摘要：論文以S市農村的田野調研資料為基礎，探討利益密集型地區的“行政吸納村莊”現象。“行政吸納村莊”表現在兩個方面：一是鄉鎮政府將村組織變為代理人，向村級輸入大量的物質性資源，再以獎懲制度激發村級治理積極性；二是村組織以行政民主保證資源分配的形式正當性，吸納精英建立咨詢性組織保證權力結構穩定，以過密化資源輸入緩解對抗力量維系表面的村莊秩序。“行政吸納村莊”使村組織規模不斷膨脹、物質性資源的利用越發低效浪費，村級治理強行政色彩與去政治性共存。只有夯實村民自治制度賴以實施的基礎，以資源下鄉為契機促進自組織發育，“行政吸納村莊”的治理模式才會被揚棄。
關鍵詞：鄉村治理 吸納 村莊社會 去政治性
一、問題提出
改革開放以來國家改變鄉村治理方式，全能主義政治逐漸讓位于“鄉政村治”。鄉村社會治理領域的固有復雜性，使得相關研究不僅探討制度與治理關系，而且探討實踐領域的管理、自治與村莊關系。依據視角及內容的差異，筆者將相關研究分為三類：
一是規則視角的鄉村治理研究。該類研究遵循制度主義解釋框架，試圖找到影響基層治理的結構性特征。如張靜認為，規則“不是社會規范意義上的制度，它是對各種行為正當性的確定體系”[①]。黃宗智認為，國家與社會分析框架不適合中國經驗，他提出“第三領域”概念來理解縣以下行政體系[②]。
二是主體視角的鄉村治理研究。該類研究關注轉型期的秩序維系機制，認為用利益分析方法能更深入分析問題。如仝志輝等人依據權力的社會基礎差異，將村莊權力結構劃分為四種類型，探討村級權力運行與合法性的關系[③]。吳毅指出，“代理人”與“當家人”的角色劃分過于靜態和結構化，用“守夜人”和“撞鐘者”更能反映情境下的村干部特征[④]。
三是資源視角的鄉村治理研究。吉登斯將權力與資源占有相關聯，認為治理目標的達成需集中資源[⑤]，不少學者探討資源輸入下基層治理狀況。如賀雪峰認為，資源輸入模式差異帶來不同的治理邏輯，城郊農村治理多援引體制外力量、對不合作者采用擺平術[⑥]。陳柏峰認為，1990年以來上訪治理能力不足與話語權缺失，可調動的權威性資源越來越少有很大關系[⑦]。
已有研究偏重治理術探討，忽視治理與政治的關系，弱化了鄉村治理性質。鄉村善治是各因素綜合的結果，是國家意志貫徹和農民利益被滿足。它既包括鄉村秩序達成，又包括治理講求基本原則，既包括行政民主的推行，又包括政治民主的實現。本研究用“行政吸納村莊”概括鄉村場域的復合治理狀況。主要指發達地區政府向農村輸入過密資源，帶來對村組織的控制，誘導出村級行政民主、消彌了村莊權力斗爭、造就了村民表面遵從。過密化治理績效與鄉村去政治化共生，它使普通村民的訴求不受約束，基層民主實踐遭遇治理危機。
本文資料來源于筆者及所在團隊對S市農村的田野調查。調研時間為2015年11-12月，調研方式為深度訪談和參與式觀察，調研對象為S市的4區4鎮，各鎮以一個村莊為重點，兼顧其他村莊的情況。S市地處華東是經濟發達城市，S市農村屬于利益密集型農村。盡管各村區位條件、經濟水平等有差異，但鄉村治理形態、資源輸入模式高度雷同。為了清晰說明S市農村治理問題，本文主要使用A鎮陳村材料，同時結合使用其他調研材料。
二、控制的自治
學界探討的鄉村關系，主要指鄉鎮政府與村組織關系。村組織包括村支部和村委會，村支部接受鄉鎮黨委領導。鄉村組織的關系構成及關系強弱，不僅要看鄉鎮控制村組織的方式，還要看鄉鎮給予村組織的資源誘惑。A鎮政府從兩方面控制村組織，一是找到適宜的村莊領導，保證其徹底的遵從上級，二是控制村級財力的主要來源，防止村干部利用體制權力謀利。
1、控制集體產權
