正文
在21世紀(jì)初的短短十余年中，撤縣設(shè)區(qū)出現(xiàn)了愈演愈烈的趨勢。撤縣設(shè)區(qū)代表著縣社會經(jīng)濟(jì)的一次質(zhì)的飛躍，很多學(xué)者基于這一認(rèn)識與理解，運用統(tǒng)計與描述相結(jié)合的方法，從理論或?qū)嵺`上研究撤縣設(shè)區(qū)與城市化發(fā)展水平之間的關(guān)系。不過，撤縣設(shè)區(qū)屬于國家的政治決策，關(guān)乎中國的政治穩(wěn)定和社會秩序，必須科學(xué)規(guī)范地認(rèn)識和處理撤縣設(shè)區(qū)中存在的諸多問題。
一、撤縣設(shè)區(qū)問題的科學(xué)規(guī)范設(shè)定
“科學(xué)規(guī)范是由規(guī)范命題來表達(dá)的，在確定了作為規(guī)范系統(tǒng)的邏輯起點的若干元規(guī)范之后，其他的規(guī)范應(yīng)能從元規(guī)范中推導(dǎo)出來。而元規(guī)范只能有兩個:一個是‘追求真理’，另一個是‘造福人類’。【1】”結(jié)合撤縣設(shè)區(qū)問題這一具體場景，“追求真理”這一元規(guī)范推導(dǎo)出的是科學(xué)認(rèn)知市轄區(qū)建制與縣建制之間的區(qū)別；“造福人類”這一元規(guī)范推導(dǎo)出的是運用這一科學(xué)認(rèn)知規(guī)范撤縣設(shè)區(qū)，更好地實現(xiàn)地域治理和城鎮(zhèn)管理，維護(hù)國家統(tǒng)治和政權(quán)穩(wěn)固。市轄區(qū)建制與縣建制的不同主要體現(xiàn)在以下三個方面：
（一）市轄區(qū)建制的根本屬性
市轄區(qū)建制內(nèi)部所具有的規(guī)定性，使得市轄區(qū)建制與縣建制顯著不同，即要設(shè)置市轄區(qū)建制，就必須具有相應(yīng)的要求和條件。首先，從地域來看，市轄區(qū)建制必須是設(shè)置在城市地區(qū)的，城市地區(qū)是人口密度高、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、居民以從事工商業(yè)生產(chǎn)為主的地方。而縣建制的所在地域主要是鄉(xiāng)村地區(qū)，人口相對分散，工商業(yè)還未得到充分發(fā)展，居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。其次，從人口數(shù)量來看，市轄區(qū)要有一定數(shù)量的居民（主要是城市居民），這是不可或缺的。針對市轄區(qū)所在城市人口數(shù)量不同，市轄區(qū)人口數(shù)量的要求也不同。比如說，城區(qū)人口總量≥300萬的，每個市轄區(qū)設(shè)立的人口指標(biāo)為50萬；城區(qū)人口總量在100-300萬之間的，每個市轄區(qū)設(shè)立的人口指標(biāo)為40萬；城區(qū)人口總量≤100萬的，每個市轄區(qū)設(shè)立的人口指標(biāo)為30萬。縣建制所轄區(qū)域的城市人口數(shù)量都不同程度地與上述要求存在較大差距。最后，設(shè)置市轄區(qū)的地域具有某種特殊的重要地位或作用，如政治、經(jīng)濟(jì)、行政等。在當(dāng)代，具有特殊行政地位的地域較為常見，像特區(qū)、工礦區(qū)、林區(qū)等。這些單獨作為一個整體的地域，可允許單設(shè)市轄區(qū)。
（二）市轄區(qū)建制的設(shè)置目的
市轄區(qū)所在的城市地區(qū)工商業(yè)發(fā)達(dá)，文化程度高，大量城市居民聚居在地圖上稱之為“點”的地方，生活高度社會化，這一切便產(chǎn)生了與縣所在地區(qū)有顯著區(qū)別的諸多社會問題，如排污、治安、公共交通、公共衛(wèi)生等。這些城市社會問題能否得到妥善和及時的解決，直接影響到城市社會的正常運轉(zhuǎn)。因此，設(shè)置市轄區(qū)建制來解決以上城市社會發(fā)展形成的新社會問題。市轄區(qū)建制設(shè)置后，如果其社會問題不能得到解決，還會成為居民對市轄區(qū)政府不滿的根源，成為政治上不信任市轄區(qū)政府的動因。市轄區(qū)所在的城市居民民主意識、法治觀念、參政議政的能力較高，加上城市交通、通訊的便利，加強了居民同市轄區(qū)政府的對話和交往能力，這更提升了市轄區(qū)所轄城市地區(qū)社會問題在政治上的重要性。因此，設(shè)置市轄區(qū)建制是為了加強市轄區(qū)政府與居民的溝通，了解并滿足市轄區(qū)居民的需要，維護(hù)居民與政府間的良好關(guān)系，從而維護(hù)政治穩(wěn)定。市轄區(qū)的上述社會問題在縣，或者尚未嚴(yán)重到足以構(gòu)成社會問題，或者并不集中存在。因此，縣建制的設(shè)置不同于解決人口密集的城市社會需要而設(shè)置的市轄區(qū)建制，其設(shè)置目的純粹是為了對聚居地圖上稱之為“面”的地區(qū)居民及其社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行一般地域治理。
