黨的十八大報告明確提出：城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。習近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學習時指出：“推進城鄉發展一體化，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。”中國農村社會經歷了傳統鄉土中國、新中國建立后的城鄉二元結構時期，現在正處于城鄉一體化發展階段。隨著城鄉一體化的發展，鄉村治理面臨新的問題，并要求在實踐中探索和創新。
一、以城鎮為中心的鄉村治理
在傳統鄉土中國階段，鄉村治理是國家治理的基礎。這不僅是因為作為國家治理支撐的人口和賦稅主要在鄉村，更是因為整個國家治理價值取向的重心在于鄉村。在城鄉二元結構時期，城市與鄉村相互隔離，鄉村治理與城市缺乏關聯。城鄉一體化的“著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。與城鄉一體化相伴隨的是城市中心地位和農村城鎮化，鄉村治理呈現以城鎮為中心的趨勢。
隨著歷史的推進，“城市是經濟、政治和人民的精神生活的中心，是前進的主要動力”。在城鎮化進程中，城鄉一體化的鄉村治理要適應人口和精神價值的城市取向，在城鄉開放互通的趨勢下有所創新。
首先，將鄉村治理納入整個國家統籌發展的治理體系之中，給鄉村治理更為重要和突出的位置，避免在城鎮化進程中造成鄉村治理的邊緣化和虛置化。在一些地方，由于人口向城鎮流動，鄉村治理受到忽視，造成“治理真空”，產生許多新的社會問題，甚至出現治理缺失的“自然狀態”。鄉村治理只能簡單維持基本運轉，難以隨著城鎮中心趨勢進行創新。近年來，針對鄉村治理基礎薄弱的狀態，不少地方實行行政村“大學生村官”制度，取得了一定成效，但如何將加強鄉村治理力量常態化還有待探索。
其次，通過以城鎮為載體的先進治理元素帶動鄉村治理。傳統的鄉村治理畢竟是在相對封閉的狀態下形成和運行的。在城鄉一體化進程中，城鄉人口和要素開放流動，原有的鄉村治理已很難適應現代社會的要求，需要以城鎮為載體，將現代治理要素引入鄉村治理之中。例如，傳統鄉土中國時期的鄉村治理主要是“禮治”，即主要以傳統道德加以治理，造成“皇帝無為而天下治”；城鄉二元結構時期的鄉村治理主要是“力治”，即以國家行政力量加以治理，造成政權下鄉。進入城鄉一體化階段，鄉村治理更多地是“法治”，即各種治理力量都在國家法律范圍內活動。
在鄉村治理中，最稀缺也最需要的是“法治”元素。近年來，湖北恩施實施“律師進村”，其特點是“寓法于治”，將法治要素寓于鄉村治理過程之中，通過利益、公平、需求、激勵等機制將領導管理和群眾訴求都引入法治化軌道，讓人們“信訪更信法”，取得了良好的成效。
二、以社區為單元的鄉村治理
在傳統鄉土中國時期和城鄉二元結構時期，村莊是基層治理的基本單元。在城鄉一體化階段，農村社會日益社區化，社區成為鄉村治理的基本單元，鄉村治理呈現社區化的趨勢。
社區顯然是不同于傳統村莊的治理單元。由于集體所有制，傳統村莊的村民作為集體成員相對固定，村莊相對封閉。社區則不為集體所有制所限制，其成員呈多樣化和流動性。傳統村莊是生產和生活融為一體的單元，而社區更多地是生活單元。因此，社區作為鄉村治理的新型單元，有其自身的特點，因此，需要根據社區單元進行鄉村治理創新。