我們將精英參政動機分為三類，一是社會報酬、二是經濟利益、三是政治地位。A鎮的村莊開放及權威離散，使精英難有為社會報酬參政的動力，他們聚焦于謀求利益或政治地位。若村莊利益流大且產權主體模糊，精英就會為掌握分配權參與競選。村莊最大的彌散利益是土地，若地權主體多元且眾多利益附著其上，精英就會爭奪地利從而產生地權沖突，A鎮為規避地權競爭引發的不穩定，就控制資源流向制定有序的分配策略。
A鎮所在S市經濟發展較早，村民收入提高帶來建房高潮。如果政府不管理宅基地使用，精英就會圍繞宅基地取得競爭，宅基地流轉會帶來貧富分化問題，村干部也會利用分配權謀利[⑧]。A鎮于是從1992年開始控制，嚴格按一戶一宅制度批宅基地，在全鎮清查宅基地并發放土地證。凡是村民有房屋又想改建的，宅基地面積統縮至180平方；若是村民轉讓自家的宅基地，轉讓后不再有資格申請宅基地。1990年代村級治理任務繁重，不管設置多么嚴格的管理制度，村組織都有可能實施選擇性治理。A鎮于是在村一級設立條線干部農建員，主要負責管理農村土地尤其是宅基地。農建員的人事關系歸村組織，業務關系受鄉鎮政府領導，工資則由鄉鎮財政統一撥付。垂直管理效果明顯，全鎮少有因宅基地邊界引發的矛盾，村干部利用分配權謀利的現象更少。問題是，正常宅基地翻新也被政府阻止，截至2015年，陳村更新房屋的戶數不到5%，村民進城買房導致村莊越發向空心化。
A鎮1990年代初征地，遵循1982年征地條例，征地后村組織得5000元/畝，稱之為“發展再生產基金”，村民被安排到集體企業，或直接到區勞動局上班。我們從中看出，集體地權是存在的。一般情況下，村組織會拿該資金代交農業稅，3-5年后再以集體的名義調地。在城鄉二元制度下，征地招工要比種田體面，大部分村民愿意被征地。
陳村2005年被征地時，征地補償演變為“土地換鎮保”、“宅基地換房”。“鎮保”是S市的特殊社會保障政策，保障水平介于社保與新農保之間，依靠的是區鎮強大的財政供給能力。我們了解到，A鎮農保是1220元/月，鎮保是1520元/月，從農村消費看，即使實行低水平的農保，也能維系村民基本生活，會過日子的人還有節余，鎮保的福利功能更明顯，村民因此愿意被征地。
按照統分結合的土地制度，鄉鎮不僅要與村民打交道，還要滿足村級地利要求。如果遵照征地程序分配集體以地利，村組織就需要保管補償，村干部就可能以權謀私，干群關系就會因此緊張。A鎮出于“不出事”邏輯考慮，不僅不補償村社集體一分錢，而且通過村財鄉管制度，不讓村干部摸一分錢。它帶來的影響是，凡是靠近城鎮征地多的區域，村莊財政空殼化態勢增強。
一方面，村莊財政空殼化降低了村莊公共服務能力，使得村組織變成可有可無的懸浮型組織。另一方面，鄉村組織關系、村級治理客觀存在，它仍需完成上級交付的各項任務，處理村莊生產生活中各類事務。村組織因此依附于鄉鎮財政，逐漸演變為A鎮的派出機構。
2、控制村級權力
一般認為，村支書由上級任命，村主任由村民選出，二者的權力合法性不同，會帶來村村兩委矛盾。另外，若村政位置有誘惑力，精英就會參與競爭，村莊權力結構就會失衡。我們調查的4個鄉鎮，均是通過行政授權增強支書權力，從選舉機制入手增強政府控制力，以解決治理中的支配與服從關系。
《S市村委會選舉辦法》規定，“選舉村民委員會，采取無記名投票方法。可以由登記參加選舉的村民一次投票選舉產生”。表面看來，無候選人選舉減少了外來干預，擴大了村民自由競選空間，實際是鄉鎮從其他方面加強了控制。
首先，A鎮有一套完備的后備干部制度，它或者由政府挑選村書記助理，或者由村書記尋找能人來實現。A鎮于2005年公開招聘，應聘者不受地域限制，最終選拔會注重村籍。應聘成功者先在村里做助理，若表現優秀2年后當選委員，再一步步走地向書記職位。