（三）市轄區(qū)建制的基本功能
“市轄區(qū)是在城鎮(zhèn)人口總量超出一定范圍，市政府難以直接承擔(dān)全部城市事務(wù)管理和服務(wù)時，為確保城市社會的正常運行，而分設(shè)市轄區(qū)，分擔(dān)市政府的部分城市管理和服務(wù)職責(zé)，協(xié)助市政府工作。【2】”市轄區(qū)政府的這一職責(zé)決定了市轄區(qū)的功能主要是管理城市社會事務(wù)和為城市居民提供公共服務(wù)。由于城市具有“空間上的集聚性、經(jīng)濟(jì)上的非農(nóng)業(yè)性和結(jié)構(gòu)上的異質(zhì)性等特性”【3】，城市地區(qū)的政府不僅要為居民提供許多鄉(xiāng)村地區(qū)所沒有的社會服務(wù)，承擔(dān)城市社會管理的職責(zé)，而且這些管理和服務(wù)（如城市規(guī)劃、公共設(shè)施、城市經(jīng)濟(jì)、城市交通、城市住房、城市環(huán)境等）都需要把城市作為一個整體對待才能辦好。因此，市轄區(qū)必須在市的統(tǒng)籌下，管理城市社會和為社區(qū)提供社會化服務(wù)，使得市轄區(qū)功能的發(fā)揮具有相當(dāng)有限的獨立性。而縣建制的功能則主要是管理鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民有關(guān)的公共事務(wù)。縣域的經(jīng)濟(jì)社會活動“自給自足”的程度高、行政管理的綜合性強、文化生活的區(qū)域性特點明顯，加之人口分散、人員流動性低，使得縣建制功能的發(fā)揮具有突出的獨立性。
二、中國當(dāng)前撤縣設(shè)區(qū)失范的主要表現(xiàn)及其原因分析
（一）中國當(dāng)前撤縣設(shè)區(qū)失范的主要表現(xiàn)
1.將沒有達(dá)到市轄區(qū)建制屬性要求的縣改為市轄區(qū)
市轄區(qū)建制與縣建制相比，它所具有的特有屬性可以通過許多表征指標(biāo)加以反映。例如，“行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動類型、土地利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)用地與工商業(yè)用地的比例關(guān)系、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口比例、各種生產(chǎn)要素的流量、居民的思想觀念等等”【4】。從行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動類型來看，縣建制要改為市轄區(qū)建制，其第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例應(yīng)達(dá)到75%以上。2015年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)縣級吐魯番市改設(shè)為吐魯番市高昌區(qū)。“從2014年吐魯番市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報來看，2014年，縣級吐魯番市全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）70.11億元，其中第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值39.58億元，約占總產(chǎn)值的56％”【5】，這與75%相差較大。從行政區(qū)域內(nèi)居民的就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，要改為市轄區(qū)建制的縣，其從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口應(yīng)在就業(yè)總?cè)丝跀?shù)中占70％以上。2014年12月，根據(jù)國務(wù)相關(guān)批復(fù)，福建省龍巖市永定縣改設(shè)為龍巖市永定區(qū)，永定區(qū)的行政區(qū)域與永定縣的行政區(qū)域保持一致。“2013年福建省龍巖市永定縣的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報中，永定縣2013年年末全縣共有戶籍?dāng)?shù)149328戶，戶籍人口492040人，農(nóng)業(yè)人口388428人，非農(nóng)業(yè)人口103612人。【6】”永定縣非農(nóng)業(yè)人口僅約占全縣就業(yè)人口總數(shù)的21％。