傳統村莊治理是以熟人為基礎的，是基于熟人的治理。社區是人們重新聚合的生活單元，容易造成高度個體化。人們通過社區獲得個體獨立的同時也失去了相互的聯系，成為同在一棟樓房里的陌生人，“貓狗之聲相聞，老死不相往來”。不熟悉就缺乏信任，不信任就缺乏安全，不安全就缺乏和諧。“重建社會”和“創建熟人”成為以社區為單元的鄉村治理的重要議題，其重要方式就是通過各種趣緣組織將人們從孤立的個體狀態中解放出來，走出獨居，進入社會，相互熟悉，彼此信任。廣東佛山在社會治理中推動社區建設的“創熟活動”，通過讀書會、青少年籃球賽、書畫展、繪本閱讀、美食節、糖果節等各種趣味娛樂活動，將人們從獨居的房子里吸引出來，由陌生人變為熟人，建立起廣泛的社會聯系。
應該看到，社區作為鄉村治理單元是一種趨勢，但也是一個過程，需要把握其節奏。在城鄉一體化進程中，一些地方的治理單元按城市體制設置，例如變鄉鎮為街道，變村莊為社區，忽視了鄉村的產業、村莊和所有制屬性，給鄉村治理帶來新的問題，需要加以防范。
三、增強服務能力的鄉村治理
在傳統鄉土中國時期和城鄉二元結構時期，鄉村的公共服務由鄉村自我承擔，服務內容簡單，服務水平較低。城鄉一體化的重要要求是“促進基本公共服務均等化”。由國家提供的公共服務愈來愈多地進入農村，使得鄉村治理呈現服務性趨勢，服務內容愈來愈多，服務要求愈來愈高。在城鄉一體化進程中，鄉村治理中的服務元素愈來愈重要。
首先是增強服務能力。在部分地方，村莊改為社區，引進專業力量，相當程度上是為了提高服務能力和水平。在廣大農村，如何提高服務能力仍然有待探索。近年來，廣東清遠實行自治重心下移，在原有的村委會基礎上建立公共服務站，目的是增強對農村基層的服務供給。但在提高原有工作人員的服務能力方面還需要努力。其次是擴大服務規模。服務作為公共產品的提供，需要一定規模。規模過小，可能導致資源浪費。近年來，湖南省等一些地方合村并組，普遍建立村級服務機構，并固定化和專業化，這與服務規模的考慮相關。但合村并組式的固定化服務也要注意農村分散性的特點。
再次是增加服務類型。公共服務除了以政府為主體提供以外，還有社會的自我提供。政府提供的服務要有一定規模，而社會自我提供的服務，則盡可能規模小，盡可能靠近群眾。
第四是改進服務手段。公共服務增多為鄉村治理增加了難度，需要通過技術創新，提高治理績效。例如，將“互聯網＋”引入鄉村治理的服務過程。湖北省巴東縣因山高偏僻，國家公共服務很難進村入戶。該縣將現代信息技術引入鄉村治理，“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿” ，極大地便利了每個村民享受公共服務的陽光。
四、激發自治活力的鄉村治理
傳統鄉土中國主要依靠鄉村自我力量進行治理。城鄉二元結構時期，自上而下的行政力量直接介入鄉村治理。在城鄉一體化進程中，一方面是國家提供的公共服務愈來愈多地進入鄉村，另一方面也要激發鄉村的自治活力，發揮農民群體的主體作用。
2013 年，中央提出“探索村民zz的有效實現形式”。在此前后，地方上進行了相應的探索實踐。一是廣東清遠的自治重心下移。其特點是鄉村治理體制變動，原行政村變為服務站，原村委會下移到自然村或者村民小組，讓村委會組織向自治本質復歸。二是湖北秭歸、四川都江堰、廣西河池等地的村落、院落、村屯自治。其特點是原有體制不動，在村委會以下做實更基層一級的自治，充分發揮群眾自我管理、自我服務和自我教育的功能。
上述地方的鄉村治理創新，都涉及自治單元的界定，需要從理論和標準上加以把握。以村民自治為重要內容的基層群眾自治是中國特色社會主義的基本政治制度之一，其特點是：基層性，即處于與民眾日常生活最接近的地方；群眾性，即與群眾利益密切相關，并由群眾參與治理；直接性，即群眾能夠直接參與，作出決定，并自我執行。根據以上特性，中國村民自治單元的選擇要考慮以下因素：