其次，A鎮為保證選出的村書記符合己意，會在選舉前召開動員大會暗示人選。再由鄉鎮領導找村領導談話，村干部找老黨員老干部談心，老黨員老干部引導村民方式，逐級使選舉有序、選舉人固定下來。另外，在選舉村干部前，一般先選村民組長。小組長名義上是民選，實際是原小組長推薦到村里，上報A鎮獲得同意后，再由村民去勾選。選上的小組長再做宣傳，引導村民選票倒向后備干部。
最后，村組織要保證拿流動票箱者向組織靠攏，村民填票時拿票箱者會進行宣傳和引導。半熟人社會中的村莊精英與公眾人物是有距離的，一般是在村組織待得時間越長越為大家了解。若后備干部行為端正，多與村民打交道，一般會被村民選上。村民則對誰當選無所謂，只要上臺的人好好服務。
相較于村委選舉的復雜，支委選舉要簡單得多。按照《S市黨的基層組織選舉細則》，先由黨員自下而上選出3個支委，再由A鎮找3人談話任命書記。由于村支部的黨員人數少，候選人動員要相對容易，再加上前期政府開會授意，很容易選出適宜的書記。為防止書記與主任權力對峙，帶來政治斗爭和班子不團結，A鎮要求書記主任“一肩挑”。具體說來，村委與支委交叉任職，當選的村主任兼村書記。若勝選者不是黨員，A鎮讓其兼任書記，不過要開會解釋。
“一肩挑”造就出村組織內權力差別，提高了政府控制村組織的能力，畢竟，村書記要接受鄉鎮黨委領導，但它不意味著村組織有做事動力。通過控制地利使村政位置無利可圖，如果A鎮再不設置優越的薪酬體系，村干部就可能退出公職去市場淘金，或者將村級治理當作副業來完成。換個角度看，只有村干部都珍視該位置，政府行政命令才有效力，自上而下任務才能落實，A鎮于是從經濟政治兩方面激勵。
A鎮的村干部報酬分為五級，第一級是村書記，18-20萬元/年，第二級是副主任，10-12萬元/年，第三級是支部委員，8-10萬元/年，第四級是村委委員，6-8萬元/年，第五級是專職人員，如電工、農建員、泵站管理員，5-6萬元/年。A鎮為了增強對村組織激勵，將村干部報酬分為兩塊，績效報酬比基礎報酬高得多。如陳村書記基本報酬6-7萬元/年，績效報酬可拿到10多萬元/年，其他村干部績效報酬是基礎報酬的2倍。A鎮每年與村書記簽訂目標責任書，村書記將任務細化分配給條線干部。A鎮根據村莊年終得分確定村書記的報酬，村書記根據目標完成情況決定村干部報酬。該模式形式類似行政發包制[⑨]，其實與之相差甚遠。行政發包制核心是下級組織承擔責任，下級組織權力實施有一定自主空間，A鎮則是在強行政控制下村書記負總體責任，實際是條線村干部依據分管任務對上級負責。
就調查來看，多數村干部的年報酬極限差額在2萬元左右，村干部對所有事務包括彈性任務都極其盡責，主要是相較于打工的低收入還受不少委屈，當村干部為民服務地位高且收入不錯。它造成的后果是，鄉鎮對村組織具有幾乎全部控制權。
三、組織吸納社會
鄉鎮掌握物質性資源分配權，控制村組織并促成其運轉，不意味著村莊權力斗爭消失。體制位置作為稀缺資源存在，易引發非體制精英的覬覦。另外，村組織行政化意味著其民主自治角色的扭曲，若村組織只對上負責不呼應村莊公共訴求，村組織就可能成為離間國家與社會關系的力量。A鎮因此跟進村級治理機制，增強村組織對接民意的動力，提升村村組織服務民眾的能力，以緩解村莊矛盾提升村民滿意度。
1、以服務吸納民意
村組織作為一級主體，從事治理的動力有兩個，一是自上而下政府任務，二是農民的訴求壓力。若村組織因硬性任務向下汲取資源，村組織就與村民發生制度性關聯，村民就可能以此要求村組織解決問題。村組織為完成任務，必須呼應公共訴求，否則村民拒絕合作。反之，村組織可能實施脫嵌化治理，只注重與上級政府的關系，不在意村莊生活中的“小事”。
處在壓力型體制下的A鎮不希望村級不作為，那樣會增加政府理成本不利于村莊穩定。另外，A鎮通過行政控制造成村級財力空殼化，使得村組織缺乏供給公共品基本能力。A鎮于是一方面通過過密化的資源輸入保障村級治理能力，另一方面通過政治與行政混合運作重建村組織與村民的關系。