2.為了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而撤縣設(shè)區(qū)違背了市轄區(qū)設(shè)置的初衷
在由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)社會形成了新的需要解決的社會問題，城市居民有了新的治理和服務(wù)需要。按照城鄉(xiāng)分治的原則設(shè)置市轄區(qū)建制就是為了解決這些問題，維持城市社會的正常運轉(zhuǎn)，滿足城市居民的特定需要，維護(hù)政治穩(wěn)定，從而為城市的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用。然而現(xiàn)實中由縣建制改設(shè)市轄區(qū)建制卻是直接從滿足實施經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要出發(fā)，一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為唯一目的，忽視了設(shè)置市轄區(qū)建制來維持城市社會秩序和政治穩(wěn)定的目的。“為了執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略和國家級發(fā)展規(guī)劃，重慶、天津、長春、廣州、寧波等直轄市或副省級市進(jìn)行了撤縣設(shè)區(qū)；為了實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶、國家‘一帶一路’三大戰(zhàn)略，在福州、石家莊、武漢、湛江、南昌等沿線重要的中心城市開展了撤縣設(shè)區(qū)。其次，為滿足地級市城區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在安順、三門峽、贛州等經(jīng)濟(jì)建設(shè)受到周圍縣限制的地級市實行了撤縣設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。【7】”
3.市轄區(qū)留有縣政府管理對象、權(quán)限和機構(gòu)，功能發(fā)揮低效
首先，市轄區(qū)的功能主要是對城市社會進(jìn)行管理和為城市人口提供公共服務(wù)，那么因為撤縣設(shè)區(qū)而被卷入市轄區(qū)的大量農(nóng)村人口所應(yīng)得到的公共服務(wù)和鄉(xiāng)村地區(qū)的管理，在市轄區(qū)政府的屬性改變和公務(wù)人員精力有限的情況下，勢必會被忽視。其次，由于對城市社會的管理和為城市居民提供公共服務(wù)必須實行集中、統(tǒng)一的規(guī)范，以適應(yīng)城市事務(wù)管理活動整體性的特點，因此市轄區(qū)功能的發(fā)揮具有有限的獨立性，它必須服從市政府的統(tǒng)籌安排。然而現(xiàn)實中被撤縣的政權(quán)機關(guān)依舊保留大量的獨立管理權(quán)限，新設(shè)市轄區(qū)功能超出了其應(yīng)有的范圍，勢必會影響地級市政府對城市社會的集中統(tǒng)一管理。例如山東德州市陵縣在改設(shè)為陵城區(qū)后，陵城區(qū)在機構(gòu)設(shè)置、人員安排、工資待遇、國有資產(chǎn)等管理保持不變；在財稅政策、統(tǒng)計數(shù)據(jù)和發(fā)展規(guī)劃方面，陵城區(qū)保留了原縣級政府的事權(quán)、管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)限，并且財稅體制保持不變。最后，市轄區(qū)實行的是“區(qū)—街道”兩級管理模式，其管理城市社會和為社區(qū)提供社會化服務(wù)的功能具有突出的直接性，但是部分由縣改設(shè)而來的市轄區(qū)卻仍存在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政權(quán)機關(guān)，使得市轄區(qū)政府無法對所轄區(qū)域的城市社會事務(wù)進(jìn)行直接管理，為社區(qū)居民提供社會服務(wù)成了下轄鄉(xiāng)或鎮(zhèn)的功能。
（二）中國當(dāng)前撤縣設(shè)區(qū)失范的原因分析
1.撤縣設(shè)區(qū)的理論研究準(zhǔn)備不足