（1）利益相關。利益是自治的基本動因。經濟利益是核心利益。經濟利益主要是通過產權來實現。中國人民公社時期實行“三級所有、隊為基礎”，生產小隊是主要的集體產權單位，利益主要通過生產小隊實現。現有的村民小組在村民自治中發揮的作用不夠，需要加強。
（2）地域相近。人們因為共同居住而帶來共同生活問題，并需要相鄰居住的人共同處理。農村社會是血緣、地緣與利益關系的復合體，例如自然村。1987年《村民委員會組織法》要求村民委員會建立在自然村，后因人民公社體制的延續而建立在行政村，造成村民地域聯系松散，制約了村民自治的活力。一些地方實行以村落、院落、村屯為單位的自治，充分考慮到了地域相近的因素。
（3）規模適度。自治要通過自治體中每個人的直接參與體現出來，而每個人的直接參與需要自治體合適的規模。規模太大，則個人參與困難。無論是村委會下沉到自然村，還是在村委會以下做實更低層次的自治，都需要考慮到適度規模，以便于開展自治活動。
（4）群眾自愿。自治是自我決定，是共同處理自己的事情，它建立在熟悉和信任、能夠產生認同感和歸屬感的基礎上。在一個熟人社會里，開展自治容易。將村民自治重心下移到行政村以下，其道理在于熟人社會存在有助于群眾自治的因素。
五、創造性利用傳統的鄉村治理
鄉土中國主要實行傳統治理。城鄉二元結構時期，對傳統因素否定較多。城鄉一體化不是城鄉一樣化，也不是將傳統推倒重來，而是要利用傳統治理要素推進鄉村治理創新。
其一，強化家庭作為社會治理基本單元的正向功能。改革開放以來，特別是隨著市場經濟的發展，人們的生活和價值追求愈來愈個體化，家庭的功能及治理有所弱化。但個體不可能天然具備現代社會所要求的素質，還必須在家庭懷抱里得到良好的規訓。 中國農村改革從實行家庭承包制開始，鄉村治理也需要激活家庭細胞的治理功能，將家庭作為鄉村治理的基本單元，發揮家庭在社會治理中的基礎性作用。特別要強化與社會主義核心價值觀相一致的良好家教， 建立與國法相銜接的家規，提倡樹立良好的家風，鼓勵通過撰寫家史傳導良好的家風。
其二，發揮現代鄉賢在基層社會治理中的積極功能。“現代鄉賢”通常指有知識、有社會名望、熱心公益事業的人。當今社會生活愈來愈豐富和復雜，政府不可能包攬所有事務，大量社會事務需要民眾自己處理。民眾處理自己事務時，需要有熱心人發起和領頭。這些人熱心公益事業不是為了圖物質報酬，主要是獲得社會聲望。在傳統社會，社會分層有三個維度：因財富分成貧富，因權力分成官民，因名望分成紳劣。中國歷來將“富”與“貴”連結在一起，但富不等同于貴，富使人羨慕，貴才能使人尊重。改革開放以來，產生了一批先富群體，但需要由“富”向“貴”提升。這就需要為這些人提供平臺，讓他們有能夠為公益事業作貢獻的機會和渠道，并能夠得到政府鼓勵，從而帶動社會向善治的方向發展。云浮市曾是廣東省經濟相對落后的農業區域，社會建設任務重，經濟資源欠缺，大量公益事業難以辦理。自2011年起，云浮市農村建立了以鄉賢為主要力量的村民理事會，發揮鄉賢的作用，興辦了大量過去想辦而沒有能力辦的公益事業，基層治理成效顯著。
作者單位：華中師范大學中國農村研究院
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》
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