我們剛進村時，對村委會懸掛的干部工作制度，及村干部強調的業務不以為然，認為它是村級治理文贖化的表現，后面調研推翻了該認識。A鎮實行村干部坐班制，坐班方式與政府完全相似，村干部周一至周五都上班，周末是否加班看政府安排。A鎮多數村民在縣區上班，村組織除開服務性工作，并無多少實在事要處理。但各村莊依然按規定上下班，有條件的村還會開個食堂，沒條件的村甚至會叫外賣，所有上班花銷均由村組織承擔，最終開支落到鄉鎮政府身上。
村組織坐班目標不是為便利村民，而是呼應上級命令完成行政工作。A鎮某村干部說，“主要是組織上有需要，不然來找你找不到的”。A鎮對村級公共服務有細致規定，村組織每月都有服務工作要做。如各村每月至少開展一次睦鄰活動，村組織將村莊劃分為若干片區，再去片區找村民聊天組織包餃子，A鎮每次撥付125元專項活動經費，每次活動村莊領導至少一人參加，他們在慰問老人后會拍照作為證明。還有如，每年村組織要辦兩場文藝表演，村組織動員片區出人出節目，鄉鎮領導偶爾來視察并講話；鄉村兩級組織合作，開展“三下鄉”活動、組織鄉村運動會、開展共青團活動，等等，村組織按月記錄并上報活動情況。我們粗略算了下，平均每年有30-40次活動。有村干部不勝其煩，抱怨說，“上一次活動才搞，怎么又有活動了”，但要是上班長期無事可做，又會引發村干部倦怠情緒。
在S市另一個鎮，當地政府發明了“三到頭”工作法，即“黨建到宅頭、管理到田頭、服務到人頭”，不僅規定村干部聯系村民的頻次，而且制定嚴密的村干部考核手段，以推動村組織成為服務型組織。比如，該鎮要求村組織派專人服務廣場舞，服務者管理跳舞的軟硬件設施，動員并陪同村民參與廣場舞排練，特殊時節組織參與鄉鎮公共匯演。村干部的“事本主義”工作方式活躍了村莊氣氛增加了村民滿意度，但對于村莊公共性成長及村民政治理性發育并無多少助益，表面的公共生活繁榮與常態的村莊死寂村民無活力形成對比。
村民自治制度設計初衷，是通過村民參與村級治理，增強村民的政治主體意識，實現民主與治理協同進步。但A鎮的村組織人事權、決策權被上級控制，A鎮又以過密化資源輸入踐行“群眾路線”，村組織就只能亦步亦趨遵從行政規定，通過扁平化治理結構推動行政民主。典型表現是，村組織做決策極其注意程序，但凡公共事務都會集體討論，任何村干部不會擅自決斷，“四議兩公開”議事規則被廣泛運用。我們開始以為是村干部素質高，某鎮村書記則告訴我們說，“現在不規范不行，如果一個人拍板，出現決斷失誤，就不好搞了。上面的人來檢查，程序、記錄什么都沒有，要真是出事就麻煩了，要領導‘問責’的”。換言之，村組織遵照民主決策原則，只是為規避自身政治責任，它有利于村級決議形式合法，對權級政治民主影響不大。
村級治理可分為兩部分，少部分事務可以在村組織內部消化，大部分事務需村組織面向村民。既然A鎮出臺全面細致的服務程序，且以程序履行與否來考核村干部。出于相似的程序消解責任邏輯，村組織會以行政民主吸納民意。比如但凡村莊有一丁點公共事務，村組織就召集相關人員開會，哪怕開會對事務解決并不必要，遵照程序會耽誤時間增加成本。問題是，村組織放低姿態傾聽，不一定會帶來民眾的滿意。我們調查的陳村，不少村民覺得村組織本質是服務，自己有困難村組織就該去解決。自己找不到工作，村組織應想辦法；家里電燈泡壞了，村組織應該過來裝；子女想讓在村老人過得安心，就打電話讓村干部多照顧；家庭因財產糾紛要上法庭，會打電話讓村里幫忙解決，等等。總而言之，村民將村組織當保姆使喚，村組織就充分吸納民意，增加人手增強服務手段，以獲取群眾的總體滿意。
2、以利益吸納精英