“客觀地講，中國行政區(qū)劃理論研究雖然從人民共和國成立以來，尤其是自黨的十一屆三中全會以來實現(xiàn)了突破性的發(fā)展，產(chǎn)生了一批重大成果。但是，與西方發(fā)達(dá)國家比照，尤其是與中國行政區(qū)劃調(diào)整的實踐要求相比，行政區(qū)劃的理論探究還顯得比較單薄和滯后。【8】”在具體層面的撤縣設(shè)區(qū)理論研究中，部分學(xué)者基于撤縣設(shè)區(qū)意味著縣社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)一次跳躍的認(rèn)識與理解，從當(dāng)下現(xiàn)實即時需要出發(fā)，結(jié)合實踐案例研究撤縣設(shè)區(qū)與城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展之間的關(guān)系。但是，對于撤縣設(shè)區(qū)問題科學(xué)而系統(tǒng)的基本理論研究卻準(zhǔn)備不足。一是對于市轄區(qū)建制和縣建制分別的屬性、設(shè)置目的和功能及其比較沒有進(jìn)行過系統(tǒng)的研究，導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)過程中容易忽視它們之間的區(qū)別。二是對于縣建制究竟達(dá)到什么樣的條件就可以改設(shè)為市轄區(qū)建制，沒有提供明確的理論指導(dǎo)，使得撤縣設(shè)區(qū)存在嚴(yán)重的盲目性、隨意性，既造成了不必要的改革損失，又給今后的改革加大了難度。三是對于撤縣設(shè)區(qū)的原因缺乏全面準(zhǔn)確的分析，使得有的地方僅僅從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面出發(fā)實行撤縣設(shè)區(qū)，忽視了政治、社會和文化等方面的原因。
2.深受“貪大”思想觀念的影響，盲目做大做強中心城市
“大一統(tǒng)”的先驗意識作為一種根深蒂固的文化傳統(tǒng)對中國各個方面都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)持久的影響，其中之一就是在城市建設(shè)與發(fā)展中表現(xiàn)出來的“貪大”思想觀念。如國家在最近兩年批設(shè)的國家級新區(qū)（陜西西咸新區(qū)等），還有一些特大型大型城市將現(xiàn)有的市轄區(qū)合并（北京市東城區(qū)、崇文區(qū)、西城區(qū)、宣武區(qū)合并為東城區(qū)和西城區(qū)等）。其實，這種合并也是與市轄區(qū)的性質(zhì)和功能相左。“地級市政府都想成為中國乃至世界第一，實在不行也要當(dāng)個區(qū)域老大，撤縣設(shè)區(qū)被當(dāng)成通過數(shù)字游戲快速做大的捷徑。【9】”“2013年，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對12個省、設(shè)區(qū)的156個地級市和161個縣級市展開了調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，90％以上的地級市正在籌劃建造新城區(qū)。【10】”而撤縣設(shè)區(qū)無疑是地級市建設(shè)新城新區(qū)，發(fā)展成為“國家化大都市”的重要手段。通過撤縣設(shè)區(qū)方便城市政府在更大范圍內(nèi)集中財力、資源做大中心城區(qū)，建設(shè)寬馬路、大廣場、中心商務(wù)區(qū)等標(biāo)志性工程，以求追“國際化大都市”之夢。“特別是在‘省管縣’改革從財政領(lǐng)域逐漸進(jìn)入行政領(lǐng)域之后，部分地級市急迫地撤縣設(shè)區(qū)，就是因為擔(dān)心‘省管縣’以后，地級市將失去對縣的‘控制’，縣與自己形成競爭。【11】”
3.“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”神話成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏
“行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)有著性質(zhì)上的區(qū)別，行政區(qū)是內(nèi)向的、封閉的，經(jīng)濟(jì)區(qū)是外向、開放的。行政權(quán)力只能在一定區(qū)域范疇內(nèi)發(fā)揮功效，經(jīng)濟(jì)活動卻不應(yīng)受到任何行政區(qū)界線的阻礙。【12】”試圖通過行政區(qū)域的變更影響經(jīng)濟(jì)活動，不僅同行政區(qū)域要求相對穩(wěn)定便于行政的特性相違背，而且本身就是計劃經(jīng)濟(jì)思維的產(chǎn)物，是與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相違背的。在縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)某種沖突時，通過撤縣設(shè)區(qū)實現(xiàn)地級市經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域的一致，人為地將縣按照經(jīng)濟(jì)活動規(guī)律形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域重新服從地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一安排，這是忽視了縣建制和市轄區(qū)建制在屬性、設(shè)置目的和功能上的特性，其結(jié)果只能導(dǎo)致撤縣設(shè)區(qū)偏離了科學(xué)規(guī)范。“通過撤縣設(shè)區(qū)減少中心城市與周圍縣之間邊界數(shù)量，突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)以地級市為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)一體化”【13】，其調(diào)整的效能只能是短暫的、有限的，并不能從實質(zhì)上解決“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”所導(dǎo)致的問題。在不轉(zhuǎn)變政府職能和培植經(jīng)濟(jì)合作與行政協(xié)調(diào)觀念的前提下，僅僅依靠行政區(qū)劃調(diào)整來緩解行政區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的矛盾，是不能走出政區(qū)調(diào)整-新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政區(qū)的矛盾-政區(qū)再調(diào)整怪圈的。
三、促使中國撤縣設(shè)區(qū)回歸科學(xué)規(guī)范的路徑選擇
（一）重視和加強撤縣設(shè)區(qū)的科學(xué)理論研究與普及
馬克思主義認(rèn)識論言明，科學(xué)理論是社會實踐的先導(dǎo)工程，唯有在科學(xué)理論指引下，才能自覺地實現(xiàn)改造客觀世界的目的。撤縣設(shè)區(qū)回歸到科學(xué)規(guī)范，就必須要重視和加強撤縣設(shè)區(qū)的科學(xué)理論研究和普及工作。不容否認(rèn)，在撤縣設(shè)區(qū)領(lǐng)域的理論研究明顯滯后于中國的實際需要，導(dǎo)致中國撤縣設(shè)區(qū)工作常常陷入單純事務(wù)主義的泥淖。因此，重視和加強撤縣設(shè)區(qū)理論研究勢在必行。
首先必須從中國現(xiàn)階段的國情出發(fā)，理性地選擇符合現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展實際的治理模式。撤縣設(shè)區(qū)后，原縣的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口被劃歸市政府管轄，是城鄉(xiāng)合治的一種體現(xiàn)。由城鄉(xiāng)合治到城鄉(xiāng)分治，再由城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)合治，是歷史發(fā)展的必然趨勢。但這一過程是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化的高度發(fā)展自然實現(xiàn)的。中國地域遼闊，各地區(qū)自然地理條件和歷史人文因素的差異，導(dǎo)致各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等諸多方面發(fā)展的不均衡狀態(tài)。因此，究竟是采取城鄉(xiāng)合治還是城鄉(xiāng)分治，就需要結(jié)合中國國情和不同地區(qū)的具體實際進(jìn)行深入研究而做出理性選擇。其次要對縣建制與市轄區(qū)建制進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的考察，追溯縣建制、市轄區(qū)建制初始設(shè)置時的情況，縣建制、市轄區(qū)建制在之后發(fā)展的過程，現(xiàn)狀如何，理清縣建制、市轄區(qū)建制各自的屬性、設(shè)置目的和功能等基本理論知識。再次，縣建制和市轄區(qū)建制都是一種具體的地方行政建制單位，而地方行政建制是國家政治行政體制的基礎(chǔ)和組成部分。當(dāng)國家面臨某種具體需要要求變更地方行政建制單位時，必須從政治高度全面衡量產(chǎn)生變更要求的合理性。在保證政治穩(wěn)定的前提下，根據(jù)當(dāng)前縣建制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國土開發(fā)利用、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況，確定縣建制達(dá)到什么樣的條件才可以改設(shè)為市轄區(qū)建制，使我們實施的撤縣設(shè)區(qū)行政行為符合該事物發(fā)展變化內(nèi)在的科學(xué)規(guī)律。