前已經(jīng)取得的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)該予以保留。
支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”
“三權(quán)”是農(nóng)民在農(nóng)村最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是他們最重要的財(cái)富來源。支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”，需要注意以下問題。
第一，賦予進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法身份。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，如其擁有土地承包權(quán)權(quán)益，則仍是以土地集體所有為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員；如其擁有宅基地和房屋，仍是社區(qū)成員，擁有社區(qū)成員權(quán)權(quán)益；如其持有集體資產(chǎn)的股權(quán)，則仍是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，他們的政治權(quán)益依照《選舉法》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定予以確認(rèn)。
第二，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十條指出，“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。” 而流轉(zhuǎn)的方式在第三十二條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是法律允許的。
第三，有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”要依法打破村組的界限。把農(nóng)村“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的范圍僅僅限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，既不符合法律規(guī)定，也不利于“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓。《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則中，其中一個(gè)原則是“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”。這也就意味著，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以流轉(zhuǎn)承包地。
第四，宅基地使用權(quán)退出需要規(guī)劃先行。要堅(jiān)守維持宅基地總量零增長或負(fù)增長的原則，宅基地退出要以村莊規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃為基礎(chǔ)，在規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定農(nóng)戶宅基地退出機(jī)制。
第五，進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓。集體經(jīng)濟(jì)組織要制定靈活的股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，放松對股權(quán)轉(zhuǎn)讓受讓方的限制，允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人受讓集體資產(chǎn)股權(quán)，以提高集體資產(chǎn)股權(quán)持有者轉(zhuǎn)讓股權(quán)的收益。
政策建議
結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，加快推進(jìn)農(nóng)民尤其是進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓，可以從以下方面著手。
第一，以系統(tǒng)化思維推進(jìn)相關(guān)改革。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”權(quán)益是一項(xiàng)涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重大系統(tǒng)工程，需要重新審視和探索集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的大背景下探索土地家庭承包經(jīng)營制的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)方式。土地制度改革要以完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為出發(fā)點(diǎn)，重視土地之于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)屬性，通過創(chuàng)新體制機(jī)制，讓農(nóng)民獲得更大的土地財(cái)產(chǎn)收益。
第二，以依法自愿為原則支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”。要為轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”提供法律和政策保障。打破轉(zhuǎn)讓邊界能夠提高“三權(quán)”擁有者的財(cái)產(chǎn)收益，同時(shí)也可以提高集體經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值和社會(huì)認(rèn)可度，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。為進(jìn)城落戶農(nóng)民提供在城市生活的公共服務(wù)保障，降低其進(jìn)城落戶的成本，有助于他們轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”。要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
第三，創(chuàng)新推進(jìn)集體成員資格認(rèn)定工作。按照經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益和政治權(quán)益分置的原則，不同的人擁有的權(quán)益不一樣。實(shí)行“政經(jīng)分離”不但不會(huì)把土地集體所有制改垮，反而更加堅(jiān)持了土地集體所有制，是新發(fā)展階段農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新。
第四，逐步擴(kuò)大“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的市場范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只有參與市場競爭，才有可能發(fā)展壯大。只有拆掉農(nóng)村的“圍墻”，才能提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的效率，農(nóng)民收入才會(huì)提高。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的轉(zhuǎn)讓都要突破本村或本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的限制，要向市場要價(jià)格，讓市場給集體經(jīng)濟(jì)組織估值。
第五，以二輪承包到期為節(jié)點(diǎn)完成相關(guān)改革。全國大部分地區(qū)二輪承包期在2027年或2028年到期，面臨簽署下一輪承包合同的問題。應(yīng)該在二輪承包期到期之前完成農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)股份量化到人工作，完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)認(rèn)定。
第六，修改相關(guān)法律，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)提供法律保護(hù)。通過立法確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。廢止和修訂已經(jīng)出臺(tái)的阻礙“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律、法規(guī)和政策條文。
維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”，引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”權(quán)益，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，將之放在我國城市化飛速發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快的大趨勢下統(tǒng)籌考慮，從有利于農(nóng)村改革與發(fā)展、有利于維護(hù)農(nóng)民利益、有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和有利于城市化進(jìn)程出發(fā)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。
（作者：中國社會(huì)科學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社科院專刊》2016年12月9日總第370期
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