盡管政府介入村莊的物質性資源管理，使得進入村政本身難獲得額外好處，不少精英卻愿意從政，哪怕只是當普通村干部。村組織當然不會拒絕精英要求，而是盡量增加位置吸引精英加入。精英自身稟賦不同，對崗位要求有差異，村組織就針對具體情況，對精英實施分類吸納。
陳村有個集體企業，幾個村民當廠領導。S市政府實施郊野公園要動遷，廠領導同意拆除但提出要求，大意是，自己雖然已50多歲，但還沒到退休年齡，還要受《勞動法》保護，村里利索的買斷工齡。考慮到他們年齡大不懂業務，村組織就新增聯勤干部職位，以3000元/月的工資安撫。有工作就要設置職責，村里就讓他們管治安，問題是動遷涉及全村，大部分村民早搬出，治安問題其實不存在。村書記解釋說，主要是怕外地人在村里面鬧事。該理由在村民看來不具說服力，部分非體制精英就動員村民討公道，村組織很快組織召代表會議協商。協商的結果是繼續吸納，在各村民小組建聯防隊，成員由有意向的精英構成。聯防隊每天上午9：00-10：00巡邏，說是防止小偷出沒同時檢查村莊衛生。下面是筆者與陳村書記的對話：
問：已有治保主任、治安協管員管，為什么還要聯勤干部？
答：我們想也是這樣，但上面規定要“五位一體”，搞得好的還要“八位一體”。
問：報酬怎么解決？
答：政府付一部分，按S市基本工資，村里付剩下的。簽了協議的，到退休就好。
進入村政不僅有精英的要求，還有鄉村兩級組織的迎合。S市郊野公園動遷2014年啟動，我們調研時陳村僅10多戶外地人，90%的本地人早已在外居住過渡。按照一般的理解，村民大多不在村莊，小組長就不再需要了，50多歲的顧某卻在2015年當上小組長。陳村副主任說，“我們這里（村里）事情太多，都是應付上面（政府）的。上面吃閑飯的太多。他們多一條線，我們就多吃點苦，臺賬就要幾十本”。為避免村級事務增多無人可做，村組織傾向于多多吸納精英。雖然村級事務不是每天都有，增選小組長耗費財政資金，吸納卻能穩定村莊權力結構。村組織的層級理性拉近了與顧某的關系，他積極負責理發費、高溫補貼、慰問金等發放類事務。在村財鄉管制度條件下，若村集體沒有出租性收入，報A鎮同意后由鄉鎮財政承擔，否則在鄉鎮授意下由集體承擔。
精英與普通村民的不同之處是，他們因掌握較多的資源，能不同程度的影響村政。相較于中西部地方政府因缺乏物質性資源，被迫對非體制精英的不合作行為實施隱蔽治理，S市的地方政府不僅不打擊不合作精英，而且會向村莊輸入資源來滿足精英要求。我們調查的S市四個鄉鎮，都發現不少的村屬事務人員。陳村除村干部外有村屬事務人員近20人，如衛生員、電工、治安協管、殘疾人協管，等等，有的村莊村干部加上村屬事務人員有50-60人，我們調查的某村護林員崗位竟一次性就業40人。部分村級崗位由鄉鎮設立，人員工資由鄉鎮財政支付，部分崗位由村莊自行設立，人員工資從村級收入中支出。村屬事務人員獲得的工資少于村干部，但他們享受S市的最低工資同時享受社保，那些年齡偏大有影響力的精英，便千方百計提出村級就業訴求。
通過鄉村兩級的利益吸納，能夠滿足大部分精英訴求，卻難呼應少數人不合理要求。如陳村某家庭，大女兒不幸出車禍。村組織出于道義，不僅為大女兒代交社保，而且為該戶安排福利崗位。該戶不滿足，他先是到村里借錢看病不還，后又要求村里派專人為其服務。從開始幫其洗衣服、到后來的做飯掃地，該戶要求越來越多。村里派老干部去談心，希望他首先自立自強，該戶覺得村里推卸責任，不斷纏鬧且以上訪相要挾。村組織不勝其煩，終于全面負責起服務該戶，并為夫妻兩人設置福利崗位。
四、行政吸納村莊的內涵
一般認為，中西部農村治理轉型始于稅費改革，轉型的載體是改資源汲取為資源輸入、轉型的目標是改權威治理為合作治理。相較而言，S市自改革開放以來經濟飛速發展，地方政府向農村農村輸入巨量資源，由此帶來鄉村治理轉型時間的提前。賀雪峰依據資源來源差異，將利益密集型村莊分為兩類，第一類是征地拆遷帶來的外生型利益密集，第二類是經濟發展帶來的內生型利益密集[⑩]。其實，政府資源輸入同樣帶來村莊利益密集，以競爭方式獲得的上級項目、成都市的村級專項資金體系、S市的常態化村級資源供給，都屬于利益密集的村莊類型。