最后，要對民政部、地方政府等相關(guān)公務(wù)人員進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃理論知識的培訓(xùn)，并通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等方式對其加以宣傳，逐步普及撤縣設(shè)區(qū)有關(guān)的行政區(qū)劃理論知識，從而為有關(guān)行政人員科學(xué)行政提供必要的支持，使他們決策和執(zhí)行的撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整和改革措施經(jīng)得起歷史檢驗。
（二）轉(zhuǎn)變地級市政府的職能，淡化撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能
“隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變不斷成熟，對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不再進(jìn)行直接干預(yù)，加上交通、通訊條件的更加完善等，中國經(jīng)濟(jì)運行方向?qū)⒂煽v向逐步向橫向轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)要素更加自由流動。【14】”在這一發(fā)展趨勢之下行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的弊病逐漸暴露出，成為阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素。通過撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的方式消除地級市與縣的行政界線，實現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的重合，緩解行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的矛盾，不僅不能從根本上消除行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，而且導(dǎo)致了撤縣設(shè)區(qū)的失范。因為一個區(qū)域的界線始終是存在的，在地級市內(nèi)部減少了行政區(qū)邊界，但在地級市之間、地級市以上還會存在著行政區(qū)邊界，同樣會出現(xiàn)新的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，要從根本上消除“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”,必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，“讓市場這只‘看不見的手’擺脫政府不當(dāng)干預(yù)的枷鎖，使生產(chǎn)要素得以跨行政區(qū)自由流動和優(yōu)化配置，發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用，構(gòu)建不同行政區(qū)、不同層級政府、非政府組織之間的合作機制，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”【15】。地級市政府應(yīng)該順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，主要依靠經(jīng)濟(jì)手段和法律手段對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行管理，完善市場監(jiān)管職能，確保市場的公平公正和有效，創(chuàng)造優(yōu)良的市場運行環(huán)境，不可再通過撤縣設(shè)區(qū)等行政手段干預(yù)或扭曲市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展。地級市政府在改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，要努力完善其社會管理和公共服務(wù)職能，維持城市社會穩(wěn)定和公共秩序；強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，滿足城市居民的公共服務(wù)需求。地級市政府在履行社會管理和公共服務(wù)職能時，首先要明確自己的職能定位，分清主次，由過去的一手抓城市事務(wù)、一手抓農(nóng)村事務(wù)，向以城市治理為主、兼顧城區(qū)中部分鄉(xiāng)村地區(qū)的治理轉(zhuǎn)變，不可將周圍含有大量農(nóng)村地區(qū)的縣通過撤縣設(shè)區(qū)劃歸自己管轄。隨著地級市和地級市周圍縣的發(fā)展，兩者的邊界交接地區(qū)勢必會發(fā)生利益沖突，為此地級市政府還要承擔(dān)協(xié)調(diào)兩個地區(qū)利益的職能。地級市政府通過調(diào)節(jié)雙方的利益，合理分配資源，協(xié)調(diào)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等活動，促進(jìn)兩者的合作共贏。