從村級治理角度考察資源輸入，我們發現村組織并非被動接受資源，它會憑借既有的權力結構來運作資源。村組織行政化包括兩層意思，一是國家政權建設下村組織能動性弱，二是鄉政村治模式下村組織能動性弱，它們類似于古德諾說的政治與行政關系，即前者承擔著“國家意志的表達功能”，后者承擔著“國家意志的執行功能”[11]。國家試圖以資源下鄉整合鄉村提升自身合法性，若地方政府沒有建立對應的治理制度，資源輸入村莊就將帶來利益主體博弈，基層治理的策略主義問題會不斷涌現；反之，若地方治理制度漸趨完善，治理技術就變得不重要，各主體就會遵循制度行動。S市的地方政府在長期資源輸入過程中，探索出一套較為成熟的鄉村治理制度，它促進了村莊穩定并保證了民眾滿意，較之其他利益密集村莊治理績效高不少。我們要問的是，S市的基層行政吸納村莊制度，確實值得推廣還是只具有工具意義。
康曉光認為，政治整合方式有兩種，分別是政治民主化和政治行政化。中國大陸的“行政吸納政治”奧秘是，通過精心設計的制度滿足精英需求，從而換取他們對統治秩序的認可[12]。康曉光忽略了一點，普通民眾認可和支持同樣重要。畢竟，經過市場侵襲和物質利益的分化，民眾已不是民主政治的被動接受者，他們不僅有現實訴求還有參政訴求。社會訴求的復雜化推動著鄉村治理體制轉型，回應型政治與民主合作體制本應協調推進，S市的鄉村治理目標卻要吸納村莊社會整體。強世功質疑說，“如果說“政治”被“行政”所吸納，這個“行政”又由誰來統領呢”[13]。換言之，離開政治性本身談論政治穩定，看到的不過是沒有靈魂的僵尸，是表面穩定背后的不穩定。本研究之所以用“行政吸納村莊”而非“行政整合村莊”，就是考慮到“吸納”本身所指向的功能替代與社會控制，與“整合”所表征的國家建設及基層政治的正當性，有著根本性差異。
相較于康曉光對“行政吸納社會”的中性化分析，本研究更注重“行政吸納村莊”的負面效應。筆者以為，政府控制和激勵村組織行動強化了對民意的反應力，卻因村組織缺乏公共權威導致村民自治淪為行政民主。行政民主隱匿掉政治正當性問題，將之轉化為績效合法性問題。村組織以行政民主及事本主義運作回應村莊訴求，有效避免了村民自治實踐異化為村委會自治的風險，消除了體制精英與非體制精英爭利帶來的失序問題。問題是，如果僅有行政吸納沒有政治整合，不僅易使體制內部出現派性權力斗爭，而且易使精英政治與民眾政治相分離。政府就壟斷村莊政治發生的諸項資源，既利用資源分配權控制村組織的行動，又利用人事權貫徹服務型行政要求，村民自治中的民主政治由此喪失內涵，村組織成為一級上級意志的貫徹機構。從精英理性角度看，既然村組織具有強烈顧客服務導向，自身的利益訴求無需斗爭就能實現，再去爭取政治權利就無甚必要，既有村級治理規則就值得遵守。從此，村組織的規模陷入惡性膨脹中，物質性資源利用越發低效浪費，村組織成為一級去政治性的組織。
村組織與精英合作，只能保證脆弱的政治穩定。若村組織與普通村民脫節，或民眾訴求不被有效滿足，村莊就可能爆發集體行動。因此，行政吸納對象就不止精英，而且包括所有的集體成員。市場改革帶來農村職業分化，農民的訴求變得多元且混沌。如果說集體化時期的“行政下鄉”是為反映國家意志、實行有效的政治溝通和民眾動員[14]，新時期的“行政吸納村莊”則為建立咨詢性體制，充分吸納民意盡量滿足所有村莊訴求。為了使村組織向下搜集民意并及時服務反饋，鄉鎮不僅制定考核細則、以行政力量推動實施，而且通過坐班制匯聚民意、以群眾聯系制度呼應村民訴求，由此帶來群眾對村組織的高滿意度，及對村兩委換屆選舉的低參與興趣，當然，村組織因此陷入行政吸納服務的