（三）創(chuàng)新市轄區(qū)的行政管理體制，逐步回歸撤縣設(shè)區(qū)的科學(xué)規(guī)范
地方行政建制設(shè)置的根本目的是為了維護(hù)政治穩(wěn)定，其設(shè)置后具有相對穩(wěn)定性，長期居于同一地域的居民，逐漸形成具有內(nèi)在凝聚力的地域認(rèn)同感，鞏固了地域政治實體的社會基礎(chǔ)，使之成為具有社會性的地域共同體。為此，對于一些不甚符合撤縣設(shè)區(qū)科學(xué)規(guī)范由縣改設(shè)而來的市轄區(qū)，不適宜將其再改設(shè)為縣，因為全面而頻繁的變動不利于城市進(jìn)行有效的社會管理。對于這部分不甚符合科學(xué)規(guī)范的市轄區(qū)，可以在符合市轄區(qū)建制的屬性、設(shè)置目的和功能的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新市轄區(qū)行政管理體制的方式來糾正其發(fā)展過程中的失范行為，使其逐步回歸到撤縣設(shè)區(qū)的科學(xué)規(guī)范上來。
針對由縣改設(shè)而來的市轄區(qū)存在大量農(nóng)村地域、農(nóng)村人口的情況，要給予市轄區(qū)政府與其管轄范圍和治理對象相匹配的權(quán)責(zé)，并據(jù)此進(jìn)行相關(guān)的制度安排來實施具體的行政管理。從市政府與新設(shè)市轄區(qū)政府關(guān)系來看，市政府要將具體的、直接的城市管理職能交給市轄區(qū)政府負(fù)責(zé)，而重新恢復(fù)其自身作為一級整體性政府的職能；通過財政收入的分領(lǐng)域獲得，既在地方性事務(wù)方面確保市轄區(qū)政府管理的自主性，又保證了市政府對全區(qū)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。“從新設(shè)市轄區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間的管理體制來看，新設(shè)市轄區(qū)在初期可暫時行使一般地域型建制行政單位和城市型建制行政單位的管理權(quán)限；其后可以先行撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)，形成‘區(qū)-鎮(zhèn)、街’管理體制，主要行使城市型建制行政單位的管理權(quán)限，但也包含部分一般地域型建制行政單位的管理權(quán)限；待各鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段后，再考慮‘撤鎮(zhèn)設(shè)街’，職能重心徹底轉(zhuǎn)變到行使城市型建制單位的管理權(quán)限和職能上。【16】”在創(chuàng)新新設(shè)市轄區(qū)行政管理體制的過程中，各種措施的實施難免會受到周圍主觀或客觀干擾因素的影響，偏離撤縣設(shè)區(qū)科學(xué)規(guī)范的軌道。因此，必須加強創(chuàng)新新設(shè)市轄區(qū)行政管理體制過程的監(jiān)控。監(jiān)控包括監(jiān)督和控制兩個方面。一方面須對創(chuàng)新新設(shè)市轄區(qū)行政管理體制過程的監(jiān)視和督促，尤其是對偏離撤縣設(shè)區(qū)科學(xué)規(guī)范軌道跡象的及時發(fā)現(xiàn)；另一方面須對創(chuàng)新新設(shè)市轄區(qū)行政管理體制過程中偏離撤縣設(shè)區(qū)科學(xué)規(guī)范軌道的糾正，消除外界干擾因素，保證創(chuàng)新新設(shè)市轄區(qū)行政管理體制目標(biāo)的實現(xiàn)。
文章來源：《云南社會科學(xué)》2016年第5期
（李金龍，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士生導(dǎo)師；翟國亮，湖南大學(xué)法學(xué)院。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 政治學(xué)人
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