問題是，村莊訴求并無客觀標準。對于那些非公共性訴求、模糊性訴求，甚至是無理型訴求，村組織以“回應型行政”方式去應對，不僅難以化解矛盾還會破壞村莊公正。于是乎，鄉村組織在民主行政無效后選擇妥協，以過密化資源供給滿足各類利益訴求。畢竟，通過“行政吸納”來促成村莊整體的“無政治”，以避免國家權力不被架空才是其政治目標。
五、結語
“行政吸納村莊”本身并非一無是處，如它保障了民眾的知情權、參與權、監督權，為基層治理現代化和后續政治整合提供了基礎。但是，參與式民主沒有強化民眾的政治效能感，精英接近權力中心沒有推動基層民主發展，所謂村民自治因此只是依規則分配資源，而不具有分配影響力和化解矛盾的能力。那么，我們如何防止鄉村組織的行政濫權，如何促使國家意志的表達與執行協調，如何保證以持續利益供給保障合法性？
從政治與治理關系審視，那些既注重對鄉村社會有效整合，又注重民眾積極性發揮的制度，才能既擴大基層行政民主優勢，同時推動基層向政治民主轉型。筆者以為，夯實村民自治制度賴以實施的基礎，以資源下鄉為契機促進自組織發育，通過培育公共輿論監督行政權力，國家與社會關系才是良性與可持續的，“行政吸納村莊”的鄉村治理模式才會被揚棄。
當鄉村治理既講政治原則又保證村莊有序，資源下鄉的達摩克利斯之劍才能被破解。它不僅需要利益相關者精誠合作創新鄉村治理制度，更需要決策者勇于探索妥善處理好治理與政治的關系。
[①] 本研究受四川省哲學社會科學重點研究基地“社會發展與社會風險控制研究中心”項目：“國家能力視域下的農村征地治理問題研究”（SR16A01）資助，根據慣例，文中的人名、地名均進行學術化處理。
[①]張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第11頁。
[②]黃宗智：《實踐與理論：中國社會、經濟與法律的歷史與現實研究》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第122~124頁。
[③]仝志輝、賀雪峰：《村莊權力結構的三層分析》，北京：《中國社會科學》，2002年第1期。
[④]吳毅：《“雙重角色”、“經紀模式”與“守夜人”的“撞鐘者”》，廣州：《開放時代》，2001年第12期。
[⑤][英]吉登斯：《民族、國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，北京：三聯書店，1998年，第80頁。
[⑥]賀雪峰：《論利益密集型農村地區的治理》，北京：《政治學研究》，2011年第6期。
[⑦]陳柏峰：《無理上訪與基層法治》，北京：《中外法學》，2011年第2期。
[⑧]劉銳：《農村宅基地有償取得與土地分利集團崛起》，北京：《北京社會科學》，2016年第5期。
[⑨]周黎安：《行政發包制》，上海：《社會》，2014年第6期。
[⑩]賀雪峰、譚林麗：《內生性利益密集型農村地區的治理》，北京：《政治學研究》，2015年第3期。
[11][美]F·J·古德諾：《政治與行政》，王元、楊百朋譯，北京：華夏出版社，1987年，第12頁。
[12]康曉光：《90年代中國大陸政治穩定性研究》，香港：《二十一世紀》，2002年第8期。
[13]強世功，《“行政吸納政治”的反思》，北京：《讀書》，2007年第9期。
[14]徐勇，《“行政下鄉”：動員、任務與命令》，武漢：《華中師范大學學報（社會科學版）》，2007年第5期。
中國鄉村發現網轉自：《廣東社會科學》2017年第2期
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